【摘要】“一國(guó)兩制”是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的硬核。“一國(guó)兩制”既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度優(yōu)勢(shì)，也在某些方面構(gòu)成嚴(yán)重的法律沖突和體制阻礙。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央對(duì)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和內(nèi)地9個(gè)城市都具有全面管治權(quán)?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)是國(guó)內(nèi)法上的區(qū)域合作，全面管治權(quán)是粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的法理基礎(chǔ)。全面管治權(quán)理論在大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑可以概括為區(qū)際法路徑和區(qū)制法路徑。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)和深入發(fā)展，有必要構(gòu)建一套“一國(guó)兩制”下的區(qū)際法與區(qū)制法理論體系。
【關(guān)鍵詞】“一國(guó)兩制” 粵港澳大灣區(qū) 法治建設(shè) 全面管治權(quán)
【中圖分類號(hào)】D927 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.005
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國(guó)內(nèi)法上的區(qū)域合作
粵港澳大灣區(qū)是指由香港及澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)，聯(lián)同廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門(mén)及肇慶9個(gè)廣東省城市組成的城市群。這11個(gè)城市，面積達(dá)5.6萬(wàn)平方公里，覆蓋人口達(dá)6600萬(wàn)，2017年GDP首破10萬(wàn)億，相當(dāng)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的14%?；浉郯拇鬄硡^(qū)既是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)家建設(shè)世界級(jí)城市群和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體，其目標(biāo)是建成與美國(guó)紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和日本東京灣區(qū)比肩的世界四大灣區(qū)之一。
灣區(qū)原意是一個(gè)地理概念，后引申為描述沿?？诎侗姸嗪８酆统擎?zhèn)所構(gòu)成的港口群和城鎮(zhèn)群，其衍生的經(jīng)濟(jì)效益被稱為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)。[1]灣區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅含有經(jīng)濟(jì)繁榮和品質(zhì)生活的意思，而且還有經(jīng)濟(jì)合作和產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)涵。1994年，香港科技大學(xué)創(chuàng)校校長(zhǎng)吳家瑋最早引入灣區(qū)概念，提出建設(shè)以香港為核心、對(duì)標(biāo)舊金山的“香港灣區(qū)”（深港灣區(qū)）。他從舊金山灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征出發(fā)，強(qiáng)調(diào)核心城市對(duì)大都會(huì)區(qū)域的輻射作用，利用國(guó)際資本、科技創(chuàng)新推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)升級(jí)。[2]2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004～2020）》以及2009年粵港澳三地政府頒布的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》和2010年《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》開(kāi)始使用“灣區(qū)”的概念。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，正式將粵港澳大灣區(qū)發(fā)展列為“一帶一路”倡議內(nèi)容。2017年，國(guó)務(wù)院首次把大灣區(qū)寫(xiě)入政府工作報(bào)告。2017年7月，在國(guó)家主席習(xí)近平的見(jiàn)證下，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任何立峰、廣東省省長(zhǎng)馬興瑞、香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥、澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安共同簽署了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》）?！洞鬄硡^(qū)建設(shè)框架協(xié)議》確立了7個(gè)合作重點(diǎn)，包括“推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”“進(jìn)一步提升市場(chǎng)一體化水平”“打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心”“構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”“共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”“培育國(guó)際合作新優(yōu)勢(shì)”以及“支持重大合作平臺(tái)建設(shè)”。黨的十九大報(bào)告重申“要支持香港、澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點(diǎn)，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門(mén)互利合作”。國(guó)務(wù)院2018年政府工作報(bào)告明確提出將出臺(tái)實(shí)施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要。2018年8月5日，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議在北京召開(kāi)。國(guó)務(wù)院副總理韓正擔(dān)任小組組長(zhǎng)，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥、澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安作為小組成員參加了會(huì)議。
