【摘要】 隨著中國(guó)深度融入全球經(jīng)濟(jì)，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)制度變遷產(chǎn)生了顯著的影響。本世紀(jì)初中國(guó)政府對(duì)WTO的相關(guān)承諾就以硬化預(yù)算約束的方式推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)的改革。近年來(lái)國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的重要課題，也成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家重塑?chē)?guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要誘因。作為OECD倡導(dǎo)的軟法, “競(jìng)爭(zhēng)中性”原則可以進(jìn)一步硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。鑒于“競(jìng)爭(zhēng)中性”從軟法轉(zhuǎn)化為具有約束力的多邊規(guī)則尚需時(shí)日，中國(guó)在有關(guān)國(guó)際制度的重構(gòu)或創(chuàng)設(shè)中可以穩(wěn)步提出“競(jìng)爭(zhēng)中性”的中國(guó)方案。
【關(guān)鍵詞】 國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則 國(guó)有企業(yè) 預(yù)算軟約束 WTO OECD 競(jìng)爭(zhēng)中性
【中圖分類(lèi)號(hào)】F276.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.23.007
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，國(guó)有企業(yè)改革既是改革的重點(diǎn)，也是改革的難點(diǎn)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)表明，預(yù)算軟約束是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)低效率的主要原因。由于時(shí)間不一致性，只有政府作出可信的承諾，國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束才會(huì)硬化。如果政府通過(guò)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則捆住自己的手，那么其承諾將具有更大的可信性。因此，積極運(yùn)用和參與制定相關(guān)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則有可能提高國(guó)有企業(yè)的效率，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革。本世紀(jì)初中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的推動(dòng)，就反映了國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則增強(qiáng)國(guó)家對(duì)內(nèi)承諾可信性的邏輯。隨著近年來(lái)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革亟待進(jìn)一步推進(jìn)。站在改革開(kāi)放四十周年的歷史節(jié)點(diǎn)上，重思開(kāi)放促進(jìn)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，積極參與新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，通過(guò)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則來(lái)重啟中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革無(wú)疑具有重要的價(jià)值和意義。
國(guó)有企業(yè)改革的困境與出路
1992年10月，黨的十四大提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年3月八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，正式將“國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的提法改為“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”，將“國(guó)營(yíng)企業(yè)”的提法改為“國(guó)有企業(yè)”。1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向。這一決定超越了20世紀(jì)80年代“放權(quán)讓利”的思路，為企業(yè)改革的推動(dòng)者確立了一個(gè)新的目標(biāo)：把國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的、自主的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。作為現(xiàn)代企業(yè)理論的奠基人，羅納德·科斯指出了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的困境：“乍看起來(lái)，這個(gè)想法似乎違背直覺(jué)。國(guó)企如何能不受?chē)?guó)家干預(yù)？企業(yè)改革內(nèi)部存在著一個(gè)困境：國(guó)企不可能完全與國(guó)家脫離。一個(gè)歸國(guó)家所有的國(guó)企如何變成自主逐利的商業(yè)企業(yè)？”[1]如果這種轉(zhuǎn)變不能完成，國(guó)有企業(yè)仍然效率低下，無(wú)法真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。對(duì)于這種困境，科斯指出了兩條出路：第一，由于大部分國(guó)有企業(yè)已經(jīng)處于虧損狀態(tài)，有必要削減國(guó)有企業(yè)的數(shù)量；第二，簡(jiǎn)化政府與國(guó)有企業(yè)間的關(guān)系，讓國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。[2]事實(shí)上，中國(guó)決策者在國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐中所采取的“抓大放小、有進(jìn)有退”體現(xiàn)了前面一條出路。在20世紀(jì)90年代末，相當(dāng)數(shù)量的中小型國(guó)有企業(yè)就改制為“非國(guó)有控股”的民營(yíng)企業(yè)。[3]雖然中央政府在意識(shí)形態(tài)上仍抵制私有化，“放小”也會(huì)產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失和國(guó)有企業(yè)工人失業(yè)的問(wèn)題，但國(guó)有企業(yè)的改制的確可以在很大程度上硬化其預(yù)算約束?？傮w而言，私營(yíng)企業(yè)的生存和發(fā)展由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰促進(jìn)了私營(yíng)企業(yè)效率的提升。與此相比照，調(diào)整政府與國(guó)有企業(yè)間的關(guān)系，讓國(guó)有企業(yè)，包括大型國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要更加困難，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)面臨明顯的預(yù)算軟約束問(wèn)題。
