優(yōu)化營商環(huán)境的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)大多與行政權(quán)的運(yùn)行尤其是行政機(jī)關(guān)的市場監(jiān)管息息相關(guān)，以規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行、保護(hù)相對人合法權(quán)益為使命的行政法治，是優(yōu)化營商環(huán)境的重要要求和保障。

要在改革開放以來尤其是十八大以來行政法治建設(shè)的成績和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對標(biāo)世界一流營商環(huán)境，以市場主體期待和需求為重要導(dǎo)向，加快建設(shè)法治政府。

營商環(huán)境，是指市場主體在市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的助推器和生命線。法治環(huán)境不僅構(gòu)成營商環(huán)境的重要內(nèi)容之一，也是政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、人文環(huán)境的有力支撐，公開公平公正的法治是營商環(huán)境不斷優(yōu)化的最根本、最穩(wěn)定、最長久的保障。優(yōu)化營商環(huán)境的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)大多與行政權(quán)的運(yùn)行尤其是行政機(jī)關(guān)的市場監(jiān)管措施息息相關(guān)，以規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行、防范行政權(quán)濫用、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益為使命的行政法治，對于優(yōu)化營商環(huán)境具有特別的意義，而行政法治建設(shè)是營造優(yōu)良營商環(huán)境的基礎(chǔ)性工作。

行政法治

是優(yōu)化營商環(huán)境的要求和保障

對優(yōu)良的營商環(huán)境來說，法治是其重要內(nèi)涵，穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期是其重要特征。而法治又是穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的重要保障，因此，法治是最好的營商環(huán)境。營商環(huán)境的優(yōu)化，涉及方方面面的關(guān)系，包括企業(yè)內(nèi)部的關(guān)系、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系以及企業(yè)與政府之間的關(guān)系等，這些關(guān)系都受到法的調(diào)整與規(guī)范。但無論是對市場經(jīng)濟(jì)還是營商環(huán)境而言，其核心都是企業(yè) （市場）和政府的關(guān)系。只有建設(shè)行政法治、把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里、為行政權(quán)力的行使制定規(guī)則并劃定邊界，才能有效規(guī)制政府的“看得見的手”為市場主體提供穩(wěn)定可預(yù)期的市場環(huán)境，讓“看不見的手”得以規(guī)范發(fā)展、迸發(fā)活力。

為市場主體提供穩(wěn)定、可預(yù)期的市場環(huán)境

穩(wěn)定的預(yù)期能夠轉(zhuǎn)化為有序的經(jīng)濟(jì)行為，只有在一個(gè)穩(wěn)定、可預(yù)期的市場環(huán)境中，市場主體才會(huì)有動(dòng)力、有耐心、有信心去從事長期性、創(chuàng)造性活動(dòng)，才會(huì)有意愿去投入資本、精力更新和擴(kuò)大產(chǎn)品、服務(wù)和市場。法治作為規(guī)則之治，其重要功能在于為人際交往提供穩(wěn)定的預(yù)期。根據(jù)法律優(yōu)位原則的要求，行政機(jī)關(guān)采取市場監(jiān)管措施，必須遵循憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得違反現(xiàn)行有效的法律規(guī)范。

保障市場秩序的公平公正

市場經(jīng)濟(jì)的核心是公平競爭，但公平競爭的市場秩序不可能完全自生自發(fā)地形成，而是有賴于公平公正之法的衛(wèi)護(hù)。衛(wèi)護(hù)市場秩序的法，不僅包括作為私法的民商法，也包括作為公法的行政法。通過行政法的制定和實(shí)施，對壟斷和不正當(dāng)競爭、制售假冒偽劣商品、污染環(huán)境等行為依法進(jìn)行打擊，對各類市場主體合法權(quán)益提供平等的保護(hù)，是維護(hù)公平競爭的市場秩序的必然要求。

創(chuàng)造透明的法律政策環(huán)境

公開透明是法治政府的基本要求，法治政府必然是陽光政府、透明政府。要實(shí)現(xiàn)法治的可預(yù)期性必須保證法的公開性，政府監(jiān)管市場依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)必須公開，凡是涉及市場主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，都應(yīng)按照政府信息公開要求和程序予以公布。權(quán)力只有公開運(yùn)行，才能防止被濫用。只有在法治軌道建設(shè)陽光政府、透明政府，推進(jìn)信息公開、政務(wù)公開，才能營造出公開透明的法治營商環(huán)境。

通過行政法治建設(shè)

營造優(yōu)良營商環(huán)境

根據(jù)世界銀行發(fā)布的2019年《營商環(huán)境報(bào)告》，我國營商環(huán)境總體評價(jià)在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中已經(jīng)躍居第46位，比2013年累計(jì)上升50位，是營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體之一。

持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)放管服改革

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場、社會(huì)的關(guān)系。十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，將政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面。十八大報(bào)告提出，轉(zhuǎn)變政府職能的總方向，就是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義。

在簡政放權(quán)方面，堅(jiān)持該放的一定放足。從2013年到2017年，國務(wù)院分9批審議通過取消和下放行政審批事項(xiàng)共618項(xiàng)，持續(xù)向市場和社會(huì)放權(quán)。三張清單制度，也即權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度作為推進(jìn)簡政放權(quán)的重要抓手。在放管結(jié)合方面，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，從“重審批輕監(jiān)管”向“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。在優(yōu)化服務(wù)方面，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)、方便群眾和企業(yè)辦事。

提高行政立法、行政規(guī)定和行政決策的質(zhì)量

行政立法、行政規(guī)定和行政決策對市場秩序具有重要影響，其民主化、科學(xué)化和法治化的水平高低，直接關(guān)系營商環(huán)境的優(yōu)劣。國務(wù)院于2017年對《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》作了修改，明確了行政立法中的公眾參與、專家參與、法制機(jī)構(gòu)審查等要求，并且規(guī)定，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。