我國(guó)憲法對(duì)地方政府之間是否可以簽訂合作協(xié)議以及可以簽訂什么樣的協(xié)議沒(méi)有規(guī)定，目前也尚未有專門(mén)的區(qū)域合作法或中央與地方關(guān)系法來(lái)對(duì)區(qū)域合作協(xié)議作出規(guī)定。[3]香港基本法第95條和澳門(mén)基本法第93條僅是對(duì)特別行政區(qū)可以與全國(guó)其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助作了原則性規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)特別行政區(qū)可與全國(guó)其他地區(qū)簽訂合作協(xié)議作出規(guī)定。香港基本法第151條和澳門(mén)基本法第136條規(guī)定香港、澳門(mén)特別行政區(qū)政府可以“中國(guó)香港”“中國(guó)澳門(mén)”的名義，單獨(dú)同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議，并不包括特別行政區(qū)與內(nèi)地政府簽訂的各種協(xié)議。
“一國(guó)兩制”是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的硬核。“一國(guó)兩制”既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)本身的制度優(yōu)勢(shì)，也在某些方面構(gòu)成嚴(yán)重的法律沖突和體制阻礙。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)之前，粵港澳三地已經(jīng)形成了CEPA模式的合作機(jī)制，即在WTO規(guī)則下的更緊密貿(mào)易、服務(wù)、投資和技術(shù)合作安排。問(wèn)題在于：粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是否繼續(xù)以WTO的國(guó)際規(guī)則為法律基礎(chǔ)。大灣區(qū)與CEPA的區(qū)別在于：第一，CEPA的目的在于促進(jìn)港澳與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)交流和合作，大灣區(qū)建設(shè)的目的在于以“一國(guó)兩制”港澳優(yōu)勢(shì)和廣東省發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)貿(mào)條件，“努力將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群”[4]。第二，大灣區(qū)建設(shè)是在支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的背景下發(fā)生的。CEPA本質(zhì)上是WTO框架下自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)內(nèi)版，其目的是促進(jìn)不同關(guān)稅區(qū)內(nèi)部的自由貿(mào)易。CEPA是將港澳視為政治上的“一國(guó)”，而在經(jīng)濟(jì)上視為“兩國(guó)”。這種安排是香港、澳門(mén)基本法設(shè)立的港澳自治原則和WTO成員間權(quán)利義務(wù)的邏輯結(jié)果。[5]粵港澳大灣區(qū)的合作范圍、程度和模式應(yīng)該超過(guò)CEPA。如果僅僅是一個(gè)加強(qiáng)版的CEPA，就不可能建立一個(gè)高度融合的、一體化的大灣區(qū)。[6]因此，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不能繼續(xù)適用國(guó)際規(guī)則，將港澳和內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)上視為兩個(gè)不同的“國(guó)家”。
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國(guó)內(nèi)法上的區(qū)域合作，應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度入手探討粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)問(wèn)題。
粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的問(wèn)題、難點(diǎn)和理論困境
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)難點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越世界上其他灣區(qū)：第一，粵港澳大灣區(qū)存在著兩種制度。香港和澳門(mén)實(shí)行原有的資本主義制度，而廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門(mén)及肇慶實(shí)行社會(huì)主義制度；第二，粵港澳大灣區(qū)存在著三種法域、三種貨幣、三個(gè)海關(guān)，香港保留原有的判例法傳統(tǒng)，澳門(mén)保留原先的歐洲大陸法系傳統(tǒng)，廣東的9個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義法律制度，香港和澳門(mén)都有自己獨(dú)立的海關(guān)系統(tǒng)，香港發(fā)行港元，澳門(mén)發(fā)澳門(mén)元，廣東的9個(gè)城市流通人民幣；第三，行政級(jí)別不對(duì)等，香港和澳門(mén)是直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，屬于省級(jí)單位，而廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門(mén)及肇慶是屬于廣東省的地市級(jí)單位；第四，合作主體的權(quán)限范圍不一樣，香港和澳門(mén)實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，而廣東的9個(gè)城市僅享有一定權(quán)限的地方立法權(quán)，其中深圳、珠海屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)市，廣州屬于省會(huì)市，佛山、東莞、惠州、中山、江門(mén)及肇慶屬于一般的設(shè)區(qū)的市，其地方立法權(quán)也不完全相同。[7]
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)就在于法治建設(shè)，而法治建設(shè)的復(fù)雜性集中體現(xiàn)在法律制度上的差異。在既有的區(qū)域法治的框架下，如何實(shí)現(xiàn)既有規(guī)則的整合，在理論上可能有兩種思路：（1）中央立法式，即由中央自上而下地為粵港澳大灣區(qū)立法，而區(qū)內(nèi)的11個(gè)城市則依法辦事，這種方式的問(wèn)題在于以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為主要標(biāo)的的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)內(nèi)容屬于特別行政區(qū)高度自治范疇，中央難以為特別行政區(qū)直接立法，也不符合將相關(guān)立法放在基本法附件三的全國(guó)性法律實(shí)施的條件；（2）地方立法式，即由粵港澳大灣區(qū)的11個(gè)城市進(jìn)行協(xié)商，從而各自立法，解決彼此出現(xiàn)的沖突問(wèn)題，這種方式的問(wèn)題在于特別行政區(qū)享有高度自治，而內(nèi)地的9個(gè)城市在諸多領(lǐng)域沒(méi)有自主權(quán)，缺乏與港澳進(jìn)行協(xié)商達(dá)成共識(shí)的法制條件。[8]因此，這兩種思路都缺乏現(xiàn)實(shí)的操作性。
