【摘要】 建立行政公益訴訟是新時代落實全面依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實踐的重要舉措，能夠有效維護國家和社會公共利益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，推動法治政府建設(shè)。作為行政訴訟制度的必要補充，行政公益訴訟在案件范圍、線索來源、訴前程序、起訴人的身份地位、起訴期限、舉證責任和判決內(nèi)容等方面，具有與普通行政訴訟不同的特征。行政機關(guān)應當積極應對不斷增多的行政公益訴訟案件，堅持依法行政，從源頭預防和減少行政不作為、亂作為，助力法治政府建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟 公共利益 全面依法治國 檢察機關(guān) 行政機關(guān) 法治政府
【中圖分類號】D917 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.008
【作者簡介】
馬懷德，中國政法大學校長，中國政法大學法治政府研究院院長、教授、博導。研究方向為憲法學與行政法學。主要著作有《行政法制度建構(gòu)與判例研究》《國家賠償法的理論與實務》《行政許可》等。
2017年6月27日，全國人大常委會對《行政訴訟法》作出修改，將行政公益訴訟制度寫入法律，標志著我國行政公益訴訟制度正式成為一項在全國范圍內(nèi)實施的法律制度。行政公益訴訟制度在我國的形成與發(fā)展有著特定的歷史條件和社會背景，對落實全面依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實踐具有重大意義。為期兩年的行政公益訴訟試點工作取得了顯著成就，為在全國推開行政公益訴訟奠定了基礎(chǔ)。當然，有些具體問題尚需在實踐中逐步完善。通過對行政公益訴訟制度的發(fā)展、意義和主要內(nèi)容等問題的探討，能夠為完善行政公益訴訟體制機制提供理論支持，有效監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，維護國家和社會公共利益，有力支持司法改革和法治政府建設(shè)。
行政公益訴訟制度的形成與發(fā)展
1989年制定的《行政訴訟法》構(gòu)建了以維護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益為主要目的的主觀訴訟制度體系。長期以來，行政訴訟在保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用。但在公共利益受到損害的情況下，由于不能滿足主觀訴訟基本要件，無法通過行政訴訟制度監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責。無法為了維護國家和社會公共利益而提起行政訴訟，是我國《行政訴訟法》長期存在的制度缺陷。
從域外訴訟制度來看，除了公民為維護自身合法權(quán)益以行政機關(guān)為被告提起的訴訟之外，還發(fā)展出諸多特定團體為了維護國家和社會公共利益而提起的公益訴訟。紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案（Associated Industries of New York State v. Ickes）[1]開創(chuàng)了美國“私人檢察總長制度”。由此，國會為保護公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機關(guān)的行為申請司法審查，主張公共利益。此外，美國許多單行立法還確認公民可以個人身份提起維護公共利益的訴訟。[2]如《清潔空氣法》（Clean Air Act）首創(chuàng)“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義對美國聯(lián)邦政府、各類政府機關(guān)、公司和個人等任何人就該法規(guī)定的事項提起訴訟。[3]在英國，對于涉及人數(shù)眾多的公共利益或妨礙公共權(quán)利的行為，檢察長有權(quán)請求法院予以制止、強制履行公共義務。檢察長既可以依職權(quán)直接向法院提起民事公訴，也可以依當事人的申請，讓私人或私人組織以自己的名義提起公訴。[4]德國有民眾訴訟、團體訴訟、公共利益代表人訴訟和檢察機關(guān)提起民事公益訴訟四種形式。《德國行政法院法》規(guī)定，檢察官是公共利益代表人。為了保障公共利益，檢察官作為公益的代表人，有權(quán)參與行政法院的行政訴訟，并在行政訴訟中提起上訴或要求變更行政行為。[5]由此觀之，在維護公民自身權(quán)益的主觀訴訟基礎(chǔ)上，建立維護公益的客觀訴訟制度，對維護客觀法律秩序，保護國家和社會公共利益具有重要作用，這也是域外諸多國家的做法。
1989年我國《行政訴訟法》頒布后，學界就已經(jīng)意識到《行政訴訟法》存在難以保護國家和社會公共利益的缺陷，開始對行政公益訴訟進行研究。直到黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，行政公益訴訟制度才在我國的制度層面初現(xiàn)雛形。2015年7月1日，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個省區(qū)市開展為期兩年的行政公益訴訟試點工作，標志著我國行政公益訴訟制度正式付諸實踐。