根據(jù)雅諾什·科爾奈的論述，國(guó)有企業(yè)的預(yù)算軟約束主要包括四種形式：（1）軟補(bǔ)貼，即國(guó)家補(bǔ)貼長(zhǎng)期沒(méi)有一個(gè)明確規(guī)定的數(shù)量，補(bǔ)貼的數(shù)量取決于討價(jià)還價(jià)的過(guò)程；（2）軟稅收，即企業(yè)上繳凈收入的數(shù)額不是根據(jù)統(tǒng)一穩(wěn)定的原則來(lái)確定，而是在事前和/或事中討價(jià)還價(jià)；（3）軟信貸，即企業(yè)和銀行簽訂的信貸合同并不會(huì)嚴(yán)格履行，陷入困境的企業(yè)還可以繼續(xù)向銀行申請(qǐng)貸款；（4）軟價(jià)格管制，即企業(yè)通過(guò)與價(jià)格管理當(dāng)局的縱向討價(jià)還價(jià)，來(lái)提高價(jià)格或者實(shí)現(xiàn)隱蔽的價(jià)格上漲。[4]如果要提高國(guó)有企業(yè)改革的效率，就要使國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束由軟變硬。科爾奈指出：“軟硬程度反映了一個(gè)組織的管理部門(mén)在發(fā)生虧損時(shí)對(duì)政府援助的預(yù)期有多么強(qiáng)烈，或者說(shuō)是這種情況發(fā)生的主觀概率。”[5]如果讓國(guó)有企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，政府必須做出可信的承諾，讓企業(yè)期望通過(guò)自身降低成本和增加贏利而非政府救助來(lái)獲得生存和實(shí)現(xiàn)發(fā)展。在政府具有很大自由裁量權(quán)的條件下，政府所制定的政策具有很大的可逆性和變動(dòng)性，因此這種承諾的可信性至關(guān)重要。如果政府以某種制度設(shè)計(jì)限制了自己在政企關(guān)系上的自由裁量權(quán)，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)不予救助或者施加懲罰的承諾將會(huì)更加可信?；谝韵碌囊蚬麢C(jī)制，國(guó)際規(guī)則可以增強(qiáng)政府政策承諾的不可逆性。
首先，通過(guò)回報(bào)戰(zhàn)略的制度化，國(guó)際規(guī)則對(duì)違約行為施加了成本，限制了政府的政策選擇范圍。根據(jù)羅伯特·基歐漢為“回報(bào)”（reciprocity）給出的定義：“回報(bào)是大致相等價(jià)值的交換，每一方根據(jù)他方先前的行動(dòng)來(lái)確定自己采取何種行動(dòng)，通過(guò)這種方式來(lái)以眼還眼、以牙還牙。”[6]在這種戰(zhàn)略下，如果違背在國(guó)際規(guī)則下所做的承諾，國(guó)家將會(huì)受到其他國(guó)家的懲罰，無(wú)論這種懲罰是當(dāng)下的報(bào)復(fù)還是長(zhǎng)期的聲譽(yù)損失。如果國(guó)際規(guī)則可以使政府不得不為日后可能的違約行為付出超出其收益的成本，那么政府的承諾就具有一定的不可逆性。
其次，通過(guò)授權(quán)給國(guó)際組織，政府可以通過(guò)限制自己的法定政治權(quán)力向國(guó)內(nèi)行為體做出可信的承諾。與一般的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為體不同的是，政府所面臨的承諾問(wèn)題與不受約束的政治權(quán)力有著密切的關(guān)系。正如達(dá)龍·阿塞莫格魯和詹姆士·羅賓遜所指出的：“當(dāng)那些擁有政治權(quán)力的人對(duì)那些沒(méi)有政治權(quán)力的人作出承諾時(shí)，承諾有時(shí)可能是不可信的。”[7]政府之所以難以做出不可逆的政策承諾，主要是因?yàn)檎畵碛胁皇芗s束的政治權(quán)力。在這個(gè)意義上，如果國(guó)際規(guī)則能夠有效地約束政府的權(quán)力，那么政府將會(huì)解決所面臨的承諾困境。
再次，國(guó)際規(guī)則誘導(dǎo)了與之互補(bǔ)的國(guó)內(nèi)組織形式，而這種組織形式反過(guò)來(lái)又可能產(chǎn)生新的與之互補(bǔ)的制度。保羅·皮爾遜認(rèn)為，路徑依賴(lài)通常在涉及組織和制度的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)的宏觀層面是最強(qiáng)有力的，而不是在單個(gè)組織和制度的層面上。[8]國(guó)際規(guī)則可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)的變化，從而間接鎖定政策取向和國(guó)家承諾。這樣，“國(guó)際協(xié)議可以影響國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)，從而加強(qiáng)了特定的政策模式或?qū)⒏鲊?guó)鎖定在特定政策模式之中”。[9]由于制度互補(bǔ)性的邏輯，國(guó)際規(guī)則增加了國(guó)內(nèi)相應(yīng)政策的專(zhuān)用性資產(chǎn)或沉沒(méi)成本，從而使政府逆轉(zhuǎn)其政策承諾變得更加困難。
作為調(diào)節(jié)國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范或制度，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則在世界經(jīng)濟(jì)中的涵蓋范圍不斷擴(kuò)大、約束程度不斷提高。在某種意義上，國(guó)際規(guī)則已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)主要組成部分。[10]隨著中國(guó)深度融入全球經(jīng)濟(jì)，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)制度變遷產(chǎn)生了顯著的影響。加入WTO對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的促進(jìn)作用就是一個(gè)典型的案例。
加入WTO與中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革
在1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)后的幾年，面對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和通貨膨脹的壓力，中國(guó)中央政府實(shí)施了緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。這種緊縮政策要求減少為國(guó)有企業(yè)提供的信貸，減緩貨幣與價(jià)格的增長(zhǎng)，并最終讓企業(yè)的重組由市場(chǎng)力量來(lái)決定。正如巴里·諾頓指出的：“遲至1997年，情況已經(jīng)清楚，中國(guó)的政策已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向了長(zhǎng)期的宏觀經(jīng)濟(jì)保守政策，而且也不負(fù)眾望達(dá)成了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。這一轉(zhuǎn)型也使企業(yè)有了硬預(yù)算約束，為公共企業(yè)為自己的收益和損失負(fù)責(zé)提供了重要的前提條件。”[11]1997年亞洲金融危機(jī)發(fā)生后，韓國(guó)大財(cái)團(tuán)制和日本主銀行制度的預(yù)算軟約束對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面作用給中國(guó)觀察家留下了深刻的印象。中國(guó)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行的預(yù)算軟約束比韓國(guó)和日本更為嚴(yán)重，只是由于中國(guó)資本項(xiàng)目尚未開(kāi)放而僥幸逃脫。鑒于亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到必須加快國(guó)有企業(yè)的改革。盡管1997年9月召開(kāi)的黨的十五大在所有制問(wèn)題上取得了重大突破，國(guó)有企業(yè)改革仍面臨著嚴(yán)峻的局面。一方面，中央政府中的一些部門(mén)在“抓大放小”的旗幟下加強(qiáng)了對(duì)大型國(guó)有企業(yè)的控制，另一方面，地方政府也在“抓大放小”的旗幟下賤賣(mài)國(guó)有企業(yè)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。在這種情況下，中央政府在1998年底不得不放慢了對(duì)國(guó)有企業(yè)的改制與結(jié)構(gòu)性重組。[12]面對(duì)新的環(huán)境，中國(guó)最高決策者開(kāi)始把加速進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革與加入WTO問(wèn)題相互聯(lián)系起來(lái)。
