2019年3月15日,十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)外商投資法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《外商投資法》),自2020年1月1日起施行;現(xiàn)行《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》(以下合稱(chēng)“外資三法”)同時(shí)廢止。這意味著統(tǒng)一的外商投資基本法終于問(wèn)世,也標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放事業(yè)開(kāi)啟了新的篇章。
外資三法的成就與不足
黨的十一屆三中全會(huì)確立了改革開(kāi)放的基本國(guó)策。1979年7月1日,五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》,我國(guó)自此有了第一部外商投資企業(yè)法律。1986年4月12日,六屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》。1988年4月13日,七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》。這三部外商投資企業(yè)法成為規(guī)范我國(guó)外商投資企業(yè)活動(dòng)的支柱法律,為改革開(kāi)放提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。
但隨著實(shí)踐的發(fā)展,外資三法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,暴露出這樣那樣的問(wèn)題,例如與一些新頒行的法律存在沖突、與政府職能轉(zhuǎn)變需求不相適應(yīng)、滯后于國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新變化等。概括起來(lái),主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
針對(duì)中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)分別立法,對(duì)市場(chǎng)實(shí)踐中并無(wú)實(shí)質(zhì)差異的外商投資活動(dòng),在法律制度上人為地做出區(qū)分,造成法律實(shí)施和適用的繁瑣化;
在《公司法》、《合伙企業(yè)法》等企業(yè)組織法相繼出臺(tái)后,外資三法中的部分條款與上述法律的規(guī)定存在抵牾和沖突,尤其是在司法實(shí)踐中造成法律適用上的錯(cuò)亂與失衡,制度“雙軌”現(xiàn)象亟待消除;
外商投資的國(guó)民待遇原則未得到徹底貫徹,在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面與內(nèi)資區(qū)別對(duì)待,需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審批,從而成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)一步改革開(kāi)放的制度性障礙;
外資三法構(gòu)建的管理機(jī)制是以企業(yè)組織形式為基本著眼點(diǎn),以行政審批為主要規(guī)制手段,對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入全面管制,對(duì)外商投資進(jìn)行全鏈條審批,管得過(guò)多、過(guò)寬、過(guò)死,不符合行政放權(quán)、企業(yè)自主、市場(chǎng)自治的大趨勢(shì);
外資三法僅涉及新設(shè)投資這種外商投資形式,對(duì)跨國(guó)并購(gòu)未予規(guī)定,對(duì)外國(guó)資本在資本市場(chǎng)上的間接投資行為也未予涵蓋。
《外商投資法》的特色與創(chuàng)新
相較于外資三法,《外商投資法》的特色與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個(gè)方面,即從企業(yè)組織法轉(zhuǎn)型為投資行為法、更加強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資的促進(jìn)和保護(hù)、全面落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的國(guó)民待遇原則以及更加周延地覆蓋外商投資實(shí)踐。
從企業(yè)組織法轉(zhuǎn)型為投資行為法
外資三法出臺(tái)時(shí)的歷史背景和立法理念決定了其基本上是企業(yè)組織法,主要規(guī)制外商投資企業(yè)的組織形式和設(shè)立變更。這一方面導(dǎo)致外資三法的相關(guān)規(guī)定與后來(lái)制定的《公司法》、《合伙企業(yè)法》等一般性企業(yè)組織法存在大量重復(fù)和局部沖突(例如《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定合營(yíng)企業(yè)不設(shè)股東會(huì),董事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)),另一方面則使得外資三法難以專(zhuān)注于處理與外商投資行為直接相關(guān)的特色性問(wèn)題。
新通過(guò)的《外商投資法》以投資行為為著眼點(diǎn)和依歸?!锻馍掏顿Y法》第31條明確規(guī)定:“外商投資企業(yè)的組織形式、組織機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)準(zhǔn)則,適用《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》等法律的規(guī)定。”換言之,《外商投資法》將外商投資所涉及的企業(yè)組織形式方面的內(nèi)容交由上述法律制度去統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范,自身則集中于與外商投資行為直接相關(guān)的特色性?xún)?nèi)容,包括外資界定、外資準(zhǔn)入、外資保護(hù)、外資審查等。這符合國(guó)際通行的立法模式。