為期兩年的試點工作中，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟在維護國家和社會公共利益方面取得了卓著成效。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，截至2017年6月行政公益訴訟試點期滿，各試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，其中行政公益訴訟案件8705件，占96%。行政公益訴訟訴前程序處理案件7676件，除未到一個月回復期的984件外，行政機關(guān)糾正違法或履行職責5162件，占77.14％。對訴前程序沒有取得效果的案件向法院提起行政公益訴訟1029件、行政公益附帶民事公益訴訟2件。法院作出判決的案件全部支持了檢察機關(guān)的訴訟請求。其中，2015年12月16日，經(jīng)層報最高人民檢察院批準，山東省慶云縣人民檢察院對慶云縣環(huán)保局提起的行政公益訴訟案件，是試點期間全國首例向法院提起的行政公益訴訟案件。2016年1月13日，貴州省福泉市人民法院作出確認錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責的行為違法判決，是試點期間全國首例行政公益訴訟判決。
2017年6月27日，在為期兩年的行政公益訴訟試點工作結(jié)束前夕，全國人大會常委會對《行政訴訟法》作出修改，在第25條增加一款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這標志著我國行政公益訴訟已經(jīng)正式成為一項在全國范圍內(nèi)推開實施的法律制度。
綜上所述，行政公益訴訟是檢察機關(guān)為了維護國家和社會公共利益而提起的訴訟，是對我國以主觀訴訟為主要模式的行政訴訟制度的重要補充。隨著行政公益訴訟制度在全國范圍內(nèi)鋪開推行，檢察機關(guān)將在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域更為有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，維護國家和社會公共利益。
建立健全行政公益訴訟制度的重要意義
從學界對行政公益訴訟制度的理論探討，到黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，再到全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點工作，行政公益訴訟的理論研究日臻成熟，體制機制不斷完善。隨著檢察機關(guān)提起行政公益訴訟作為一項法律制度在全國范圍內(nèi)推開實施，該項制度將在多方面產(chǎn)生重要意義。
這是落實全面依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實踐的重大舉措。依法治國包括科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方方面面。而監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、嚴格執(zhí)法，發(fā)揮司法機關(guān)在維護社會公平正義和公共利益方面的重要作用，是全面依法治國的重要內(nèi)容。深化依法治國實踐不是一句空洞口號，而需要有具體制度支撐和實踐探索。長期以來，只有公民、法人或其他組織能夠通過行政訴訟救濟自身權(quán)利，從而間接地監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，卻不能維護國家和社會公共利益。而生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等與人民生活關(guān)系密切、涉及人多面廣的領(lǐng)域，行政機關(guān)若違法行使職權(quán)或者不積極履行職責，就容易使國家和社會公共利益受到難以彌補的損失。行政公益訴訟制度的建立，拓展了檢察機關(guān)對行政機關(guān)進行法律監(jiān)督的方式，“開辟了新的客觀訴訟空間，有效彌補了對公共利益提供保護的空白，較好維護了客觀法秩序”。[6]因此，建立健全行政公益訴訟制度，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要步驟，也是落實全面依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實踐的重大舉措。
有效維護國家和社會公共利益?！缎姓V訟法》構(gòu)建的傳統(tǒng)行政訴訟制度具有較強的保護私人利益的主觀訴訟色彩，對公民私益的保護機制相對健全，但對公共利益的保護與救濟有所欠缺，導致國家和社會公共利益受損時無法通過司法途徑獲得保護。因此，檢察機關(guān)代表公共利益提起行政公益訴訟，是維護國家和社會公共利益的必要措施和重要手段。通過行政公益訴訟制度，賦予檢察機關(guān)代表公共利益提起行政公益訴訟的權(quán)力，能夠在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，將大量侵害國家和社會公共利益的行為及時納入監(jiān)督視野，使損害國家和社會公共利益的行為得到有效糾正。截至2017年6月行政公益訴訟試點期滿，試點地區(qū)檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件6527件，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃，督促治理恢復被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業(yè)進行整改。試點地區(qū)檢察機關(guān)還通過公益訴訟挽回直接經(jīng)濟損失89億余元，其中，收回國有土地出讓金76億余元，收回人防易地建設(shè)費2.4億余元，督促違法企業(yè)或個人賠償損失3億余元。
