韓長賦   中央農辦主任、農業(yè)農村部部長

【核心提要】黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展。2018年中央一號文件對堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展提出了原則要求，2019年中央一號文件作出了系統(tǒng)全面部署，硬化實化了堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的政策安排。今年兩會期間，習近平總書記參加河南代表團審議時指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標是農業(yè)農村現(xiàn)代化，總方針是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展。做好新時代“三農”工作，實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要認真學習領會堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的重大意義，準確把握其豐富內涵，采取超常規(guī)的政策舉措，加快推動農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展。

一、堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針

習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，歷史性地把農業(yè)農村工作擺在黨和國家工作全局的優(yōu)先位置；在2017年底中央農村工作會議上，習近平總書記深刻闡述了堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的重大意義和科學內涵，提出了“四個優(yōu)先”的明確要求；在2018年中央政治局第八次集體學習時，習近平總書記明確提出堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針。習近平總書記的一系列重要指示精神，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好新時代“三農”工作指明了方向、提供了遵循、提振了信心，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展是黨的“三農”理論的創(chuàng)新發(fā)展。我們黨在革命、建設、改革各個歷史時期，都始終高度重視、正確處理“三農”問題，引領推動黨的事業(yè)從一個勝利走向另一個勝利。改革開放以來，我們黨先后提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”“促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化”等一系列重大論斷，堅持不懈地對科學處理工農城鄉(xiāng)關系進行理論創(chuàng)新和實踐探索。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把“三農”問題作為全黨工作重中之重，提出并深刻闡釋了堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展這一總方針，進一步明確了對工農城鄉(xiāng)發(fā)展優(yōu)先序的戰(zhàn)略考量，強化了對農業(yè)農村農民“多予、少取、放活”的政策導向，把解決好“三農”問題的重要性提升到新的歷史高度。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，順應了城鄉(xiāng)演變和現(xiàn)代化建設規(guī)律，抓住了新的歷史時期我國經濟社會發(fā)展的突出矛盾，是對我們黨“三農”工作一系列方針政策的繼承和發(fā)展，是我們黨關于工農城鄉(xiāng)關系問題理論創(chuàng)新的最新成果，是習近平總書記關于做好“三農”工作重要論述的重要內容，為新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化提供了強大思想武器。

堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展體現(xiàn)了鮮明的目標導向和問題導向。黨的十九大提出了分階段實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的戰(zhàn)略安排，這是包括“三農”發(fā)展在內的國家整體戰(zhàn)略。我國擁有13億多人口、近6億人生活在農村的基本國情農情決定了，沒有農業(yè)現(xiàn)代化、沒有農村繁榮富裕、沒有農民安居樂業(yè)，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不穩(wěn)固的。即使將來我國城鎮(zhèn)化率達到70%，仍將有4億多人生活在農村。農民落在現(xiàn)代化進程之后，既不符合黨的執(zhí)政宗旨，也不符合社會主義本質要求。當前，農業(yè)依然是“四化同步”的短腿，農村依然是全面小康的短板。不把農業(yè)農村發(fā)展擺上優(yōu)先位置，拿出過硬辦法，就無法補齊這個短腿短板，確保如期實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標。

堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展是重塑我國工農城鄉(xiāng)關系、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。當前，我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農村發(fā)展不充分。過去，我們靠工農產品價格和城鄉(xiāng)要素“剪刀差”支撐了大規(guī)模城鎮(zhèn)化和快速工業(yè)化?，F(xiàn)在，城市對農村人才、資金、土地等要素的“虹吸”效應仍在持續(xù)。如果說，實現(xiàn)全面建成小康社會的第一個百年目標是要消除絕對貧困，那么實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的第二個百年目標就是要縮小城鄉(xiāng)差別，同步實現(xiàn)農業(yè)農村的現(xiàn)代化。目前，我國人均國內生產總值已接近1萬美元，城市常住人口比重已接近60%，到了加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史階段。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，就是要扭轉長期以來“重工輕農、重城輕鄉(xiāng)”的思維定勢，建立起向農村傾斜的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，形成“工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展已經具備條件。改革開放40多年來，我國農業(yè)農村現(xiàn)代化建設取得重要進展，糧食總產量連續(xù)4年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，農村居民人均可支配收入達到14617元，農業(yè)物質技術裝備水平不斷提高，農村基礎設施、公共服務、社會保障等全面改善，為加快實現(xiàn)現(xiàn)代化打下了堅實基礎。這些年，我國綜合國力和經濟實力都取得長足進步，具備了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村、財政增加投入的能力和條件。新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化水平快速提升，為帶動農業(yè)農村現(xiàn)代化打下了堅實基礎。隨著城鄉(xiāng)經濟和人口結構發(fā)生巨大變化，農村日益成為稀缺資源，越來越多城里人向往田園風光，樂于望山看水憶鄉(xiāng)愁，資源要素向鄉(xiāng)村流動成為可能。在這個關鍵時候，中央提出堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，符合發(fā)展階段，符合國情農情，恰逢其時。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我們有強大的經濟實力支撐，有億萬農民的創(chuàng)造精神，完全有條件實現(xiàn)農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，推動鄉(xiāng)村全面振興。

二、準確把握堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的內涵要求

習近平總書記強調，把農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的要求落到實處，要在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務上優(yōu)先安排。這為我們落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展劃出了重點、明確了方向。貫徹落實這一重要指示，要切實樹立農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的政策導向，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，把“四個優(yōu)先”要求落到具體制度設計、政策制定、財政投入和工作重點擺布上，建立健全與優(yōu)先發(fā)展相配套的工作推動機制和政績考核指標體系，加快補齊農業(yè)農村短板，激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展活力。

加強黨對“三農”工作的集中統(tǒng)一領導，在干部配備上優(yōu)先考慮。黨管農村工作，是我們最大的政治優(yōu)勢。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，必須全面加強黨對“三農”工作的集中統(tǒng)一領導，特別是在干部配備上優(yōu)先考慮“三農”事業(yè)需要。中央明確要求，各級黨委和政府主要領導干部要懂“三農”工作、會抓“三農”工作，分管領導要真正成為“三農”工作的行家里手。從目前情況看，“三農”工作的領導和推進機制、“三農”干部隊伍和不少農村基層黨組織還不能很好適應這一要求。一些地方對黨管農村工作重要性的認識有所淡化，實際工作中“三農”“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的問題還比較突出；不少干部對農業(yè)農村情況不夠了解，和農民聊得來、說農民聽得懂的話還不多；甚至部分地區(qū)農村基層黨組織軟弱渙散，侵犯農民利益的“微腐敗”時有發(fā)生。針對這些問題，要認真落實五級書記抓鄉(xiāng)村振興的要求，建立市縣黨政領導班子和領導干部實績考核制度，壓實市縣兩級的責任，特別是推動縣委書記把主要精力和工作重心放在農村工作上，當好鄉(xiāng)村振興“一線總指揮”。要把到農村一線鍛煉作為培養(yǎng)干部的重要途徑，將優(yōu)秀干部充實到“三農”戰(zhàn)線和基層一線，抓實建強農村基層黨組織，真正把農村基層黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘。

健全城鄉(xiāng)要素合理流動體制機制，在要素配置上優(yōu)先滿足。近年來，我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面取得了積極進展，但城鄉(xiāng)要素合理流動的體制機制還沒有完全建立起來，渠道還沒有完全打通，要素不平等交換問題還比較突出，農村人才、資金和土地還在大量流入城市，農業(yè)農村“失血”問題仍很嚴重。比如，搞城市建設主要征占農村土地，但全國土地出讓收益支出中用于農業(yè)農村的比重還不到30%，“取之于農、用之于城”問題突出；每年新增1600萬農村勞動力進城，大量有文化的年輕人持續(xù)外流，老一輩農民逐漸退出，“誰來種地、誰來興村”的問題越來越突出；農村金融主體供給不足，產品供給單一，農民特別是新型經營主體融資難、融資貴問題依然沒有得到很好解決。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，必須強化制度性供給和政策安排設計，破除阻礙要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變資源要素向城市單向流動格局，構建城鄉(xiāng)互補、全面融合、共享共贏的互利互惠機制，讓土地、人才、資金、技術、科技等各類發(fā)展要素更多流向農業(yè)農村。

