正本清源、規(guī)范發(fā)展是PPP（政府與社會資本合作）模式的發(fā)展主基調(diào)和必然趨勢。近年來，國務(wù)院、各部委不斷頒布施行了一系列引導(dǎo)PPP模式規(guī)范發(fā)展的政策制度。2019年3月，財政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金[2019]10號文），10號文強(qiáng)調(diào)了推廣PPP模式是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署和長期事業(yè)，在規(guī)范項(xiàng)目庫管理、建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)示范引領(lǐng)等方面提出強(qiáng)化措施，為PPP模式指明了規(guī)范發(fā)展的方向。

施工企業(yè)等建設(shè)單位是PPP模式推進(jìn)過程中的重要參與單位，不少施工企業(yè)在工程建設(shè)優(yōu)勢基礎(chǔ)上, 逐步彌補(bǔ)投融資短板，深度參與PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。在10號文等一系列新規(guī)范政策的背景下，本文探討施工企業(yè)如何將識別和管理PPP項(xiàng)目中潛在的各項(xiàng)風(fēng)險因素, 提升企業(yè)防范風(fēng)險的能力，這關(guān)系到施工企業(yè)的發(fā)展，更關(guān)乎PPP項(xiàng)目的成敗。

10號文解讀

為進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，2019年3月，財政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金[2019]10號文），本文首先從推出背景、規(guī)范內(nèi)容等做如下解讀分析。

10號文推出的背景與目的

推廣PPP模式，引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)供給，是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。近年來，一大批項(xiàng)目PPP落地，并發(fā)揮了積極作用。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超出財政承受能力上項(xiàng)目甚至變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。因此，按照中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的系列決策部署，各部委在制度建設(shè)、政策扶持、信息公開等方面規(guī)范推進(jìn)PPP工作，PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量和規(guī)范運(yùn)作水平得到有效提升。但實(shí)踐中，一些地方在對PPP的認(rèn)識上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進(jìn)步伐明顯放緩。

PPP是一項(xiàng)長期的事業(yè)，規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，對于激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，推動基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有突出重要意義。財政部出臺10號文，就是要貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的總體要求，10號文傳遞了明確的政策信號，即：對于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要堅定不移地大力推進(jìn)；對于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅決予以嚴(yán)肅問責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的底線，推動PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

PPP項(xiàng)目正負(fù)面清單的考量

10號文在“四個不得”以及前期一系列規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式。10號文明確指出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的財政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務(wù)，對于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，10號文明確應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以整改，構(gòu)成違法違規(guī)舉債融資的應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以問責(zé)。

PPP模式下施工企業(yè)風(fēng)險識別

隨著政府對PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn)和傳統(tǒng)施工市場競爭的日益白熱化,大型施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的熱度不斷增強(qiáng)，以此為契機(jī)，傳統(tǒng)施工企業(yè)得以向建筑綜合服務(wù)商的一次轉(zhuǎn)型。對于施工企業(yè)而言，參與PPP項(xiàng)目對其全產(chǎn)業(yè)鏈的資源整合能力、資本運(yùn)作能力、項(xiàng)目運(yùn)營管理能力尤其是風(fēng)險管控能力提出了新的考驗(yàn)，本文簡單剖析在新政策背景下施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險識別與管理，如下。

市場及運(yùn)營風(fēng)險

市場及運(yùn)營風(fēng)險主要指的是此項(xiàng)目所提供的服務(wù)或產(chǎn)品需求或價格變動可能會對具體項(xiàng)目收益產(chǎn)生的負(fù)面影響。對于PPP項(xiàng)目的參與方而言，在運(yùn)營環(huán)節(jié), 運(yùn)營情況與市場變化是其主要風(fēng)險來源, 如若市場變動較大的情況下可能會降低項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益, 使得投資方的收益受到影響。所以在實(shí)施PPP模式時務(wù)必要盡可能保證投資方的經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)定與合理, 以提高其投資信心。在實(shí)際運(yùn)營環(huán)節(jié), 由于部分基礎(chǔ)設(shè)備項(xiàng)目效益不高, 經(jīng)營差強(qiáng)人意, 使得項(xiàng)目收益難以達(dá)到預(yù)期, 使得社會資本合作方難以取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報。

合同文件風(fēng)險

對于施工企業(yè)而言，PPP項(xiàng)目中的合同文件內(nèi)容主要有項(xiàng)目建設(shè)、投融資、采購、項(xiàng)目移交以及運(yùn)營等方面的文件資料，在合同訂立、執(zhí)行以及變更過程中均可能會出現(xiàn)風(fēng)險?？偨Y(jié)來講，這些風(fēng)險包括了法律風(fēng)險和信用風(fēng)險兩大類,具體如合同出現(xiàn)霸王條款、內(nèi)容出現(xiàn)漏洞、沒能明確各方權(quán)益與職責(zé)、沒有規(guī)范執(zhí)行合同、沒能妥善處理糾紛、工作人員合同意識不強(qiáng)、歸檔管理不到位等。新政策出臺后將面臨一系列變化，甚至合同會收前期政策影響而停滯等。

金融風(fēng)險

當(dāng)前, 在國際經(jīng)濟(jì)體系中, 不少政府不注重管理匯率的波動以及利率大小, 導(dǎo)致匯率與利率出現(xiàn)較大的波動。加之金融衍生產(chǎn)品層出不窮, 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和金融投機(jī)行為出現(xiàn), 進(jìn)一步加劇了匯率的波動。不僅如此, 由于不同國家其經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所差別, 不同國家都面臨著商品價格與勞動力價格逐步攀升的局面, 面臨著通貨膨脹的風(fēng)險。對于國際項(xiàng)目而言，因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多數(shù)資金均是進(jìn)行外匯融資貸款得來。因?yàn)槭袌鰧ζ溆兄薮笥绊? 使得在建設(shè)PPP項(xiàng)目的各個環(huán)節(jié)均存在較大的金融風(fēng)險，這些風(fēng)險要被項(xiàng)目參與主體方所承擔(dān)。