監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，推動法治政府建設(shè)。黨的十九大報告指出，到2035年，“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”。在向建成法治政府目標邁進的過程中，除了行政機關(guān)的自我約束和推動外，還離不開其他國家機關(guān)和社會的參與、監(jiān)督。行政機關(guān)行使職權(quán)要接受人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等多方面監(jiān)督。然而，這些監(jiān)督方式并未對行政機關(guān)形成嚴密的監(jiān)督體系。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是針對行政機關(guān)違法履職或不作為造成國家和社會公共利益損害的行為進行監(jiān)督，能夠有效彌補其他監(jiān)督手段剛性不足等缺陷。檢察機關(guān)通過發(fā)出檢察建議督促行政機關(guān)依法履行保護公益職責，增強了行政機關(guān)依法行政的主動性積極性，而對不予整改的行政機關(guān)提起行政公益訴訟，進一步強化了訴前程序的督促效果。在行政公益訴訟試點中，絕大多數(shù)案件都與行政機關(guān)不作為或不完全作為有關(guān)。黨的十八大以后，黨內(nèi)制度越來越嚴格，規(guī)范公權(quán)力的制度籠子越扎越緊。因此，部分行政機關(guān)工作人員經(jīng)常存有“多一事不如少一事”的心態(tài)，生怕因履職不當引來相關(guān)責任，從而對許多違法問題放任不管。實踐證明，行政機關(guān)不作為的問題普遍存在，引發(fā)的后果遠比違法履職嚴重得多。因此，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度，不僅能夠有效解決維護國家和社會公共利益領(lǐng)域的政府不作為問題，還有利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，推動法治政府建設(shè)，為實現(xiàn)到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的目標發(fā)揮積極推進作用。
行政公益訴訟的主要內(nèi)容
2015年7月1日全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點工作后，最高人民檢察院和最高人民法院分別出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《高檢院實施辦法》）和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《最高法實施辦法》）。但從試點情況來看，《高檢院實施辦法》和《最高法實施辦法》未能就檢察機關(guān)提起行政公益訴訟和法院審理行政公益訴訟案件作出全面的、具有可操作性的規(guī)定，導致不同試點地區(qū)在開展行政公益訴訟工作時在程序、標準等方面存在較大差異，法院和檢察機關(guān)也在諸多問題的理解上持有不同意見。這些內(nèi)容既體現(xiàn)出鮮明的制度特點，也反映出當下存在的主要問題。
案件范圍。2017年修改后的《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍主要涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓和食品藥品安全四個領(lǐng)域。首先，生態(tài)環(huán)境和資源保護是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟最主要的領(lǐng)域。試點期間，72%的公益訴訟案件都集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域。可見，在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域，國家和社會公共利益最容易受到侵害。賦予檢察機關(guān)在該領(lǐng)域提起行政公益訴訟的權(quán)力，可以及時保護受損的生態(tài)環(huán)境和資源，建設(shè)生態(tài)文明，從而維護國家和社會公共利益。其次，食品藥品安全在試點期間僅限于民事公益訴訟領(lǐng)域，不屬于行政公益訴訟的范圍。但食品藥品安全領(lǐng)域也存在較多行政機關(guān)違法履職導致國家和社會公共利益受到損害的情形。實踐中，一些地方政府出于保護地方經(jīng)濟發(fā)展的目的，對食品藥品安全領(lǐng)域的違法生產(chǎn)和銷售行為放任自流，執(zhí)法不作為、慢作為問題突出。此次《行政訴訟法》修改，明確將食品藥品安全列入檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，從而有效監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，保障百姓的身體健康和生命安全。