2017年簽訂的《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》存在以下特點(diǎn)：（1）簽署主體為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府及澳門(mén)特別行政區(qū)政府四方，且四方共同簽署是在國(guó)家主席的見(jiàn)證下，簽署主體在身份上表現(xiàn)為國(guó)家部委、地方政府及特區(qū)政府的復(fù)雜組合；（2）大灣區(qū)協(xié)議是平等協(xié)商的結(jié)果，而非某一主體制定后交各方執(zhí)行；（3）大灣區(qū)合作的內(nèi)容十分廣泛，涉及建設(shè)交通、能源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技教育、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、民生保障、文化交流等多個(gè)方面。[9]然而，2017年簽訂的《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》還存在著一些問(wèn)題。第一，大灣區(qū)合作法律依據(jù)模糊。我國(guó)憲法不僅缺乏區(qū)域合作的法律框架，而且香港、澳門(mén)基本法也沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，對(duì)于《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的法律性質(zhì)和地位應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)定缺乏明確的法律條文。第二，大灣區(qū)合作的權(quán)限程度不清?！洞鬄硡^(qū)建設(shè)框架協(xié)議》雖然規(guī)定大灣區(qū)合作有四方參與，但在四方合作權(quán)力的范圍、程度及限度上卻缺乏直接的規(guī)定。第三，大灣區(qū)合作的法律效力不明?！洞鬄硡^(qū)建設(shè)框架協(xié)議》對(duì)本身涉及的效力內(nèi)容只作了以下規(guī)定：“本協(xié)議自四方代表正式簽署之日起生效，有效期五年。經(jīng)四方協(xié)商同意，可對(duì)本協(xié)議進(jìn)行修正和展期。”對(duì)于所產(chǎn)生的效力性質(zhì)、范圍以及責(zé)任等問(wèn)題沒(méi)有直接說(shuō)明。[10]
大灣區(qū)規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制本質(zhì)上是一系列市場(chǎng)化的制度安排，核心是基于統(tǒng)一規(guī)則的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)監(jiān)管。[11]推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是破除生產(chǎn)要素自由流動(dòng)障礙，克服不利于融合發(fā)展、不利于更大范圍有效配置資源的硬件制約和制度瓶頸。最重要的是交通、關(guān)檢、人員和規(guī)劃“四通”，從而實(shí)現(xiàn)人流、物流、資金流高效互聯(lián)互通，增強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力。[12]“一國(guó)兩制”目前的憲制架構(gòu)安排，還不能實(shí)現(xiàn)上述內(nèi)容的自由流動(dòng)。因此，粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)，必須在遵循憲法和基本法所規(guī)定的“一國(guó)兩制”框架下進(jìn)行，既要保持特別行政區(qū)的高度自治，又要有助于促進(jìn)內(nèi)地與港澳，特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部開(kāi)放性和統(tǒng)籌性的形成和生長(zhǎng)。[13]
粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的難點(diǎn)就在于既要維持香港、澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行的“一國(guó)兩制”框架，還要整合大灣區(qū)內(nèi)9個(gè)城市相關(guān)制度和體制。這就需要一種內(nèi)地和港澳都能接受、認(rèn)可的法制基礎(chǔ)和法律理論并以一種穩(wěn)定的可操作的方式予以推行。
全面管治權(quán)理論在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的意義、作用和功能
全面管治權(quán)概念是在2014年《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)里被正式提出的。其主要內(nèi)容可以概括為：（1）中央對(duì)包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán)；（2）中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治；（3）對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力。全面管治權(quán)的概念是與單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式緊密相連的。在單一制國(guó)家，“從嚴(yán)格的法律意義上來(lái)說(shuō)，所有權(quán)力都是屬于中央政府的”[14]，只是中央為了管治地方的方便，在全國(guó)范圍內(nèi)劃分行政區(qū)域，把權(quán)力授予地方；地方的權(quán)力并非其本身所固有。在這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央對(duì)地方具有全面的管治權(quán)力。然而，如果在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與屬邦的權(quán)力由憲法明確予以劃分，聯(lián)邦的權(quán)力甚至是屬邦讓渡其部分主權(quán)而形成的，屬邦未讓渡出來(lái)的剩余權(quán)力歸屬邦所有和行使。在這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，就談不上聯(lián)邦對(duì)屬邦的全面管治權(quán)：屬邦內(nèi)部的事務(wù)由屬邦自行管轄和治理。[15]
我國(guó)是單一制國(guó)家，全面管治權(quán)理論在我國(guó)憲法里有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”，這就是全面管治權(quán)的典型法律表達(dá)。[16]在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央對(duì)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)其余9個(gè)城市都具有全面管治權(quán)。
全面管治權(quán)理論在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的意義、作用和功能表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)提供解決區(qū)際法律沖突合作的法律基礎(chǔ)。在“一國(guó)兩制”下，粵港澳大灣區(qū)11個(gè)城市存在著異常復(fù)雜的區(qū)際法律沖突。（1）多法系的法律沖突：香港保留原先的普通法法系，澳門(mén)保留原先的大陸法法系，而內(nèi)地的9個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義法律制度。（2）高傾斜的法律沖突：香港和澳門(mén)實(shí)行高度自治，而內(nèi)地9個(gè)城市的行政級(jí)別為省級(jí)下轄的地級(jí)市單位，僅有一定的立法權(quán)限，而其中又有經(jīng)濟(jì)特區(qū)市、省會(huì)市和一般的較大的市的分別。（3）異質(zhì)性的法律沖突：香港和澳門(mén)實(shí)行原有的資本主義制度，而內(nèi)地9個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義制度，法律沖突的背后還體現(xiàn)出兩種社會(huì)制度的不同性質(zhì)。