進(jìn)而言之,這一轉(zhuǎn)變還意味著主管部門(mén)不再對(duì)外商投資企業(yè)進(jìn)行有別于內(nèi)資企業(yè)的概括式管理,而是以?xún)?nèi)外資企業(yè)相同對(duì)待為原則,外商投資企業(yè)在企業(yè)組織和運(yùn)營(yíng)方面同內(nèi)資企業(yè)一樣貫徹公司自治、企業(yè)自治,淡化行政審批色彩,在企業(yè)設(shè)立、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、變更終止等方面賦予中外經(jīng)營(yíng)者更多契約自由和更大的自主權(quán)。
與此同時(shí),《外商投資法》設(shè)置了5年的過(guò)渡期,具體實(shí)施辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。這有助于保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性,保護(hù)投資者的合理預(yù)期。
強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資的促進(jìn)與保護(hù)
與外資三法側(cè)重于管理不同,《外商投資法》更為強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資的促進(jìn)與保護(hù)。第1條就開(kāi)宗明義地指出:“為了進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放,積極促進(jìn)外商投資,保護(hù)外商投資合法權(quán)益,規(guī)范外商投資管理,推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法。”關(guān)于“投資促進(jìn)”的第二章有11條,關(guān)于“投資保護(hù)”的第三章有8條共計(jì)19條,加上第一章總則部分關(guān)于保護(hù)和促進(jìn)投資的部分條款,在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出關(guān)于“投資管理”的第四章(僅8條)。
此外,《外商投資法》的一些具體規(guī)定,也體現(xiàn)出較以往更強(qiáng)的保護(hù)力度和更高的保護(hù)水平。例如,第20條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)外國(guó)投資者的投資不實(shí)行征收。在特殊情況下,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)外國(guó)投資者的投資實(shí)行征收或者征用。征收、征用應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行,并及時(shí)給予公平、合理的補(bǔ)償。”
再如,第10條規(guī)定在制定外商投資相關(guān)法律法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)征求外商投資企業(yè)的意見(jiàn)和建議,與外商投資有關(guān)的規(guī)范性文件和裁判文書(shū)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公布;第22條強(qiáng)調(diào)保護(hù)外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),禁止行政機(jī)關(guān)及其工作人員利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù);第26條規(guī)定建立專(zhuān)門(mén)的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制;第27條規(guī)定外商投資企業(yè)可以依法成立和自愿參加商會(huì)、協(xié)會(huì)等,都充分彰顯了《外商投資法》促進(jìn)和保護(hù)外商投資的力度和決心。
全面落實(shí)國(guó)民待遇原則
在外資三法時(shí)代的大多數(shù)時(shí)期,外商投資和外國(guó)投資者所享有的國(guó)民待遇僅限于準(zhǔn)入后。就市場(chǎng)準(zhǔn)入本身而言,外國(guó)投資者并不享有國(guó)民待遇,而是同中國(guó)投資者區(qū)別對(duì)待的,在中國(guó)投資就要經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的申請(qǐng)和審批程序,亦即所謂“外商投資審批”。從2013年起,我國(guó)在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的投資準(zhǔn)入管理模式,自投資準(zhǔn)入階段起就給予外國(guó)投資者國(guó)民待遇。2018年6月,我國(guó)推出了全國(guó)版外商投資負(fù)面清單,將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)正式推廣到全國(guó)。
在此基礎(chǔ)上,《外商投資法》以法律形式進(jìn)一步加以確認(rèn)。第4條明確規(guī)定:“國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。前款所稱(chēng)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇,是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇;所稱(chēng)負(fù)面清單,是指國(guó)家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。國(guó)家對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資,給予國(guó)民待遇。”至此,我國(guó)正式實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際通行的外商投資準(zhǔn)入管理模式的接軌。