加大公共財政傾斜支持力度，在資金投入上優(yōu)先保障。將優(yōu)先發(fā)展真正落到實處，補上我國農業(yè)農村發(fā)展多年的欠賬，急需大量真金白銀的投入。農業(yè)農村建設面廣量大，很多項目都是公益性的，社會效益明顯高于經濟效益，少數(shù)有回報的也是投入大、周期長、回本慢，必須發(fā)揮公共財政資金的主渠道作用。據粗略測算，農村人居環(huán)境整治三年行動，完成農村廁所、生活垃圾和污水專項整治“三大革命”，需要建設資金超過3萬億元。我國大多數(shù)縣鄉(xiāng)財政都是“吃飯”財政，村集體經濟家底普遍較薄，甚至還有不少零收入的空殼村。僅僅靠農村農民自身的力量，靠現(xiàn)有資金籌集渠道、投入力度，遠遠滿足不了農業(yè)農村發(fā)展需要?，F(xiàn)有中央和地方財政投入“三農”的資金項目，很多還是“撒芝麻鹽”，錢不能攏起來用，解決不了大問題。為此，要堅持把農業(yè)農村作為財政優(yōu)先保障領域和金融優(yōu)先服務領域，加大公共財政傾斜力度，提高土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例，確保投入力度不斷增強，總量不斷增加。同時，加快涉農資金統(tǒng)籌整合，集中力量辦大事，發(fā)揮好財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動更多社會資金配置到農業(yè)農村。

補齊基礎設施短板，在公共服務上優(yōu)先安排。城鄉(xiāng)差距大，最直觀、農民反映最強烈的，還是基礎設施建設和公共服務水平的落差。這既是農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展必須優(yōu)先補齊的突出短板，也是影響農民群眾獲得感、幸福感、安全感的主要痛點。近年來，我國農村基礎設施、社會事業(yè)明顯改善，但與城鎮(zhèn)相比，仍是兩套標準、兩個天地。據有關部門統(tǒng)計，全國約1/3的行政村村內道路沒有硬化，近1/3的村生活垃圾沒有集中收集處理，超過80%的村生活污水未得到集中處理，使用無害化衛(wèi)生廁所的農戶比例不到一半，不少村莊還沒有連上4G網絡和寬帶光纖，農民看病、子女入托上學還有不少難處，因病致貧現(xiàn)象仍大量存在。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推動公共服務資源更多向農村傾斜，持續(xù)改善路、水、電、物流等基礎條件，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施共建共享、互聯(lián)互通，全面提升農村科教文衛(wèi)體、養(yǎng)老社保等公共服務水平，努力推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌，從形式上的普惠向實質上的公平轉變，讓農民在農村就可以享受到優(yōu)質的公共服務資源，過上與城里人一樣的日子。

　三、堅持不懈把農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針落到實處

今年是新中國成立70周年，是決勝全面建成小康社會的關鍵之年，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要歷史交匯期。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，集中力量補短板、強弱項，如期完成“三農”領域硬任務，穩(wěn)住“三農”這個戰(zhàn)略后院，具有特殊重要意義。要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的總方針，進一步加大傾斜支持力度，落實各方責任，在組織領導、資金投入、要素配置、基礎設施、公共服務、干部配備、督導考核等方面動真格、見實效，鞏固發(fā)展“三農”持續(xù)向好形勢，為黨和國家事業(yè)全局持續(xù)健康發(fā)展奠定堅實基礎。

堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重不動搖。“三農”問題歷來是關系到固本安民的要害問題，落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，必須始終把解決好“三農”問題擺在重中之重的位置。著力健全各級黨委全面統(tǒng)一領導、政府負責、黨委農村工作部門統(tǒng)籌協(xié)調的農村工作領導體制，不斷加強黨對“三農”工作的集中統(tǒng)一領導。加快制定出臺《中國共產黨農村工作條例》，把加強黨的領導、農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展以黨內法規(guī)形式確定下來。盡快制定落實五級書記抓鄉(xiāng)村振興的實施細則，把“四個優(yōu)先”落實情況列入鄉(xiāng)村振興工作年度報告、市縣領導班子和領導干部實績考核的重要內容，作為對各級黨委政府的硬約束。按照關愛干部、激勵干部的新要求，完善“三農”干部培育、配備、管理、使用機制，著力培養(yǎng)造就“一懂兩愛”的“三農”工作隊伍。

抓緊抓實“三農”領域必須完成的硬任務。對標決勝全面建成小康社會目標，把農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針落實到“三農”改革發(fā)展工作中，集中力量抓緊抓實打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、保障國家糧食安全、保證農民收入翻番、抓好農村人居環(huán)境整治等到2020年必須完成的硬任務。堅持把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為重中之重、急中之急，重點解決好實現(xiàn)“兩不愁三保障”存在的短板問題，加大向深度貧困地區(qū)和深度貧困人口傾斜支持力度，下大力氣抓好產業(yè)扶貧，建立健全脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相銜接的機制辦法?？阜€(wěn)糧食安全這個重任，毫不放松抓好糧食生產。確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務，要千方百計穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產量，確保糧食產量穩(wěn)定在2018年水平上，統(tǒng)籌抓好其他重要農產品供給。緊緊圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，把深化農業(yè)供給側結構性改革往深里做、往細里做，因地制宜發(fā)展特色農業(yè)、現(xiàn)代農產品加工業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游、“互聯(lián)網+”等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產業(yè)興旺，促進農民就業(yè)增收。加快改善農村人居環(huán)境，深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，大力推進農村生活垃圾污水治理、廁所革命和畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，實施村莊清潔行動，提升村容村貌，建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。統(tǒng)籌抓好現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系、建設文明鄉(xiāng)風等任務。

建立健全農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的體制機制和政策體系。進一步加強“三農”問題研究，創(chuàng)設出臺一批含金量高的重大政策。要打破城鄉(xiāng)二元分割的體制藩籬，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置。加快研究制定完善農業(yè)支持保護的意見，按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，構建新型農業(yè)補貼政策體系。健全完善財政優(yōu)先保障、金融重點支持、社會積極參與的農業(yè)農村發(fā)展多元投入格局，加大金融支農力度，落實縣域新增貸款主要用于鄉(xiāng)村振興政策，完善農業(yè)保險政策，引導工商資本投向鄉(xiāng)村振興。強化鄉(xiāng)村振興法治保障，建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律法規(guī)體系，加強農業(yè)綜合執(zhí)法，推動依法興農、依法護農。

抓緊謀劃推進新一輪農村改革。堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，既要靠外部傾斜投入，也要靠改革激發(fā)內生動力，必須用好深化改革這個法寶。深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系，以土地制度改革為牽引，統(tǒng)籌推進農村集體產權制度、新型農業(yè)經營體系等各方面改革。要全面完成承包地確權登記頒證，完善落實承包地“三權分置”的法律法規(guī)和政策體系，研究提出保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的配套政策。完善農村土地征收和集體經營性建設用地入市改革的配套制度，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革。深化農村集體產權制度改革，全面完成清產核資任務，探索新型集體經濟有效實現(xiàn)形式。突出抓好家庭農場和農民合作社等新型農業(yè)經營主體培育，完善“農戶+合作社”、訂單農業(yè)等利益聯(lián)結機制，大力發(fā)展生產性服務業(yè)，推動小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。