法律沖突的本質(zhì)是兩種權(quán)力的碰撞。國(guó)際法律沖突是兩種主權(quán)的碰撞，而聯(lián)邦制下的區(qū)際法律沖突是兩種帶有主權(quán)因素的屬邦權(quán)力的碰撞。我國(guó)的區(qū)際法律沖突是兩種非主權(quán)性的權(quán)力的碰撞，是兩種地方權(quán)力的碰撞。這些地方權(quán)力都是在中央授權(quán)下形成的，都來(lái)自中央的授權(quán)并對(duì)中央負(fù)責(zé)。這就使得擁有全面管治權(quán)的中央可以通過(guò)授權(quán)及授權(quán)監(jiān)督等方式對(duì)粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)中遇到的難題進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。
第二，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)提供構(gòu)建區(qū)域法律合作的法律基礎(chǔ)。香港和澳門(mén)回歸前分屬于英國(guó)和葡萄牙管治，它們之間的關(guān)系是以兩個(gè)國(guó)家的名義由港英政府和澳葡政府按照國(guó)際關(guān)系的一些原則來(lái)處理。[17]香港和澳門(mén)回歸后，兩地都成為直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，其關(guān)系發(fā)生了根本性變化，不再帶有國(guó)際因素，而是成為一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部?jī)蓚€(gè)相鄰的特別行政區(qū)域，有關(guān)國(guó)際法原則應(yīng)該不再適用。我國(guó)內(nèi)地各省、自治區(qū)和直轄市與特別行政區(qū)的關(guān)系，是主權(quán)國(guó)家內(nèi)部地方與地方的關(guān)系，它們都是我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)形式下的地方單位。其區(qū)別只是一般地方與特殊地方。這些地方單位分別在自己的管轄范圍內(nèi)推行和實(shí)施各自政策，并分別對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)。
粵港澳大灣區(qū)11個(gè)城市的法律關(guān)系為單一制的府際關(guān)系，而非聯(lián)邦制下的府際關(guān)系。全面管治權(quán)理論為我國(guó)中央領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)政府提供了政治基礎(chǔ)和法律條件?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及的政府關(guān)系有：（1）中央與廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)的關(guān)系；（2）廣東省與香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)的關(guān)系；（3）香港、澳門(mén)與內(nèi)地9個(gè)城市的關(guān)系?；浉郯拇鬄硡^(qū)的法治建設(shè)超越了跨省際的行政區(qū)域合作，應(yīng)當(dāng)由中央予以統(tǒng)一指導(dǎo)或協(xié)調(diào)。
第三，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)提供進(jìn)行區(qū)內(nèi)法律整合的法律基礎(chǔ)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的11個(gè)城市分屬于不同的關(guān)稅區(qū)，有不同的法律和行政體系，粵港澳大灣區(qū)城市群的規(guī)劃就是要在“一國(guó)兩制”平臺(tái)下進(jìn)行許多全新的“跨制度”嘗試。[18]所謂法律整合，是指在原有的各自規(guī)則和體制的基礎(chǔ)上，整合出一套各方都能接受的規(guī)則體系?！洞鬄硡^(qū)建設(shè)框架協(xié)議》提出的推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、進(jìn)一步提升市場(chǎng)一體化水平、打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、培育國(guó)際合作新優(yōu)勢(shì)、支持重大合作平臺(tái)建設(shè)等七項(xiàng)重點(diǎn)合作領(lǐng)域，無(wú)不需要在法律體制和經(jīng)濟(jì)政策方面予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能有力推進(jìn)，并需要建立高層次的合作平臺(tái)和有效的合作機(jī)制。
粵港澳大灣區(qū)多方合作主體的權(quán)力都屬于中央授權(quán)下的地方權(quán)力，而非獨(dú)立自主的固有權(quán)力。根據(jù)我國(guó)憲法單一制原則所必然延伸出來(lái)的全面管治權(quán)理論，不僅是我國(guó)設(shè)立省級(jí)行政區(qū)域和廣東省內(nèi)9個(gè)城市的依據(jù)，也是我國(guó)設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)的依據(jù)。在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的過(guò)程中，全面管治權(quán)理論可以為跨省際的制度整合提供堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。
全面管治權(quán)在大灣區(qū)法治建設(shè)中的路徑探索：區(qū)際法與區(qū)制法
區(qū)域法治發(fā)展本身就存在著“多樣性的特質(zhì)”，這些“多樣性特質(zhì)”并非互不相關(guān)、絕對(duì)排斥，它們彼此之間存在緊密關(guān)聯(lián)，共同為國(guó)家法治發(fā)展這個(gè)“具體總體”所統(tǒng)攝。[19]粵港澳大灣區(qū)里的11個(gè)城市在社會(huì)制度、法律體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史進(jìn)程、文化傳統(tǒng)和地理環(huán)境等方面存在著巨大差異，這就使得粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)和法治發(fā)展更加呈現(xiàn)出“多樣性特質(zhì)”。然而，在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，這些多樣性特質(zhì)是在中央政府對(duì)11個(gè)城市都具有全面管治權(quán)的基礎(chǔ)上運(yùn)作的。
香港基本法和澳門(mén)基本法對(duì)香港、澳門(mén)回歸后與內(nèi)地如此緊密的合作和交流可能是始料未及的。香港基本法第95條和澳門(mén)基本法第93條僅是規(guī)定香港、澳門(mén)特別行政區(qū)可與全國(guó)其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助，但對(duì)于其他方面的合作，如經(jīng)貿(mào)合作、高等教育學(xué)位證書(shū)的相互承認(rèn)、雙重征稅和防止偷稅漏稅、證券管理、環(huán)境保護(hù)等，沒(méi)有任何明文規(guī)定。香港、澳門(mén)基本法既沒(méi)有規(guī)定這些合作應(yīng)當(dāng)按照什么程序來(lái)操作，也沒(méi)有規(guī)定這些合作可以簽訂什么樣的協(xié)議。