《外商投資法》還通過(guò)多個(gè)條款確保和強(qiáng)化準(zhǔn)入后國(guó)民待遇,落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的基本原則。例如,第9條規(guī)定外商投資企業(yè)依法平等適用國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策;第16條規(guī)定國(guó)家保障外商投資企業(yè)依法通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)參與政府采購(gòu)活動(dòng),政府采購(gòu)依法對(duì)外商投資企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等對(duì)待;第30條規(guī)定外國(guó)投資者在依法需要取得許可的行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行投資的,有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照與內(nèi)資一致的條件和程序,審核外國(guó)投資者的許可申請(qǐng)。這些無(wú)疑都是理念和制度上的進(jìn)步。
更加周延地覆蓋外商投資實(shí)踐
外資三法僅涉及新設(shè)投資亦即設(shè)立外商投資企業(yè)這種外商投資形式,對(duì)跨國(guó)并購(gòu)未予規(guī)定,對(duì)通過(guò)協(xié)議控制等方式進(jìn)行的間接投資也未涉及。實(shí)踐中,主要通過(guò)《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》、《最高人民法院關(guān)于審理外商投資企業(yè)糾紛的若干問(wèn)題的規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章和司法解釋的方式,對(duì)相關(guān)實(shí)踐予以規(guī)范。此外,對(duì)反壟斷審查、國(guó)家安全審查等涉及外商投資行為的特色性問(wèn)題,外資三法也未予涉及,從而不能在立法層面周延地覆蓋外商投資實(shí)踐。
《外商投資法》第2條規(guī)定:“本法所稱(chēng)外商投資,是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織(以下稱(chēng)外國(guó)投資者)直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng),包括下列情形:(一)外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè);(二)外國(guó)投資者取得中國(guó)境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額或者其他類(lèi)似權(quán)益;(三)外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)投資新建項(xiàng)目;(四)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資。”這就將現(xiàn)在已有和將來(lái)可能的各種外商投資形式都涵蓋在內(nèi),實(shí)現(xiàn)了立法的周延覆蓋。
同時(shí),第33條規(guī)定外國(guó)投資者并購(gòu)中國(guó)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中的,應(yīng)當(dāng)依照我國(guó)反壟斷法的規(guī)定接受經(jīng)營(yíng)者集中審查;第35條規(guī)定國(guó)家建立外商投資安全審查制度,對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。這就在立法層面實(shí)現(xiàn)了與反壟斷審查和國(guó)家安全審查制度的銜接,對(duì)外商投資實(shí)踐予以更加周延的覆蓋。
配套法規(guī)、文件有待出臺(tái)
《外商投資法》適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化需求,對(duì)外商投資實(shí)踐予以統(tǒng)一規(guī)范,全面落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的國(guó)民待遇原則,加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資者及其投資的保護(hù),有助于完善我國(guó)營(yíng)商環(huán)境,提振外國(guó)投資者信心,推動(dòng)新一輪高水平對(duì)外開(kāi)放。
與此同時(shí)必須看到,《外商投資法》的規(guī)定總體上較為原則和概括。從篇幅看,總共只有42條;相較之下,2015年商務(wù)部發(fā)布的《外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》則有170條,各方面的制度設(shè)計(jì)要詳細(xì)、具體得多。誠(chéng)然,篇幅的縮減在一定程度上是轉(zhuǎn)變思路、簡(jiǎn)政放權(quán)、減少對(duì)外商投資的管理性規(guī)定所致;但另一方面,《外商投資法》的一些制度確實(shí)只是框架性、原則性的規(guī)定,如無(wú)配套法規(guī)或政策性文件,本身難以實(shí)施。例如,該法規(guī)定建立的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制、外商投資信息報(bào)告制度、外商投資安全審查制度,都有待具體落實(shí)。再如,5年過(guò)渡期內(nèi)現(xiàn)有外商投資企業(yè)如何保留原有企業(yè)組織形式、港澳臺(tái)投資如何參照或者比照適用《外商投資法》等,也都有待制定具體的實(shí)施辦法。
因此,建議由國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)《外商投資法》實(shí)施條例或細(xì)則,以及其他必要的法規(guī)或者政策性文件,使《外商投資法》順利開(kāi)啟對(duì)外開(kāi)放新篇章。
相較于外資三法,《外商投資法》的特色與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個(gè)方面,即從企業(yè)組織法轉(zhuǎn)型為投資行為法、更加強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資的促進(jìn)和保護(hù)、全面落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的國(guó)民待遇原則以及更加周延地覆蓋外商投資實(shí)踐。
(作者為中國(guó)社科院國(guó)際法所研究員 廖凡)