再次，保護國有財產(chǎn)是維護國家利益的重要內(nèi)容。2015年7月1日，全國人大常委會作出的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》中的表述是“國有資產(chǎn)保護”。而此次修改后的《行政訴訟法》將其表述為“國有財產(chǎn)保護”。較之“資產(chǎn)”而言，“財產(chǎn)”的范圍更加寬泛。這一措辭上的變化拓展了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，使國有財產(chǎn)受到更為全面的保護。最后，國有土地使用權(quán)出讓與國有財產(chǎn)密切相關(guān)。《行政訴訟法》之所以將國有土地使用權(quán)出讓與國有財產(chǎn)保護分開列舉，是因為實踐中在國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，國家利益受到侵害的問題極為突出。如在國有土地使用權(quán)出讓招拍掛程序中，低價出讓國有土地使用權(quán)，導致國有財產(chǎn)受到損害的現(xiàn)象普遍存在。為重點保護國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域中的國家與社會公共利益，法律將國有土地使用權(quán)出讓單列為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的重點領(lǐng)域。
然而，從我國現(xiàn)實狀況來看，《行政訴訟法》目前所列舉的范圍仍過于狹窄。雖然可以將《行政訴訟法》規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”中的“等”理解為“等外等”，但在實踐中，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟的范圍方面仍趨于保守，未突破法律明確列舉的四個領(lǐng)域。事實上，其他諸多領(lǐng)域還存在大量嚴重損害國家和社會公共利益的問題。未來，應當在專門立法或單行法律中不斷擴大檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，使國家和社會公共利益受到更為全面的保護。
線索來源?！陡邫z院實施辦法》第二十八條和修改后的《行政訴訟法》第二十五條均將行政公益訴訟的案件來源限定于“履行職責中”。實踐中，行政公益訴訟的案件線索絕大多數(shù)來源于檢察機關(guān)內(nèi)部反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等部門移交。對于如何理解“履行職責中”，實踐中仍然存有較大爭議。例如，檢察機關(guān)根據(jù)市民舉報、新聞媒體報道啟動行政公益訴訟是否屬于“履行職責中”？事實上，檢察機關(guān)業(yè)務部門在辦理偵查和公訴案件時，能夠提供的行政公益訴訟案件線索十分有限。隨著國家監(jiān)察體制改革全面推開，檢察機關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及職務犯罪預防職能機構(gòu)將全部轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察機關(guān)，未來檢察機關(guān)內(nèi)部移交線索的數(shù)量必將大幅減少，行政公益訴訟線索來源將面臨新的難題。此外，絕大多數(shù)國家和社會公共利益受損的案件尚未被檢察機關(guān)立案處理。倘若將“履行職責中”狹義地理解為檢察機關(guān)在辦理相關(guān)案件時發(fā)現(xiàn)的線索，必將使檢察機關(guān)提起行政公益訴訟工作受到掣肘，影響維護國家和社會公共利益的效果。因此，對《行政訴訟法》規(guī)定的“履行職責中”應做廣義理解，既包括各級人民檢察機關(guān)的公訴、控申等部門在辦理相關(guān)案件時移交的線索，也包括檢察機關(guān)行政檢察部門通過群眾舉報、新聞媒體報道等途徑發(fā)現(xiàn)的線索。同時，還應通過建立行政公益訴訟舉報平臺，完善國家監(jiān)察機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)與檢察機關(guān)信息共享等機制，擴大行政公益訴訟的線索來源渠道。尤其在檢察機關(guān)作為唯一有權(quán)提起行政公益訴訟主體的情況下，通過暢通線索來源渠道，調(diào)動社會各界力量為檢察機關(guān)提供線索，能夠彌補行政公益訴訟原告主體單一的不足，使檢察機關(guān)更為有效地維護國家和社會公共利益。
訴前程序。訴前程序是行政公益訴訟相較于一般行政訴訟的特有程序。試點期間，行政機關(guān)主動在訴前程序中依法履行職責的案件高達77.14％。通過訴前程序及時糾正侵害國家和社會公共利益的不法行為，使行政公益訴訟案件在訴前程序得以解決。試點期間，訴前程序之所以能夠發(fā)揮重要作用，很大程度上得益于檢察機關(guān)反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)職對行政機關(guān)相關(guān)人員起到的震懾作用。因此，行政機關(guān)往往能在訴前程序主動配合檢察機關(guān)，及時糾正違法行為或積極履行法定職責。