此時(shí)，中國(guó)復(fù)關(guān)的談判已隨著WTO的成立轉(zhuǎn)為中國(guó)入世的談判。由于中國(guó)未能在WTO建立前完成復(fù)關(guān)談判，時(shí)任外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)谷永江曾代表中國(guó)政府鄭重聲明：“中國(guó)并不想關(guān)閉談判的大門(mén)，但中國(guó)將不再主動(dòng)要求舉行雙邊磋商和中國(guó)工作組會(huì)議。”[13]雖然中國(guó)在中國(guó)工作組主席和締約方的邀請(qǐng)下自1995年下半年起恢復(fù)了談判進(jìn)程，但是談判直到1999年初仍處在徘徊不定的狀態(tài)。中美雙邊談判是中國(guó)加入WTO談判中最復(fù)雜、最艱難的部分。1997年10月江澤民主席訪美和1998年6月克林頓總統(tǒng)訪華期間，談判因雙方立場(chǎng)分歧都沒(méi)有取得突破?？肆诸D政府由于受到國(guó)內(nèi)政治壓力的影響，提出的要價(jià)與中方的出價(jià)差距過(guò)大，數(shù)次放棄了達(dá)成協(xié)議的努力?？紤]到種種因素，加入WTO也并不在中國(guó)最高決策者的優(yōu)先日程上。但隨著國(guó)有企業(yè)改革困境的凸顯以及其他的現(xiàn)實(shí)考慮，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在1998年底1999年初希望盡快與美國(guó)達(dá)成一攬子協(xié)議。正如有學(xué)者敏銳觀察到的：“面對(duì)激烈的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有企業(yè)將不得不接受市場(chǎng)規(guī)則而非政府管理的規(guī)則。為了生存，中小型企業(yè)將被民營(yíng)化而大企業(yè)將被加強(qiáng)。加入WTO對(duì)國(guó)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)改革具有重要性，使其從‘要么改革、要么出局’的情況變?yōu)?lsquo;要么開(kāi)放、要么出局’的情況。只有在這個(gè)時(shí)刻中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人才下定決心結(jié)束談判。”[14]作為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)政策的主要決策者，朱镕基總理向美方發(fā)出了盡快達(dá)成入世協(xié)議的信號(hào)。
1999年1月12日，朱镕基在會(huì)見(jiàn)美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席格林斯潘時(shí)談到：“我將接受克林頓總統(tǒng)的邀請(qǐng)，于今年4月份訪問(wèn)美國(guó)。我希望在我訪美期間，兩國(guó)能就中國(guó)加入世貿(mào)組織問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。我已經(jīng)要求外經(jīng)貿(mào)部部長(zhǎng)石廣生和美國(guó)貿(mào)易代表巴爾舍夫斯基進(jìn)行談判。如果巴爾舍夫斯基開(kāi)出的條件合情合理，我們將接受，但是必須有時(shí)間表。”[15]1月27日，朱镕基在北京會(huì)見(jiàn)了美國(guó)駐華大使尚慕杰，再次談到WTO問(wèn)題。1月29日，石廣生會(huì)見(jiàn)美國(guó)副貿(mào)易代表費(fèi)舍爾時(shí)指出，最近朱镕基總理對(duì)格林斯潘和尚慕杰的談話應(yīng)該引起美方的高度重視，希望美方正確理解朱镕基傳遞的信息：一是表現(xiàn)了中國(guó)加入WTO的堅(jiān)定信心以及積極態(tài)度；二是中國(guó)為早日結(jié)束談判愿意做出重大努力；三是美方拿出的要價(jià)單必須合情合理。[16]此后中美兩國(guó)談判代表密集進(jìn)行了第19～22輪雙邊磋商，在朱镕基訪美前，中方在多數(shù)領(lǐng)域已與美方達(dá)成或者接近達(dá)成一致。
朱镕基于1999年4月訪美期間，數(shù)次闡述了加入WTO與中國(guó)企業(yè)改革的關(guān)系。在華盛頓美國(guó)七團(tuán)體晚餐會(huì)上發(fā)表的講演中，他告訴與會(huì)人士：“關(guān)于中國(guó)加入WTO的問(wèn)題，我們已經(jīng)進(jìn)行了十三年的談判，我們確實(shí)作出了很大的讓步。我們?yōu)槭裁醋鲞@些讓步呢？有人罵我們是賣(mài)國(guó)賊，我認(rèn)為，這種開(kāi)放引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)中國(guó)企業(yè)的發(fā)展是有好處的。”[17]他在紐約經(jīng)濟(jì)俱樂(lè)部晚宴上在回答美國(guó)前商務(wù)部長(zhǎng)霍伯特·弗蘭克林關(guān)于中國(guó)入世的問(wèn)題時(shí)明確指出：“只有引入這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能更好地促進(jìn)我們自己的國(guó)有企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)更加健康地向前發(fā)展。”[18]
令人遺憾的是，由于克林頓政府判斷失誤，美國(guó)錯(cuò)失了在朱镕基訪美期間與中國(guó)達(dá)成協(xié)議的機(jī)遇。但經(jīng)過(guò)這些密集談判，中美就中國(guó)加入WTO達(dá)成協(xié)議也只有一步之遙?！度嗣袢?qǐng)?bào)》于1999年5月7日第一版發(fā)表了“青山遮不住、畢竟東流去——中國(guó)加入世貿(mào)組織大勢(shì)述評(píng)”的文章，提出：“‘入世’，使得開(kāi)放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)變得緊迫。在優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，國(guó)內(nèi)企業(yè)要么奮起直追，要么黯然出局。而暫時(shí)的陣痛，換來(lái)的將是整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量的提升。”[19]1999年11月10～15日，中方與美方進(jìn)行了最后的談判。在朱镕基直接介入談判后，中美雙方終于在15日達(dá)成了雙邊協(xié)議。在15日下午的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，朱镕基向與會(huì)人員宣布了中美談判結(jié)束的消息，并就入世的影響指出：“一參加世貿(mào)組織，外國(guó)東西全進(jìn)來(lái)，我們都垮了。不是這么個(gè)情況，沒(méi)那么可怕。但是從另一方面講，我們自己的企業(yè)也的確應(yīng)該自強(qiáng)，應(yīng)該改善經(jīng)營(yíng)管理，提高自己的競(jìng)爭(zhēng)力，加入世貿(mào)組織是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)我們進(jìn)步，這個(gè)是完全對(duì)的。其實(shí)，參加世貿(mào)組織是很好的一種良性作用，就是有些外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)來(lái)，它們價(jià)廉物美，我們比不上它，這樣就促進(jìn)我們改進(jìn)。”[20]朱镕基的上述談話再次表明了中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)加入WTO推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革的戰(zhàn)略意圖。
在加入WTO的法律文件中，中國(guó)政府所做的承諾以不同的方式涉及到國(guó)有企業(yè)。中國(guó)關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾雖然指向不同的產(chǎn)業(yè)，但是最終承受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的還是作為經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)。中國(guó)在規(guī)則問(wèn)題上所做的一些承諾則更直接地指向政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系。對(duì)照科爾奈所論述的預(yù)算軟約束的四大來(lái)源，中國(guó)政府在法律文件中對(duì)WTO的相關(guān)承諾都會(huì)以直接或間接的方式硬化國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。