規(guī)范行政執(zhí)法行為

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政許可等執(zhí)法行為，是履行政府職能的重要方式。如果執(zhí)法不嚴(yán)，一些違法行為長期得不到制止、糾正，就會(huì)出現(xiàn)守法者不利、違法者獲利的情況，既造成不公平競爭，又損害守法者的守法信心。如果執(zhí)法不規(guī)范、畸輕畸重，就會(huì)造成權(quán)力行使可以無視法律的承諾、憑個(gè)人意見任性而為的印象。如果執(zhí)法不文明、簡單粗暴，群眾沒有感到被尊重，不只無助于問題的解決，反而會(huì)加劇矛盾。

推進(jìn)信息公開和政務(wù)公開

全面推進(jìn)政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，對于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提升國家治理能力，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，具有重要意義，也是營造優(yōu)良營商環(huán)境的重要要求。2008年4月國務(wù)院公布了《政府信息公開條例》，中辦、國辦于2016年2月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，其中提出，到2020年，公開內(nèi)容覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程，公開制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平顯著提升，公眾參與度明顯提高。

對行政權(quán)的制約和監(jiān)督

有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，是法治的基本原理，對違法行政進(jìn)行監(jiān)督、追究責(zé)任，對權(quán)益受損的行政相對人提供救濟(jì)，是行政法治的重要要求，也是構(gòu)成優(yōu)良營商環(huán)的重要內(nèi)容。1989年通過的《行政訴訟法》是我國民主法制建設(shè)的重要里程碑，為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與維護(hù)公民合法權(quán)益提供了重要的機(jī)制。2018年全國人大通過了憲法修正案和《監(jiān)察法》，把監(jiān)察工作試點(diǎn)的成果以法律的形式固定下來，解決了長期困擾反腐敗工作的法治難題，對于構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系具有重要意義。

對標(biāo)世界一流營商環(huán)境

加快行政法治建設(shè)

2018年11月，習(xí)近平主席在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上的主旨演講中指出，中國要營造國際一流營商環(huán)境。在新時(shí)代，為實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，為營造國際一流的營商環(huán)境，需要大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，促使行政法治水平邁上新臺(tái)階。

依法全面履行政府職能

營造優(yōu)良營商環(huán)境，最基礎(chǔ)的工作是全面正確履行政府職能。只有全面正確履行政府職能，將法律、法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效果，營商環(huán)境才有得以確立和鞏固的根基。要結(jié)合新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局出發(fā)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。要完善行政組織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限和責(zé)任法定化，堅(jiān)持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)“三管齊下”，既要解決“越權(quán)、越位”的問題，又要解決“缺位、不到位”的問題，實(shí)施有效監(jiān)管，優(yōu)化公共服務(wù)。

優(yōu)化行政立法、行政規(guī)定和行政決策

目前很多行政立法和行政規(guī)定質(zhì)量不高，在民主性與科學(xué)性上有欠缺，解決焦點(diǎn)和關(guān)鍵問題的能力不足，存在部門保護(hù)和地方保護(hù)傾向；行政決策機(jī)制和程序尚不健全，違法決策、專斷決策、不當(dāng)決策等仍較為常見，對違法決策缺乏有效的制約和問責(zé)。

健全完善執(zhí)法體制機(jī)制

行政執(zhí)法是行政法治的關(guān)鍵，要合理配置執(zhí)法資源，切實(shí)加強(qiáng)食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。抓緊修改《行政處罰法》，提升相關(guān)制度的公平性和合理性，制定規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)的辦法，防止執(zhí)法隨意、標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象，避免對市場主體的輕微違法行為加以重罰甚至置于死地；加強(qiáng)社會(huì)信用立法，在法治軌道上推進(jìn)實(shí)行失信聯(lián)合懲戒制度；完善行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，探索建立非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行綠色通道。

推進(jìn)政務(wù)公開、打造透明政府

《政府信息公開條例》對于打造透明政府和陽光政府，轉(zhuǎn)變政府行政管理方式，建立反腐倡廉長效機(jī)制，保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)具有重要意義。此外，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)開放的重要性也日益凸顯，國務(wù)院也要求，在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放，方便全社會(huì)開發(fā)利用，未來應(yīng)制定統(tǒng)一的“數(shù)據(jù)開放法”或“數(shù)據(jù)開放條例”。

強(qiáng)化對行政權(quán)的監(jiān)督和對公民權(quán)利的救濟(jì)

強(qiáng)化對行政權(quán)的監(jiān)督和對公民權(quán)利的救濟(jì)，構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，使行政權(quán)力得到有效的監(jiān)督制約，損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行政行為得到及時(shí)糾正，違法行政責(zé)任人依法依紀(jì)受到嚴(yán)肅追究。貫徹《監(jiān)督法》，把營商環(huán)境納入人大監(jiān)督的重點(diǎn)范圍。修改《行政復(fù)議法》，積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。把政府誠信作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，建立健全“政府承諾+社會(huì)監(jiān)督+失信問責(zé)”機(jī)制。

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來我國的行政法治建設(shè)取得了長足發(fā)展，為營造優(yōu)良營商環(huán)境提供了重要的保障。但是與建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和和諧社會(huì)的要求相比，與深化行政體制改革、全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)相比，與建設(shè)世界一流營商環(huán)境的目標(biāo)相比，還存在不小差距。要在所取得的成績和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以市場主體期待和需求為重要導(dǎo)向，大力推進(jìn)行政體制改革，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。