然而，隨著2017年11月4日全國人大常委會決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作，檢察機關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及職務犯罪預防職能機構(gòu)即將完整轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察機關(guān)，檢察機關(guān)將失去在訴前程序“震懾”行政機關(guān)的殺手锏，從而間接影響訴前程序督促行政機關(guān)依法履職的效果。在訴前程序中督促行政機關(guān)依法履職，及時解決行政公益訴訟案件，能夠在很大程度上降低行政公益訴訟成本，節(jié)約司法資源，有效維護國家和社會公共利益。因此，當檢察機關(guān)失去反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)及職務犯罪預防職能保障后，應通過完善相關(guān)機制，引導更多案件在訴前程序得以解決。例如，未來可以在法律中規(guī)定，行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)依法履職并就檢察建議作出答復的，可以給予行政機關(guān)負責人相關(guān)行政處分。
起訴人的身份地位。行政公益訴訟試點以來，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的身份地位問題一直都存在較大爭議。檢察機關(guān)普遍認為，作為法律監(jiān)督機關(guān)，應當以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟。而法院和行政機關(guān)一般認為，檢察機關(guān)與行政訴訟中的原告區(qū)別不大，應以行政訴訟原告身份提起行政公益訴訟。“原告”與“公益訴訟人”看似只是稱謂的不同，但實際上卻關(guān)乎檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的地位問題。例如，實踐中法院和檢察機關(guān)就下述問題一直存在較大分歧：開庭前法院可否向提起行政公益訴訟的檢察院發(fā)送傳票？訴訟中檢察機關(guān)出庭人員的席簽為“公益訴訟人”還是“委托代理人”，是否要求檢察機關(guān)提供授權(quán)委托書、組織機構(gòu)代碼？檢察機關(guān)認為法院對行政公益訴訟一審判決有錯誤的，應以抗訴方式還是上訴方式啟動二審？這些看似為行政公益訴訟中的程序問題，但從本質(zhì)來看卻是檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份地位問題。換言之，對身份地位的不同認識將決定檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具有不同的稱謂，享有不同的訴訟權(quán)利義務，適用不同的程序規(guī)則。其中，法院與檢察機關(guān)對檢察機關(guān)應當采用抗訴還是上訴方式啟動二審程序這一問題的分歧最為突出。法院認為檢察機關(guān)類似于原告，應以上訴方式啟動二審程序；而檢察機關(guān)認為作為公益訴訟人，應以抗訴方式啟動二審程序。事實上，《高檢院實施辦法》和《最高法實施辦法》已經(jīng)明確檢察機關(guān)以抗訴方式啟動二審程序，而且檢察機關(guān)是以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，不能將其視為一般原告。因此，應允許檢察機關(guān)以抗訴方式啟動二審程序。但是，檢察機關(guān)啟動二審程序的“抗訴”，不同于檢察機關(guān)在一般民事行政檢察監(jiān)督工作中對生效裁判監(jiān)督而提起的抗訴。因為檢察機關(guān)在民事、行政訴訟中對生效裁判提起抗訴，是依法行使法律監(jiān)督職權(quán)的表現(xiàn)。而檢察機關(guān)在行政公益訴訟中針對一審裁判提起抗訴，是以公益訴訟人身份對一審判決不服而提起二審程序的方式。
起訴期限?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定：“檢察機關(guān)在提起行政訴訟之前，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。”《高檢院實施辦法》第四十條也規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關(guān)應當在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。”因此，檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，應當給予行政機關(guān)一個月的期限，用以糾正違法行為或積極履行法定職責。一個月期限屆滿，行政機關(guān)仍未依法履行職責且未向檢察機關(guān)作出答復，檢察機關(guān)即應向法院提起行政公益訴訟。值得注意的是，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟還應適用《行政訴訟法》第四十六條關(guān)于起訴期限的規(guī)定。起訴期限的起算點應為發(fā)出檢察建議滿一個月之日。因此，檢察機關(guān)應當在發(fā)出檢察建議滿一個月之日起六個月內(nèi)提起行政公益訴訟。此外，起訴期限的中斷和延長，可以參照適用《行政訴訟法》第四十八條的相關(guān)規(guī)定。