第一，在補(bǔ)貼的問(wèn)題上，中國(guó)同意對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼將被視為專(zhuān)向性補(bǔ)貼，特別是在國(guó)有企業(yè)是此類(lèi)補(bǔ)貼的主要接收者或國(guó)有企業(yè)接受此類(lèi)補(bǔ)貼的數(shù)量異常之大的情況下。根據(jù)《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》第10條，中國(guó)政府承諾自加入之日起取消所有WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》所禁止的補(bǔ)貼。[21]如果對(duì)所涉及補(bǔ)貼是否屬于禁止性補(bǔ)貼存在爭(zhēng)議，中國(guó)將遵守《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中的補(bǔ)救措施條款：只要WTO一成員有理由認(rèn)為補(bǔ)貼方給予的專(zhuān)向性補(bǔ)貼為禁止性補(bǔ)貼，就可以請(qǐng)求與補(bǔ)貼方進(jìn)行磋商；如果在提出磋商請(qǐng)求后30天內(nèi)未能達(dá)成雙方同意的解決辦法，任何一方可將該事項(xiàng)提交爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。[22]據(jù)此，中國(guó)承諾逐步取消中央預(yù)算提供給某些虧損國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼、以出口業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)優(yōu)先獲得的貸款和外匯以及根據(jù)國(guó)產(chǎn)化率給予的優(yōu)惠關(guān)稅稅率。隨著國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的減少，國(guó)有企業(yè)將主要依靠自己的努力來(lái)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，而難以寄希望于政府提供的補(bǔ)貼。
第二，在稅收的問(wèn)題上，《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》指出，經(jīng)過(guò)多年的改革開(kāi)放，中國(guó)已經(jīng)建立了一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的財(cái)政管理體制，并在1994年稅制改革以來(lái)建立了以增值稅為主體稅種的稅收制度。[23]雖然中國(guó)在加入WTO的法律文件中沒(méi)有直接做出關(guān)于稅收問(wèn)題的承諾，但中國(guó)承諾遵守的WTO的非歧視原則和透明度原則與此高度相關(guān)?；诜瞧缫曉瓌t，中國(guó)承諾給予外國(guó)個(gè)人、企業(yè)和外商投資企業(yè)的待遇不得低于給予其他個(gè)人和企業(yè)的待遇，特別是在生產(chǎn)所需投入物、貨物和服務(wù)的采購(gòu)及其貨物據(jù)以在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)或供出口而生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)或銷(xiāo)售的條件上。[24]基于透明度原則，中國(guó)承諾只執(zhí)行已公布的法律、法規(guī)及其他措施，并設(shè)立或指定官方刊物用于公布這些法律、法規(guī)及其他措施。[25]這樣，國(guó)有企業(yè)上繳凈收入的數(shù)額只能根據(jù)統(tǒng)一的、公開(kāi)的法規(guī)和政策來(lái)確定。
第三，在信貸的問(wèn)題上，在《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》中，針對(duì)一些工作組成員的關(guān)注，中國(guó)代表表示：“國(guó)有銀行已經(jīng)商業(yè)化，對(duì)國(guó)有企業(yè)的信貸完全按照市場(chǎng)條件進(jìn)行。”[26]根據(jù)《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》附件9，中國(guó)承諾加入時(shí)允許外資銀行向所有中國(guó)客戶提供外匯服務(wù)，加入后5年內(nèi)允許外資銀行逐步在全國(guó)向所有中國(guó)客戶提供人民幣本幣業(yè)務(wù)。[27]這樣，中國(guó)的國(guó)有銀行將硬化對(duì)企業(yè)的債務(wù)責(zé)任約束，陷入困境的企業(yè)也難以從國(guó)有銀行繼續(xù)獲得信貸。
第四，在價(jià)格管制的問(wèn)題上，在《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》中，中國(guó)承諾允許每一部門(mén)交易的貨物和服務(wù)的價(jià)格由市場(chǎng)力量決定，并且取消對(duì)此類(lèi)貨物和服務(wù)的多重定價(jià)做法。除了在特殊情況下，中國(guó)不得對(duì)貨物或服務(wù)實(shí)行價(jià)格控制，并且盡最大努力減少和取消這些控制。此外，中國(guó)應(yīng)在官方刊物上公布國(guó)家定價(jià)的貨物和服務(wù)的清單及其變更情況。[28]此外，在《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》中，中國(guó)代表也表示：“中國(guó)國(guó)有企業(yè)已基本依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)行，政府不再直接管理國(guó)有企業(yè)的人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷(xiāo)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)決定，經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的資源基本由市場(chǎng)配置。”[29]這樣，依靠?jī)r(jià)格控制來(lái)保護(hù)國(guó)有企業(yè)的做法將會(huì)大大受到限制。
從以上四個(gè)方面來(lái)看，加入WTO可以硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束，從而促進(jìn)國(guó)有企業(yè)效率的提高。從1998年到2007年，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的績(jī)效持續(xù)改善。中國(guó)工業(yè)國(guó)有企業(yè)全要素生產(chǎn)率的加權(quán)平均水平在1998年為非國(guó)有企業(yè)的55%，2007年上升到75%。[30]隨著國(guó)有企業(yè)績(jī)效的改善，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的贏利能力不斷增強(qiáng)?？傎Y產(chǎn)貢獻(xiàn)率從1998年的6.51提高到2007年的13.79，成本費(fèi)用利潤(rùn)率從1998年的1.61提高到2007年的9.90。[31]中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革在這一階段取得了顯著的成功。
OECD“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則與中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革