香港、澳門(mén)回歸后，在港澳與內(nèi)地合作方面，“中央政府一直扮演重要角色，一度是合作的主導(dǎo)者，甚至是包辦者”[20]。如全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)，為內(nèi)地與港澳之間的合作提供法律基礎(chǔ)，化解法律適用難題；國(guó)務(wù)院通過(guò)制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，定位港澳地區(qū)的戰(zhàn)略地位，等等。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的合作不僅是“一個(gè)國(guó)家”下兩個(gè)乃至兩個(gè)以上的地方政府的合作，而且還是“一個(gè)國(guó)家”下社會(huì)主義與資本主義兩種制度的合作，復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越以往的區(qū)域合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)是“一國(guó)兩制”溢出的制度紅利，也是特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、單獨(dú)關(guān)稅區(qū)等制度的疊加，其必然產(chǎn)生許多新的法律問(wèn)題和制度的創(chuàng)新。[21]
全面管治權(quán)理論在大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑可以概括為區(qū)際法路徑和區(qū)制法路徑。這里講的“區(qū)際法”和“區(qū)制法”，是就廣義意義上的“法”而言的，既包括“硬法”，也包括“軟法”，既包括有明確效力的法律文件，也包括具有行政指導(dǎo)性質(zhì)的政府規(guī)劃。
第一，區(qū)際法路徑。所謂區(qū)際法，是相對(duì)于國(guó)際法的概念而言的，是指在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家里因存在著不同的法域或不同的法律制度，對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的不同協(xié)議、安排和合作機(jī)制等不同形式的規(guī)范性文件。制定區(qū)際法，是區(qū)際法律沖突的一種消極反應(yīng)和自然行為。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中，既存在中央政府主導(dǎo)下的縱向府際合作，也存在著地方自主下的橫向府際合作。[22]因此，區(qū)際法可以分為一般區(qū)際法和特殊區(qū)際法。
一般區(qū)際法。一般區(qū)際法，是指香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)作為一個(gè)地方政府與我國(guó)內(nèi)地地方政府制定的區(qū)際法。既包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地省級(jí)單位簽訂的各種合作協(xié)議，也包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地地級(jí)市政府簽訂的合作協(xié)議；既包括兩個(gè)主體單獨(dú)簽訂的協(xié)議，也包括兩個(gè)以上的主體共同簽訂的協(xié)議。香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地省級(jí)單位簽訂的合作協(xié)議有《粵港合作框架協(xié)議》（2010年4月8日簽訂）和《粵澳合作框架協(xié)議》（2011年3月6日簽訂）等。兩個(gè)特別行政區(qū)簽訂的合作協(xié)議有《關(guān)于持永久性居民身份證入出境及互免填報(bào)入出境申報(bào)表協(xié)議》（2009年11月24日簽訂）、《關(guān)于移交被判刑人的安排》（2005年5月20日簽訂）、《關(guān)于香港特別行政區(qū)與澳門(mén)特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》（2013年1月17日簽署）等。多個(gè)主體簽訂的合作協(xié)議如泛珠合作有11個(gè)成員，包括香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)，以及四川省、江西省、海南省、云南省、貴州省、湖南省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)，2014年這11個(gè)成員發(fā)布了《泛珠三角區(qū)域深化合作共同宣言》（2015～2025年）。這些都屬于一般區(qū)際法。在大灣區(qū)法治建設(shè)的過(guò)程中，可能產(chǎn)生的區(qū)際法包括：（1）香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地間的區(qū)際法；（2）香港特別行政區(qū)與澳門(mén)特別行政區(qū)間的區(qū)際法；（3）內(nèi)地9個(gè)城市間制定的區(qū)際法。
特殊區(qū)際法。在“一國(guó)兩制”下，區(qū)際法不僅僅是指香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與廣東省或內(nèi)地幾個(gè)城市簽訂的各種協(xié)議和安排，也包括香港特別行政區(qū)與中央有關(guān)部門(mén)簽訂的協(xié)議或安排。這是由在一個(gè)國(guó)家實(shí)行兩種不同的制度決定的。在一般情況下，地方政府的權(quán)力來(lái)自中央，地方不能與中央進(jìn)行平等談判并簽訂協(xié)議，考慮到兩種制度的差異，由中央有關(guān)部門(mén)代表社會(huì)主義制度與代表資本主義制度的香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)簽訂協(xié)議。如我國(guó)內(nèi)地與香港、澳門(mén)特別行政區(qū)有關(guān)司法協(xié)助的安排，在內(nèi)地主要是以最高人民法院發(fā)布司法解釋的形式呈現(xiàn)。[23]如CEPA是由香港、澳門(mén)特別行政區(qū)與商務(wù)部簽訂的。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》則由廣東省、香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)以及國(guó)家改革和發(fā)展委員會(huì)共同簽署。[24]這些都屬于特殊區(qū)際法。
特殊區(qū)際法與一般區(qū)際法的區(qū)別在于：一般區(qū)際法僅是地方合作主體簽署的各種協(xié)議性的法律文件，而特殊區(qū)際法則必須由中央部門(mén)參與簽署，中央是其中一方當(dāng)事人。特殊區(qū)際法往往是一般區(qū)際法的制定依據(jù)，即在特殊區(qū)際法產(chǎn)生后，一般區(qū)際法應(yīng)當(dāng)根據(jù)特殊區(qū)際法來(lái)制定。如2012年由香港特別行政區(qū)政府和廣東省人民政府簽署的《粵港合作協(xié)議》，其前言部分就指出其中一個(gè)目的就是落實(shí)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）及其補(bǔ)充協(xié)議。這里的《粵港合作協(xié)議》即屬于一般區(qū)際法，而《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補(bǔ)充協(xié)議則屬于特殊區(qū)際法。