舉證責任。舉證責任是證明主體為了使自己的訴訟主張得到法院裁判確認，所承擔的提供和運用證據(jù)支持自己的主張以避免對于己方不利的訴訟后果的責任。[7]舉證責任是訴訟制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決應當由誰來“提出主張、提供證據(jù)、進行說服，并且在舉證不能的情況下承擔不利后果”[8]的問題。《高檢院實施辦法》第四十五條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件；（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實；（三）其他應當由人民檢察院承擔舉證責任的事項。”然而，該規(guī)定并未明確界分檢察機關(guān)和行政機關(guān)的舉證責任，學界對行政公益訴訟的舉證責任也存在不同認識，主要有四種觀點：一是認為行政公益訴訟仍屬于行政訴訟范圍，不應突破行政訴訟的“舉證責任倒置”規(guī)則；[9]二是認為應當遵循民事訴訟“誰主張，誰舉證”的規(guī)則；[10]三是認為應當加重被告行政機關(guān)的舉證責任；[11]四是認為應當區(qū)分作為類和不作為類行政公益訴訟的舉證規(guī)則。[12]事實上，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟與檢察機關(guān)辦理反貪污賄賂自偵案件存在本質(zhì)區(qū)別。檢察機關(guān)辦理自偵案件應遵循《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，就是否構(gòu)成犯罪和罪行輕重承擔舉證責任；而檢察機關(guān)提起行政公益訴訟基本在行政訴訟的框架下進行，應遵循《行政訴訟法》的基本規(guī)則。我國《行政訴訟法》采用“舉證責任倒置”原則，由被告行政機關(guān)對作出的行政行為承擔舉證責任。因此，對于行政公益訴訟案件，也應當遵循“舉證責任倒置”原則，由行政機關(guān)就依法履行行政職責的法律依據(jù)和事實承擔舉證責任；而檢察機關(guān)僅需就起訴符合法定條件、國家和社會公共利益受到損害提供相關(guān)證據(jù)。
判決內(nèi)容。依據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟可以適用確認違法、撤銷行政行為、履行法定職責、駁回訴訟請求等判決種類。通過試點情況來看，目前存在較大爭議的是履行判決。在占據(jù)絕對比例的不作為類行政公益訴訟案件中，除了部分行政機關(guān)在訴訟過程中依法履職，法院作出確認違法判決或檢察機關(guān)撤訴的案件以外，法院在其余多數(shù)不作為類案件中，均作出要求行政機關(guān)履行法定職責的判決，在判決書中寫明“責令履行監(jiān)督和管理職責”。然而，行政機關(guān)如何履行監(jiān)管職責、履職到何種程度、是否要求侵害公共利益的行為被及時制止，以及被侵害的公共利益應恢復到何種程度等，都未體現(xiàn)在判決內(nèi)容當中。這就可能導致行政機關(guān)不充分履行法院判決，使國家和社會公共利益受到損害的狀態(tài)無法得到根本改善。法院的裁判內(nèi)容可以具體到何種程度，關(guān)涉司法權(quán)與行政權(quán)的分工界限：判決內(nèi)容過于概括、抽象，可能影響監(jiān)督行政機關(guān)依法履職的效果，無法從根本上維護國家和社會公共利益；判決內(nèi)容過于明確、具體，則可能僭越行政職權(quán)，影響行政執(zhí)法總體效能。行政公益訴訟的根本目的在于維護國家和社會公共利益，法院裁判應當有利于使國家和社會公共利益得到最大程度的維護。因此，法院作出履行法定職責判決，在責令行政機關(guān)履行監(jiān)管職責的同時，應當對行政機關(guān)履行監(jiān)管職責的期限、方式、程度等作出明確要求。同時，根據(jù)維護公共利益的實際效果判斷行政機關(guān)是否已全面履行司法判決和法定職責。
行政機關(guān)應對行政公益訴訟的主要建議
隨著行政公益訴訟正式確定為一項法律制度在全國推開實施，行政公益訴訟將成為各級地方政府及其組成部門面臨的常態(tài)化問題。因此，行政機關(guān)應當充分認識行政公益訴訟的重要意義，加強日常監(jiān)督管理，積極應對行政公益訴訟工作，與檢察機關(guān)和法院合力維護好國家和社會公共利益。
將行政公益訴訟作為依法行政工作的重要內(nèi)容。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，是黨中央的一項重大改革舉措，是優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度、加強司法監(jiān)督、推進法治政府建設(shè)的一項重要制度設(shè)計。切實維護國家和社會公共利益是增進人民福祉和保障國家發(fā)展的必然要求，這一重要意義決定了行政公益訴訟將成為檢察機關(guān)不可動搖的重要工作和法定職責。與此同時，隨著檢察機關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及職務犯罪預防職能整體轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察委員會，檢察機關(guān)的工作重心必將發(fā)生轉(zhuǎn)移。行政公益訴訟恰逢其時地為檢察機關(guān)的職責轉(zhuǎn)型提供了承接契機，必將成為今后檢察機關(guān)的主要業(yè)務增長點。2015年12月12日，湖北省十堰市鄖陽區(qū)檢察院向鄖陽區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議該局依法履行職責。