除此之外，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，還面臨著完工風(fēng)險、政治風(fēng)險、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。

新政策引導(dǎo)下施工企業(yè)的風(fēng)險防范措施

強(qiáng)化項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險管理

風(fēng)險管理重在防范，未雨綢繆、防患于未然是風(fēng)險管理的重要原則。因此，在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，就應(yīng)當(dāng)事先識別風(fēng)險，部署風(fēng)險管理措施。對于施工企業(yè)在準(zhǔn)備階段所面臨的風(fēng)險, 當(dāng)前一般通過和具有雄厚資金以及豐富運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的私企建立合作關(guān)系并組建項(xiàng)目公司（SPV）, 將SPV作為融資主體來開展融資能夠?qū)崿F(xiàn)融資風(fēng)險的分擔(dān)。因?yàn)檎男抛u(yù)會大大影響到PPP項(xiàng)目, 所以項(xiàng)目公司切不可將政府的承諾視為具體市場需求, 而是要全面開展市場調(diào)研, 并且將相關(guān)條款簽訂在和政府的特許協(xié)議當(dāng)中, 以達(dá)到防范政府信用風(fēng)險的目的。施工企業(yè)需要對政府出具的前期項(xiàng)目可行性報告進(jìn)行研究, 并出具科學(xué)的報價盡可能提高其中標(biāo)幾率?？傊?，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險管理意識、風(fēng)險識別能力、風(fēng)險防范措施等方面全面強(qiáng)化風(fēng)險管理能力。

構(gòu)建完善監(jiān)管機(jī)制

施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目會面臨多種類型的風(fēng)險, 因而為了有效地對它們進(jìn)行防范, 構(gòu)建起完善監(jiān)管機(jī)制就顯得十分重要。首先,PPP模式下施工企業(yè)承建工程會有大量外部資金地涌入, 在這種情況為了避免出現(xiàn)資金風(fēng)險我們要進(jìn)行價格監(jiān)管。即結(jié)合具體工程施工方案以及圖紙中關(guān)于人員、原材料以及機(jī)械設(shè)備數(shù)量情況到市場中實(shí)地了解這三項(xiàng)價格情況, 然后再根據(jù)方案中各環(huán)節(jié)所需人機(jī)材數(shù)量制定出它們每個環(huán)節(jié)價格監(jiān)管目標(biāo), 并予以嚴(yán)格落實(shí)。其次, 施工安全監(jiān)管上企業(yè)依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、可能出現(xiàn)風(fēng)險的環(huán)節(jié)等, 并結(jié)合國家有關(guān)規(guī)范對每個施工環(huán)節(jié)安全風(fēng)險編制出切實(shí)可行的監(jiān)管措施。如此一來通過這兩項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制降低PPP模式下施工企業(yè)風(fēng)險。

提升施工企業(yè)風(fēng)險管理的綜合能力

為了有效地防范PPP模式下施工企業(yè)所遇到的風(fēng)險, 施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取以下措施來提升企業(yè)綜合風(fēng)險管理能力：（1）施工企業(yè)要對自身頂層設(shè)計以及發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合行業(yè)及國情進(jìn)行一定地調(diào)整, 重點(diǎn)可以由以外單純施工承包轉(zhuǎn)變成集中項(xiàng)目投資、建設(shè)以及運(yùn)營一體的綜合化發(fā)展。同時在這種情況下, 施工企業(yè)員工也應(yīng)基于PPP模式地指導(dǎo)向施工、建設(shè)、投融資以及運(yùn)營等多個方面發(fā)展。（2）施工企業(yè)在PPP項(xiàng)目未動工之前應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實(shí)際情況組建專門的風(fēng)險管理部門, 并將其相關(guān)職責(zé)和人員予以完善, 同時在工作管理制度構(gòu)建上除了總結(jié)以往一些有效做法以外, 還應(yīng)借鑒同行優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)。（3）強(qiáng)化PPP項(xiàng)目施工企業(yè)全體參建人員風(fēng)險防范意識以及管理能力培訓(xùn), 這樣一來有助于提升我們的風(fēng)險防范能力。

結(jié)語

通過對相關(guān)文獻(xiàn)以及部分工程實(shí)例研究來看, 由于我國PPP模式應(yīng)用時間較短且相關(guān)方法、機(jī)制等尚未健全, 這就使得施工企業(yè)容易面對各種風(fēng)險, 在這種情況下如不能有效地進(jìn)行防范, 那么將會導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益受損，甚至在融資過程出現(xiàn)資金斷裂而讓施工停滯。隨著10號文等系列規(guī)范PPP模式文件的出臺，按照中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的系列決策部署，施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)要充分理解PPP模式的內(nèi)涵與規(guī)范, 針對具體項(xiàng)目采取相對應(yīng)的風(fēng)險防范措施，為項(xiàng)目有效運(yùn)營奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面切實(shí)發(fā)揮出積極的作用。

作者簡介：黃衛(wèi)根   博士 高級工程師  從事基礎(chǔ)設(shè)施市場開發(fā)、項(xiàng)目管理與投融資工作

馬世昌   博士后   講師   北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 從事項(xiàng)目投融資研究。