2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化。為了實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)需求、保增長(zhǎng)”的方針，中國(guó)中央政府先后發(fā)布了十大產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，實(shí)施了4萬(wàn)億元投資。2009年新增的近10萬(wàn)億貸款，以及補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等大部分都給了國(guó)有企業(yè)，主要是中央管理的國(guó)有企業(yè)。[32]國(guó)有企業(yè)不僅在能源、原材料、交通、通信、金融等行業(yè)保持了支配地位，而且運(yùn)用其融資優(yōu)勢(shì)向房地產(chǎn)等不應(yīng)廣泛涉足的領(lǐng)域擴(kuò)張。有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為中國(guó)出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象，有悖市場(chǎng)化改革的方向。[33]由于“國(guó)進(jìn)民退”在總體上并沒(méi)有得到統(tǒng)計(jì)數(shù)字的支持，這方面的討論很快就停止了。[34]但無(wú)論如何，近十年來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國(guó)有資本總量在各種因素的綜合作用下迅速擴(kuò)大。根據(jù)張春霖的估算，2016年末國(guó)家在非金融和金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)投入的國(guó)有資本總量至少有50萬(wàn)億元，其規(guī)模超過(guò)了2012年的GDP和2014年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額。[35]與國(guó)有企業(yè)相比，民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批許可、融資等方面則面臨各種各樣的“卷簾門(mén)”“玻璃門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”。盡管在商品市場(chǎng)上非國(guó)有企業(yè)與國(guó)有企業(yè)相對(duì)平等地展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，但在要素市場(chǎng)上國(guó)有企業(yè)仍基于其所有制身份獲得了非國(guó)有企業(yè)難以獲得的優(yōu)勢(shì)，比如國(guó)有企業(yè)比民營(yíng)企業(yè)更容易獲得土地和銀行信貸，也更容易獲得政府的補(bǔ)貼。國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的重要課題。
2008年全球金融危機(jī)重創(chuàng)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)，以金磚國(guó)家為代表的發(fā)展中國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)中的影響力顯著增加。由于許多發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)采用了國(guó)家所有制的形式，國(guó)有企業(yè)在國(guó)際直接投資和國(guó)際貿(mào)易中越來(lái)越重要。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）估計(jì)，全球至少有550家國(guó)有跨國(guó)企業(yè)，它們擁有約15000家海外分支機(jī)構(gòu)及超過(guò)2萬(wàn)億的海外資產(chǎn)。2013年，這些國(guó)有跨國(guó)企業(yè)貢獻(xiàn)了超過(guò)1600億美元的外商直接投資。盡管它們的數(shù)量在總的跨國(guó)企業(yè)中不足1%，卻構(gòu)成了超過(guò)11%的全球外商直接投資流動(dòng)。[36]由于缺乏一致的企業(yè)層面的數(shù)據(jù)，難以準(zhǔn)確評(píng)估國(guó)有企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中的重要性，但可以確定的是許多有很高國(guó)有企業(yè)比例的行業(yè)熱衷于貿(mào)易。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）估計(jì)，那些前10家最大企業(yè)中至少有5家是國(guó)有企業(yè)的國(guó)家加起來(lái)占了全球商品貿(mào)易總額的20%。[37]作為擁有最多大型國(guó)有企業(yè)的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)成為討論國(guó)有企業(yè)跨國(guó)效應(yīng)的焦點(diǎn)。雖然近年來(lái)民營(yíng)企業(yè)的對(duì)外直接投資活力已被激發(fā)，但國(guó)有企業(yè)仍是中國(guó)對(duì)外直接投資的主導(dǎo)者。2016年末，在非金融類(lèi)對(duì)外直接投資11800.5億美元存量中，國(guó)有企業(yè)占54.3%。[38]如果再考慮到國(guó)有企業(yè)在中國(guó)金融行業(yè)的主導(dǎo)地位和中國(guó)金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)國(guó)際化程度的迅速提高，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上已經(jīng)成為了西方發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)的強(qiáng)有力競(jìng)爭(zhēng)者。盡管某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有一定數(shù)量的國(guó)有企業(yè)，但從根本上講西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制建立在私營(yíng)企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上。隨著中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的積極參與，如何維護(hù)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)注的重要議題，對(duì)于兩者難以公平競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂也成為中國(guó)對(duì)外貿(mào)易和投資頻頻遭遇阻礙的重要誘因。
因此，無(wú)論從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境還是國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，中國(guó)國(guó)有企業(yè)都面臨著如何實(shí)現(xiàn)和非國(guó)有企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)有效運(yùn)作的核心機(jī)制。公平競(jìng)爭(zhēng)不僅有利于非國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展，也同樣有利于國(guó)有企業(yè)的效率提升。將國(guó)有企業(yè)置于公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境中，將使國(guó)有企業(yè)的生存和發(fā)展取決于自身的績(jī)效而非其與政府的特殊關(guān)系，從而有助于硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。作為預(yù)算軟約束概念的提出者，雅諾什·科爾奈雖然對(duì)國(guó)有企業(yè)真正硬化其預(yù)算約束的可能性充滿懷疑，但也沒(méi)有完全排除這種可能性。在他看來(lái)，“只有當(dāng)私營(yíng)部門(mén)逐漸發(fā)展成為有威脅的競(jìng)爭(zhēng)者時(shí)，繼續(xù)存在的國(guó)有企業(yè)管理者才會(huì)更像真正的商人”。[39]在這個(gè)意義上，公平競(jìng)爭(zhēng)將有效推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革。
應(yīng)該說(shuō)，不同所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。早在1999年黨的十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》就提出：“促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)和共同發(fā)展。”2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。”2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》又提出：“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，清理有違公平的法律法規(guī)條款。”接下來(lái)的問(wèn)題是如何通過(guò)規(guī)則體系的構(gòu)建將國(guó)有企業(yè)真正置于公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境之中。