區(qū)制法路徑。這里的區(qū)制法，是指粵港澳大灣區(qū)制度法。香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地9個(gè)城市簽訂各種協(xié)定只能形成區(qū)際法，而不能形成大灣區(qū)制度法。形成大灣區(qū)制度法的必然性在于：第一，目前大灣區(qū)內(nèi)部的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施缺少利益共享機(jī)制和配套政策支持，處于相互分割的狀態(tài)，且存在著重復(fù)建設(shè)、布局不合理的問(wèn)題。“城市群空港、鐵路站線、港口資源的統(tǒng)一規(guī)劃與整合還沒(méi)有付諸實(shí)踐”，城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等銜接不夠，也缺乏相互間密切聯(lián)系，有必要進(jìn)一步予以整合。[25]第二，大灣區(qū)內(nèi)部立法主體多，權(quán)限不一，既有特別行政區(qū)立法權(quán)，也有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，還有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，一些跨境法律合作如高新科技、互聯(lián)網(wǎng)等涉及國(guó)家安全、體制等問(wèn)題，非大灣區(qū)內(nèi)部能夠處理。[26]區(qū)制法是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)11個(gè)城市協(xié)同發(fā)展與合作治理在法治建設(shè)上的必然要求和更高體現(xiàn)。
區(qū)制法可以分為區(qū)制規(guī)劃法和區(qū)制強(qiáng)行法。區(qū)制規(guī)劃法。所謂區(qū)制規(guī)劃法，是指由中央有關(guān)部門(mén)對(duì)大灣區(qū)建設(shè)提出規(guī)劃。從區(qū)域合作的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，傳統(tǒng)的區(qū)域合作可能產(chǎn)生的問(wèn)題往往是地方政府的保護(hù)主義、機(jī)會(huì)主義，出于對(duì)本地利益的保護(hù)，限制了資源合理配置、競(jìng)爭(zhēng)良性進(jìn)行的實(shí)現(xiàn)，最終悖反于區(qū)域合作與區(qū)域發(fā)展的初衷。[27]區(qū)際法本身是合作各方在自愿平等基礎(chǔ)上簽署的合作協(xié)議，無(wú)論是一般區(qū)際法，還是特殊區(qū)際法，都需要多方的協(xié)調(diào)，制定成本高，而且可能形成區(qū)域本位主義和地方保護(hù)主義等問(wèn)題。
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國(guó)家的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略。既然是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家就有權(quán)力和責(zé)任制定發(fā)展規(guī)劃。因此，大灣區(qū)建設(shè)可以在全面管治權(quán)理論下，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，綜合考慮大灣區(qū)內(nèi)部不同法律制度的差異，提出統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》提出編制的《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》[28]，就是區(qū)制規(guī)劃法的體現(xiàn)。區(qū)制規(guī)劃法還包括我國(guó)在歷次國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃里都提到的對(duì)港澳在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和定位等。
區(qū)制強(qiáng)行法。我國(guó)目前調(diào)整區(qū)域合作和區(qū)域發(fā)展主要是依靠政策性制度安排，這些政策性制度基本上以通知、意見(jiàn)、方案或規(guī)劃等形式發(fā)布，如國(guó)家層面出臺(tái)關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干意見(jiàn)的政策性文件以及戰(zhàn)略性規(guī)劃，然后再由省級(jí)政府出臺(tái)關(guān)于貫徹國(guó)家區(qū)域發(fā)展意見(jiàn)和規(guī)劃的政策性文件，而法律法規(guī)的制度性安排卻嚴(yán)重缺失和滯后，因而出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展政策性制度和法規(guī)性制度、約束性制度和協(xié)商性制度失衡等問(wèn)題。[29]粵港澳大灣區(qū)建設(shè)就現(xiàn)有的合作性質(zhì)而言，僅是一種政策行為，各方是否最終履行協(xié)議內(nèi)容取決于各方的自覺(jué)性，這種協(xié)議的無(wú)約束力正是粵港澳法律合作中多個(gè)領(lǐng)域遲遲難以深化和推進(jìn)的根本原因。所謂區(qū)制強(qiáng)行法，是指在大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中，考慮到區(qū)制規(guī)劃法僅僅屬于“軟法”的效力，因而在憲法和基本法規(guī)定下，在尊重和維護(hù)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)高度自治的前提下，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)某一問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一立法。
區(qū)制強(qiáng)行法既在內(nèi)地的9個(gè)城市實(shí)施，也在香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)施。有一種意見(jiàn)認(rèn)為，探索建立自由貿(mào)易港是深化粵港澳合作的優(yōu)先選擇，并建議由全國(guó)人大制定并頒布《自由貿(mào)易港法》。[30]又有一種意見(jiàn)提出，在商事領(lǐng)域可以嘗試推進(jìn)制定粵港澳臺(tái)四地統(tǒng)一商法典或統(tǒng)一商業(yè)規(guī)則。[31]還有一種意見(jiàn)建議制定《區(qū)域合作法》作為統(tǒng)一規(guī)范，以符合區(qū)域合作的本質(zhì)內(nèi)涵與滿足其外延需求。[32]由于香港基本法第18條和澳門(mén)基本法第18條對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律是否可以在特別行政區(qū)實(shí)施作了嚴(yán)格限制，即必須列于附件三后才可以在當(dāng)?shù)貙?shí)施，列入附件三的法律限于國(guó)防、外交和其他不屬于特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的法律，大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)和法律方面的合作，絕大多數(shù)屬于香港、澳門(mén)基本法已經(jīng)授權(quán)特別行政區(qū)予以高度自治的事。因此，制定區(qū)制強(qiáng)行法的范圍是很窄的，只有在超出特別行政區(qū)自治范圍外的事務(wù)，而且又屬于大灣區(qū)建設(shè)的必要事項(xiàng)，才可以寫(xiě)入這里所指的“區(qū)制強(qiáng)行法”。
結(jié)語(yǔ)
隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，在“一國(guó)兩制”憲制安排下，香港、澳門(mén)與內(nèi)地9個(gè)城市的關(guān)系勢(shì)必通過(guò)簽訂一系列的協(xié)議等方式予以推進(jìn)。如何在目前“一國(guó)兩制”憲制安排下，通過(guò)區(qū)域一體化強(qiáng)化“一國(guó)”，進(jìn)一步成功將香港和澳門(mén)納入國(guó)家治理體系，以及支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，保障香港和澳門(mén)在50年后加強(qiáng)和國(guó)家的向心關(guān)系，這是粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的重要使命。
“一國(guó)”是兩制的基礎(chǔ)和前提。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，法治建設(shè)的任何模式、程序和方向都不能偏離“一國(guó)”要求?；浉郯拇鬄硡^(qū)法治建設(shè)需要一種堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，才能穩(wěn)步推進(jìn)。這種理論就是全面管治權(quán)理論。無(wú)論是香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)，還是廣東省的9個(gè)地級(jí)市，這11個(gè)城市都是我國(guó)單一制下的地方政府，其權(quán)力都是來(lái)自中央的授權(quán)，由中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展和區(qū)域合作是建立在一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家內(nèi)，而非聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下。中央對(duì)大灣區(qū)的11個(gè)城市都具有全面管治權(quán)。
全面管治權(quán)理論推進(jìn)大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑有一般區(qū)際法、特殊區(qū)際法、區(qū)制規(guī)劃法和區(qū)制強(qiáng)行法。這里講的區(qū)際法與區(qū)制法，既包括“硬法”，也包括“軟法”。無(wú)論是區(qū)際法，還是區(qū)制法，都必須以憲法和基本法為依據(jù)，嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事。隨著“一國(guó)兩制”實(shí)踐的發(fā)展及大灣區(qū)內(nèi)部整合態(tài)勢(shì)的強(qiáng)化，特殊區(qū)際法和區(qū)制規(guī)劃法的重要性將越來(lái)越突出，而一般區(qū)際法將越來(lái)越多地根據(jù)特殊區(qū)際法和區(qū)制規(guī)劃法制定。區(qū)制強(qiáng)行法的制定則必須遵循香港、澳門(mén)基本法第18條對(duì)有關(guān)全國(guó)性法律在特別行政區(qū)實(shí)施的規(guī)定。
注釋
[1]陳德寧、鄭天祥、鄧春英：《粵港澳共建珠江口灣區(qū)經(jīng)濟(jì)研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2010年第10期。
[2]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的上海啟示》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究》，2017年第1期。
[3]有關(guān)區(qū)域合作的憲法問(wèn)題分析，可參見(jiàn)葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第8期；《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法制研究的參照系》，《法學(xué)論壇》，2012年第4期；《我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議》，《法學(xué)研究》，2006年第2期；何淵：《論我國(guó)區(qū)域法律治理的合憲（法）性控制及憲法修改》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期；《論行政協(xié)議》，《行政法學(xué)研究》，2006年第3期等。
[4]見(jiàn)《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》第2條“合作目標(biāo)”。
[5][6]莫世?。骸痘浉郯拇鬄硡^(qū)的法律框架構(gòu)想：融合、創(chuàng)新與共贏》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[7]《粵港澳大灣區(qū)立法欄目主持人按語(yǔ)》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[8]董皞、張強(qiáng)：《粵港澳大灣區(qū)的特異性與協(xié)調(diào)發(fā)展合作治理之法律問(wèn)題》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[9][10]張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區(qū)的立法保障問(wèn)題》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[11]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的上海啟示》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究》，2017年第1期。
[12]黃奇帆：《“一國(guó)兩制”背景下“三稅區(qū)三法律三貨幣”是粵港澳灣區(qū)最大潛力所在、動(dòng)力所在、特色所在》，在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展論壇上的演講，2018年8月22日。
[13]董皞、張強(qiáng)：《粵港澳大灣區(qū)的特異性與協(xié)調(diào)發(fā)展合作治理之法律問(wèn)題》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[14][英]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，北京：法律出版社，2003年，第1133頁(yè)。
[15]王禹：《“一國(guó)兩制”下中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)》，《港澳研究》，2016年第2期。
[16]見(jiàn)中國(guó)1982年憲法第67條第（八）項(xiàng)、89條第（四）項(xiàng)、104條、110條等。
[17]王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析》，北京：清華大學(xué)出版社，2002年，第220頁(yè)。
[18]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的上海啟示》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究》，2017年第1期。
[19]公丕祥：《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義——一種法哲學(xué)方法上的初步分析》，《南京師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第1期。