鄖陽區(qū)林業(yè)局在收到檢察建議一個月內(nèi)既未將辦理情況書面回復檢察機關(guān)，也未履行法定職責，涉案林地一直未恢復原狀。鄖陽區(qū)檢察院以鄖陽區(qū)林業(yè)局為被告向鄖陽區(qū)法院提起行政公益訴訟后，當?shù)攸h政負責同志才高度重視，要求全部區(qū)直機關(guān)主要負責人均旁聽庭審，區(qū)林業(yè)局局長當庭向社會道歉。案件宣判后，湖北省林業(yè)廳專門向全省林業(yè)行政部門下文，要求高度重視檢察機關(guān)監(jiān)督，引以為戒，認真整改，切實規(guī)范林業(yè)執(zhí)法，并在全省開展規(guī)范執(zhí)法自查活動。行政公益訴訟制度正逐步在全國范圍內(nèi)推開實施，各級地方政府及其組成部門應當充分認識行政公益訴訟的重要意義，給予行政公益訴訟工作足夠重視，將行政公益訴訟作為依法行政工作的重要內(nèi)容。
源頭預防行政不作為、亂作為現(xiàn)象。黨的十九大報告強調(diào)“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。行政機關(guān)違法履職和不履行法定職責，都可能導致國家和社會公共利益受到侵害。行政機關(guān)只有做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，積極履行監(jiān)管職責，才能及時查處侵害國家和社會公共利益的行為，從源頭預防行政不作為、亂作為現(xiàn)象，減少檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件。試點期間，檢察機關(guān)辦理的案件相對集中在國土、環(huán)保、林業(yè)、水利水務、人民防空、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)和財政部門。涉及這八個行政管理部門的案件占全部案件量的74%。從試點時期全國人大常委會的授權(quán)決定到試點結(jié)束后修改的《行政訴訟法》，均將生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全明確列舉為行政公益訴訟的主要領(lǐng)域，反映出在這些領(lǐng)域行政管理部門不作為、亂作為的問題較為突出，侵害國家和社會公共利益的問題普遍存在。其中，行政機關(guān)不作為案件占據(jù)很大比重。正是由于行政不作為，才使環(huán)境污染得不到有效治理，生態(tài)資源得不到有效保護，食品藥品安全生產(chǎn)監(jiān)督不到位，國有財產(chǎn)減損流失。事實證明，行政不作為比行政亂作為對國家和社會公共利益造成的危害更為嚴重。因此，行政機關(guān)應當積極履行監(jiān)管職責，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，尤其要及時處置人民群眾和社會反響強烈的公益受損問題，在處理公益問題時不推諉、不扯皮、不遲疑。各級地方政府及其組成部門積極依法履行職責，既是建設(shè)法治政府和落實全面依法治國戰(zhàn)略的必然要求，也是從根本上預防行政不作為、亂作為現(xiàn)象及減少行政公益訴訟案件發(fā)生的根本舉措。
積極參與行政公益訴訟工作。雖然在行政公益訴訟中，行政機關(guān)扮演著被告角色，與檢察機關(guān)處于對抗地位，但行政機關(guān)與檢察機關(guān)參與行政公益訴訟的目標一致指向保護國家和社會公共利益。從另一方面來講，維護國家和社會公共利益是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的核心目標，而國家和社會公共利益的最終實現(xiàn)還要依靠行政機關(guān)依法履行職責。2015年12月，中共中央和國務院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》明確要求：“行政機關(guān)應當積極配合檢察機關(guān)對在履行職責中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進行監(jiān)督。”2017年5月，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強行政公益訴訟有關(guān)工作的意見》，要求全省政府系統(tǒng)堅決支持配合檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作，從規(guī)范行政行為、減少行政不作為和亂作為等五個方面強調(diào)推進依法行政、建設(shè)法治政府。
行政機關(guān)自覺接受檢察機關(guān)的監(jiān)督，積極參與到行政公益訴訟工作之中，具體應落實在三個環(huán)節(jié)：第一，積極參與訴前程序。行政公益訴訟的訴前程序，是推動行政機關(guān)及時正確履行職責，及時保障國家和社會公共利益，有效減少行政公益訴訟的重要程序設(shè)置。行政機關(guān)應高度重視檢察機關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議，及時對照檢察建議書的內(nèi)容進行全面自查和整改，積極采取措施制止侵害國家和社會公共利益的行為，并在法定期限內(nèi)向檢察機關(guān)作出詳細答復。第二，認真做好應訴工作。行政機關(guān)應依據(jù)《行政訴訟法》及《國務院辦公廳關(guān)于加強和改進行政應訴工作的意見》（國辦發(fā)〔2016〕54號）等規(guī)定，派負責人出庭應訴、進行規(guī)范答辯、履行舉證義務。第三，全面履行法院判決。法院裁判生效后，行政機關(guān)應尊重并自覺履行司法裁判，以維護國家和社會公共利益為出發(fā)點，積極采取措施使國家和社會公共利益及時脫離受損狀態(tài)，從維護公共利益的最終成效來檢驗履行法院裁判和法定職責的實際效果。此外，行政機關(guān)應健全與檢察機關(guān)和法院的溝通協(xié)調(diào)機制。通過成立行政公益訴訟工作聯(lián)系會議等形式，建立日常聯(lián)系溝通工作機制，及時互通違法行為治理和整改情況，共同推進行政公益訴訟工作順利開展。