作為當(dāng)今世界貿(mào)易秩序的基石，WTO的規(guī)則體系可以通過(guò)懲戒可能涉及國(guó)有企業(yè)的貿(mào)易扭曲政策來(lái)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。例如前文提到的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》禁止政府提供某些補(bǔ)貼，中國(guó)加入WTO時(shí)基于這些規(guī)則作出了相關(guān)承諾。但正如OECD研究報(bào)告指出的：“這些規(guī)則是當(dāng)年國(guó)有企業(yè)主要面向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)或者集中于衰退行業(yè)或特定行業(yè)制定的。因此，它們也許不能足夠有效地確保近日觀察到的全球性活動(dòng)的大型國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性行為。”[40]也就是說(shuō)，WTO現(xiàn)有的這些規(guī)則沒(méi)有充分考慮到具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)大規(guī)模進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)后帶來(lái)的新問(wèn)題。在這樣的背景下，作為OECD軟法的“競(jìng)爭(zhēng)中性”（Competitive Neutrality）開(kāi)始成為維護(hù)國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的主要國(guó)際規(guī)則。
作為主要由發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，OECD圍繞著重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題發(fā)布了大量的高水平研究報(bào)告。這些研究報(bào)告雖然不具有約束力，但卻構(gòu)成了具有實(shí)際效果的行為規(guī)范，在很大意義上起到了軟法的作用。2005年，OECD頒布的《OECD國(guó)有企業(yè)治理指引》中就體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中性的內(nèi)涵，即政府需要確保公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，避免通過(guò)管理和監(jiān)督權(quán)扭曲國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。[41]近年來(lái)，OECD連續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中性的研究報(bào)告。根據(jù)這些報(bào)告，實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中性”要求遵循八項(xiàng)建議：（1）精簡(jiǎn)政府企業(yè)的運(yùn)作形式；（2）確定特殊職能的直接成本；（3）獲得商業(yè)回報(bào)率；（4）核算公共服務(wù)義務(wù)；（5）稅收中性；（6）監(jiān)管中性；（7）債務(wù)中性和直接補(bǔ)貼；（8）公共采購(gòu)。這些建議及與之相關(guān)的工具文件和最佳實(shí)踐構(gòu)成了一套國(guó)際軟法。
對(duì)照預(yù)算軟約束的主要來(lái)源，“競(jìng)爭(zhēng)中性”的多項(xiàng)規(guī)則有助于硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。第一，在補(bǔ)貼的問(wèn)題上，OECD強(qiáng)調(diào)確定特殊職能的直接成本，制定合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，在國(guó)有企業(yè)中保持高標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)責(zé)力度與透明度，以確保公共服務(wù)義務(wù)（通常涉及補(bǔ)貼）不會(huì)成為企業(yè)對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼的渠道。會(huì)計(jì)體系應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)特殊義務(wù)予以充足的成本覆蓋，以避免國(guó)有企業(yè)與追求利益最大化的私有企業(yè)相比處于劣勢(shì)，另一方面也要避免對(duì)特殊義務(wù)過(guò)度補(bǔ)償產(chǎn)生額外的補(bǔ)貼效應(yīng)。[42]第二，在稅收的問(wèn)題上，OECD主張稅收中性，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)應(yīng)面對(duì)相似的稅收負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)該對(duì)公司制企業(yè)堅(jiān)決執(zhí)行非歧視原則，對(duì)于非公司制商業(yè)活動(dòng)用補(bǔ)償費(fèi)代替繳稅，調(diào)整政府服務(wù)價(jià)格以反映稅負(fù)成本的增加。[43]第三，在信貸的問(wèn)題上，OECD主張債務(wù)中性，即在同等條件下國(guó)有企業(yè)的貸款利率應(yīng)與私有企業(yè)相同，國(guó)家不得就國(guó)有企業(yè)自動(dòng)進(jìn)行擔(dān)保，應(yīng)在國(guó)家擔(dān)保的披露和回報(bào)方面有具體的操作辦法，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)尋求其他融資方式如股權(quán)融資，落實(shí)相關(guān)機(jī)制避免國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行或金融機(jī)構(gòu)之間的利益沖突。[44]此外，OECD認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性，國(guó)有企業(yè)就應(yīng)該以其用于從事相關(guān)活動(dòng)的資產(chǎn)為基礎(chǔ)獲得與市場(chǎng)水平一致的回報(bào)率，即商業(yè)回報(bào)率。
面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，中國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始考慮接受“競(jìng)爭(zhēng)中性”的國(guó)際規(guī)則。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在2018年G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上提出：“為解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，將加快國(guó)內(nèi)改革和對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并考慮以‘競(jìng)爭(zhēng)中性’原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)。”10月15日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委副秘書(shū)長(zhǎng)彭華崗回答記者提問(wèn)時(shí)指出，當(dāng)前國(guó)企改革的思路和目標(biāo)與“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則是一致的。[45]基于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自身發(fā)展完善的需要，也基于維護(hù)開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)的需要，“競(jìng)爭(zhēng)中性”可以用來(lái)推動(dòng)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革。