[20]朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實(shí)踐》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[21]杜承銘：《粵港澳大灣區(qū)跨法域治理的法治基礎(chǔ)問(wèn)題的若干思考》，《香港基本法澳門(mén)基本法研究會(huì)2018年年會(huì)論文》，2018年8月12日。
[22]朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實(shí)踐》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[23]如《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互委托送達(dá)民商事司法文書(shū)的安排》（1998年12月30日最高人民法院審判委員會(huì)第1038次會(huì)議通過(guò)，法釋［1999］9號(hào)）；《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》（1999年6月18日最高人民法院審判委員會(huì)第1069號(hào)會(huì)議通過(guò)，法釋[2000]3號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書(shū)和調(diào)取證據(jù)的安排》（2001年8月7日最高人民法院審判委員會(huì)第1186次會(huì)議通過(guò)，法釋［2001］26號(hào)）、《內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)關(guān)于相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排》（2006年2月1日最高人民法院審判委員會(huì)第1378次會(huì)議通過(guò)）、《關(guān)于內(nèi)地與澳門(mén)特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》（2007年9月17日最高人民法院審判委員會(huì)第1437次會(huì)議通過(guò)）、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行當(dāng)事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》（2006年6月12日最高人民法院審判委員會(huì)第1390號(hào)會(huì)議通過(guò)，法釋［2008］9號(hào)），等等。
[24]CEPA的全稱為《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（2003年6月29日簽訂）及《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（2003年10月18日簽訂）。
[25]林先揚(yáng)：《粵港澳大灣區(qū)城市群經(jīng)濟(jì)外向拓展及其空間支持系統(tǒng)構(gòu)建》，《嶺南學(xué)刊》，2017年第4期。
[26]鄒平學(xué)、馮澤華：《改革開(kāi)放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實(shí)踐創(chuàng)新與歷史使命》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日；杜承銘：《粵港澳大灣區(qū)跨法域治理的法治基礎(chǔ)問(wèn)題的若干思考》，《香港基本法澳門(mén)基本法研究會(huì)2018年年會(huì)論文》，2018年8月12日。
[27]汪偉全：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序的治理——基于消極競(jìng)爭(zhēng)行為的研究》，上海人民出版社，2009年，第156頁(yè)。
[28]《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》第11項(xiàng)“完善協(xié)調(diào)機(jī)制”。
[29]朱未易：《試論我國(guó)區(qū)域法制的系統(tǒng)性構(gòu)建》，《社會(huì)科學(xué)》，2010年第10期。
[30]蘇捷揉：《淺談粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下打造自由貿(mào)易港的法治化途徑》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[31]呂海蓉：《粵港澳臺(tái)法律共同體的構(gòu)建路徑探索》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[32]張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區(qū)的立法保障問(wèn)題》，《地方立法研究》，2018年第4期。
責(zé) 編／馬冰瑩
The Theory of Overall Jurisdiction: The Cornerstone of Rule of Law in the Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area
Wang Yu
Abstract: The principle of "one country, two systems" is a hard core for the Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area project. It is not only the institutional advantage of the project, but also constitutes a serious legal conflict and institutional obstacle in some aspects. China is a unitary state. The central government has overall jurisdiction over Hong Kong, Macao and nine other cities in the Mainland. The Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area is a regional cooperation project in terms of the domestic law. The overall jurisdiction is the legal basis of the rule of law in Guangdong, Hong Kong and Macao. The paths include the inter-regional law path and the region-specific law path. With the gradual advancement of the project, it is necessary to construct a theoretical system of inter-regional law and region-specific law under the "one country, two systems" principle.
Keywords: "One country, two systems", Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area, progress in rule of law, overall jurisdiction
王禹，中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)橹袊?guó)憲法和港澳基本法。主要著作有《論恢復(fù)行使主權(quán)》《國(guó)家認(rèn)同與制度建設(shè)》等。