（本文系2016年度馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項目“推進黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化研究”的階段性成果，項目批準號：2016MZD015）
注釋
[1]134 F. 2d 694 (2d Cir. 1943).
[2]王名揚：《美國行政法（下）》，北京大學出版社，2016年，第463頁。
[3]蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，《法學評論》，2002年第3期。
[4][5]朱漢卿：《檢察機關(guān)的行政公益訴訟原告人的資格探討——以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為契機》，《江漢大學學報（社會科學版）》，2013年第1期。
[6]孔祥穩(wěn)、王玎、余積明：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作調(diào)研報告》，《行政法學研究》，2017年第5期。
[7]卞建林、譚世貴主編：《證據(jù)法學》（第三版），北京：中國政法大學出版社，2014年，第436頁。
[8]李漢昌、劉田玉：《統(tǒng)一的訴訟舉證責任》，《法學研究》，2005年第2期，第96～97頁。
[9]朱全寶：《論檢察機關(guān)提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，《法學雜志》，2015年第4期。
[10]傅國云：《行政公益訴訟制度的構(gòu)建》，《中國檢察官》，2016年第3期。
[11]黃學賢：《行政公益訴訟若干熱點問題探討》，《法學》，2005年第10期。
[12]王玎：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責任》，《上海政法學院學報》，2017年第4期。
The Administrative Public Interest Litigation System in the New Era
Ma Huaide
Abstract: The administrative public interest litigation system is an important measure for implementing the strategy of fully advancing law-based governance of China and deepening the practice of governing the country according to law in the new era. It can effectively safeguard the public interest of the state and society, supervise the law-based governance by the administrative bodies, and promote the building of a rule of law government. As an indispensable supplement to the administrative litigation system, the two are different in terms of the scope of the cases, the source of the clues, the pre-litigation procedure, the status of the plaintiff, the time limit for filing a lawsuit, the burden of proof and the content of the judgment. The administrative bodies should actively respond to the increasing number of administrative public interest cases, adhere to administering according to law, prevent and reduce administrative inaction and irresponsible actions, and help with the building of a rule of law government.
Keywords: administrative public interest litigation, public interest, fully advancing law-based governance of China, procuratorial organ, administrative bodies, rule of law government