不過(guò)，要讓“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則在中國(guó)國(guó)企改革中真正發(fā)揮有效的作用，還需要解決一系列問(wèn)題。第一，OECD所倡導(dǎo)的“競(jìng)爭(zhēng)中性”仍屬于國(guó)際軟法，不具有法律約束力。如前所述，當(dāng)國(guó)際規(guī)則有效地將回報(bào)戰(zhàn)略制度化，約束政府的法定權(quán)力并誘導(dǎo)國(guó)內(nèi)與之互補(bǔ)的組織形式時(shí)，國(guó)際規(guī)則才能增強(qiáng)政府承諾的可信性，切實(shí)硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。在多邊層次上將“競(jìng)爭(zhēng)中性”從不具約束力的軟法轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂屑s束力的國(guó)際規(guī)則，還有很長(zhǎng)的一段路要走。第二，OECD關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中性的指導(dǎo)性建議過(guò)于原則籠統(tǒng)，無(wú)法提供一個(gè)涉及各國(guó)市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度、行業(yè)監(jiān)管理念、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制目的以及社會(huì)責(zé)任承擔(dān)的政策工具體系，八項(xiàng)建議之間也缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬯P(guān)系，并且無(wú)法回避?chē)?guó)有企業(yè)治理規(guī)范與競(jìng)爭(zhēng)政策之間相對(duì)獨(dú)立和脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)。[46]這就為中國(guó)根據(jù)自身實(shí)際情況提出一套更完善的“競(jìng)爭(zhēng)中性”方案提供了很大的空間。第三，作為目前在世界范圍內(nèi)推動(dòng)“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則的主要力量，美國(guó)已經(jīng)在雙邊、區(qū)域、諸邊等多個(gè)層面將“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則轉(zhuǎn)化為具有約束力的國(guó)際規(guī)則，比如《美國(guó)—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》《北美自由貿(mào)易協(xié)定》及后繼的《美墨加協(xié)定》《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），等等，特別是TPP是迄今為止對(duì)國(guó)有企業(yè)問(wèn)題規(guī)定最為詳盡的自貿(mào)協(xié)定。這些雙邊、區(qū)域、諸邊的規(guī)則很有可能構(gòu)成日后多邊規(guī)則的基礎(chǔ)。2018年5月31日，美國(guó)、歐盟和日本的貿(mào)易部長(zhǎng)（代表）聲明三方將加快制定關(guān)于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)的可能新規(guī)則，以便為三方的工人和企業(yè)創(chuàng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。與其被動(dòng)等待西方發(fā)達(dá)國(guó)家將對(duì)其有利的“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則多邊化，不如中國(guó)主動(dòng)提出對(duì)己有利的“競(jìng)爭(zhēng)中性”規(guī)則體系。
在當(dāng)前逆全球化浪潮洶涌、再全球化已露端倪的背景下，中國(guó)可以考慮在以下國(guó)際制度的重構(gòu)或創(chuàng)設(shè)中穩(wěn)步提出“競(jìng)爭(zhēng)中性”的中國(guó)方案。第一，WTO的改革。目前有關(guān)各方已經(jīng)就WTO改革的必要性達(dá)成共識(shí)，但在WTO改革的具體方案上仍各有盤(pán)算。作為維護(hù)多邊貿(mào)易體系的主要伙伴，中歐已經(jīng)就WTO改革展開(kāi)合作，并為此建立了一個(gè)副部長(zhǎng)級(jí)的聯(lián)合工作組。競(jìng)爭(zhēng)政策將成為WTO改革的重要領(lǐng)域，中國(guó)可以運(yùn)用聯(lián)合工作組尋求與歐盟在這方面的共識(shí)，至少尋找可能的契合點(diǎn)。此外，中國(guó)應(yīng)該考慮和印度、巴西等同樣擁有眾多國(guó)有企業(yè)的WTO成員國(guó)在“競(jìng)爭(zhēng)中性”議題上建立策略聯(lián)盟，攜手維護(hù)發(fā)展中國(guó)家在國(guó)有企業(yè)發(fā)展上的共同利益。第二，中歐投資協(xié)定等雙邊投資協(xié)定（BIT）。BIT經(jīng)常在投資者的定義中包含國(guó)有企業(yè)，美國(guó)（100%）、澳大利亞（92%）和加拿大（81%）是在投資者定義中最為經(jīng)常包括國(guó)有企業(yè)的國(guó)家。[47]某些BIT包括了確保國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)的條款，或?qū)ｉT(mén)提到了“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則。中歐BIT談判目前已經(jīng)進(jìn)入新階段，面對(duì)歐方對(duì)中資企業(yè)在歐直接投資的憂慮談判無(wú)法繞開(kāi)涉及國(guó)有企業(yè)的條款。中國(guó)在下一步談判中應(yīng)在“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則下維護(hù)中資企業(yè)的投資權(quán)益并回應(yīng)歐方的合理關(guān)切。第三，區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等自由貿(mào)易協(xié)定。一些自貿(mào)協(xié)定明確指出其規(guī)定同樣適用于某些特殊定義的國(guó)有企業(yè)以彌補(bǔ)在WTO語(yǔ)境下的定義模糊之處，或者包括一些額外的有關(guān)國(guó)有企業(yè)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。RCEP是在WTO規(guī)則基礎(chǔ)上更高水平的自貿(mào)協(xié)定。作為擁有最大規(guī)模國(guó)有經(jīng)濟(jì)的談判方，中國(guó)在RCEP的談判中可與具有相當(dāng)數(shù)量國(guó)有企業(yè)的越南、新加坡和馬來(lái)西亞等國(guó)攜手確立有關(guān)國(guó)有企業(yè)規(guī)制的新規(guī)則，為“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則提供符合國(guó)際共識(shí)并具有中國(guó)底色的模板和藍(lán)本。
注釋
[1][2]［英］羅納德·科斯、王寧：《變革中國(guó)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路》，北京：中信出版社，2013年，第174頁(yè)。
[3]陳佳貴、王欽：《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的改革、開(kāi)放與發(fā)展》，載蔡昉主編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型30年：1978～2008》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第56頁(yè)。
[4]［匈］雅諾什·科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中央編譯出版社，2007年，第133～134頁(yè)。
[5]［匈］雅諾什·科爾奈：《后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的探索》，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2011年，第129頁(yè)。
[6]Robert O. Keohane, "Reciprocity in International Relations", International Organization, Vol.40, No.1, 1986, p. 8.
[7]［美］達(dá)龍·阿塞莫格魯、詹姆士·羅賓遜：《政治發(fā)展的經(jīng)濟(jì)分析》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008年，第117頁(yè)。
[8]Paul Pierson, "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics", American Political Science Review, Vol.94, No.2, 2000, p. 255.
[9]John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, Princeton: Princeton University Press, 2001, p. 68.
[10]張宇燕等：《全球化與中國(guó)發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第203頁(yè)。
[11]［美］巴里·諾頓：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)：轉(zhuǎn)型與增長(zhǎng)》，上海人民出版社，2010年，第80～89頁(yè)。
[12]Hui Feng, The Politics of China's Accession to the World Trade Organization: The Dragon Goes Global, London and New York: Routledge, 2006, p. 105.
[13]石廣生主編：《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織談判歷程》，北京：人民出版社，2011年，第139頁(yè)。
[14]Hui Feng, The Politics of China's Accession to the World Trade Organization: The Dragon Goes Global, p. 106.
[15]《朱镕基講話實(shí)錄（第三卷）》，北京：人民出版社，2011年，第222頁(yè)。
[16]石廣生主編：《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織談判歷程》，第237頁(yè)。
[17][18]《朱镕基答記者問(wèn)》，北京：人民出版社，2009年，第252、272頁(yè)。
[19]龔雯、張向晨：《青山遮不住、畢竟東流去——中國(guó)加入世貿(mào)組織大勢(shì)述評(píng)》，《人民日?qǐng)?bào)》，1999年5月7日，第1版。
[20]《朱镕基講話實(shí)錄（第三卷）》，第388～389頁(yè)。
[21]石廣生主編：《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織法律文件》，北京：人民出版社，2011年，第48頁(yè)。
[22]中華人民共和國(guó)商務(wù)部世界貿(mào)易組織司編譯：《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》，北京：中國(guó)商務(wù)出版社，2011年，第233頁(yè)。
[23][24][25][26][27][28][29]石廣生主編：《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織法律文件》，第231、45、44、236、19、48、235～236頁(yè)。
[30]Chang-Tai Hsieh and Zheng (Michael) Song, Grasp the Large, Let Go of the Small: The Transformation of the State Sector in China, Working Paper 21006, http://www.nber.org/papers/w21006.
[31]中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1999年，2008年。
[32]吳敬璉：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程》，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2018年，第252頁(yè)。
[33]張卓元等：《新中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)史綱（1949～2011）》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第269頁(yè)。
[34]Fusheng Xie, An Li, and Zhongjin Li, "Guojinmintui: A New Round of Debate in China on State versus Private Ownership", Science & Society, Vol.76, No.3, 2012, pp. 291-318.
[35]張春霖：《國(guó)有企業(yè)改革再出發(fā)》，《比較》，2018年第4輯，第51頁(yè)。
[36]UNCTAD, World Investment Report: Investing in the SDGs: An Action Plan, New York, N.Y., and Geneva, Switzerland: United Nations, 2014, p.xviii, p. 20.
[37]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)企角色》，北京：中信出版集團(tuán)，2016年，第263頁(yè)。
[38]商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家外匯管理局：《2016年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017年，第27頁(yè)。
[39]［匈］雅諾什·科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第477頁(yè)。
[40]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)企角色》，第270頁(yè)。
[41]石偉：《“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度的理論與實(shí)踐》，北京：法律出版社，2017年，第59頁(yè)。
[42]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《競(jìng)爭(zhēng)中立：經(jīng)合組織建議、指引與最佳實(shí)踐指南》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2015年，第17～19頁(yè)。
[43]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《競(jìng)爭(zhēng)中立：經(jīng)合組織建議、指引與最佳實(shí)踐指南》，第53～54頁(yè)。
[44]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《競(jìng)爭(zhēng)中立：經(jīng)合組織建議、指引與最佳實(shí)踐指南》，第81～83頁(yè)。
[45]《國(guó)有企業(yè)的發(fā)展必須立足于“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2018年10月16日，第1版。
[46]宋彪：《競(jìng)爭(zhēng)中性的淵源、政策目標(biāo)與公共壟斷改革》，《經(jīng)濟(jì)法研究》，2017年總第18卷，第188頁(yè)。
[47]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)企角色》，第251頁(yè)。
責(zé) 編／馬冰瑩
International Economic and Trade Rules and Reform of the Chinese State-owned Enterprises
Tian Ye
Abstract: With China’s deep integration into the global economy, international economic and trade rules have had a significant impact on China's domestic institutional changes. Early this century, the Chinese government’s commitment to the WTO promoted the reform of the state-owned enterprises in the form of hardened budget constraints. In recent years, fair competition between the state-owned and non-state-owned enterprises has become an important issue facing China's economy as well as a major reason for the Western developed countries to reshape international economic and trade rules. As the soft law of OECD, the "competitive neutrality" principle can further harden the budget constraints on state-owned enterprises. Given that it takes some time to transform the "competitive neutrality" from a soft law to binding multilateral rules, China can steadily propose a Chinese definition of it in the reconstruction or creation of the relevant international systems.
Keywords: international economic and trade rules, state-owned enterprises, soft budget constraints, WTO, OECD, competitive neutrality
田野，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。研究方向?yàn)閲?guó)際關(guān)系理論、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際制度與國(guó)際合作。主要著作有《中國(guó)參與國(guó)際合作的制度設(shè)計(jì)：一種比較制度分析》《國(guó)家的選擇——國(guó)際制度、國(guó)內(nèi)政治與國(guó)家自主性》等。
