中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，土地問題一直是農(nóng)民問題、農(nóng)村問題和農(nóng)業(yè)問題的關鍵。其中，農(nóng)村土地政策對解決土地問題至關重要，不僅直接關系到土地這一農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料的使用效率，而且直接關系到農(nóng)民主體的經(jīng)濟利益和政治權利。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨一直把解決農(nóng)民的土地問題作為黨在農(nóng)村工作的中心工作和任務，并根據(jù)不同時期的具體情況，制定和實施了不同的土地政策。認真考察、梳理新中國成立70年來農(nóng)村土地政策演變的歷史進程，總結調(diào)整農(nóng)村土地政策方面的經(jīng)驗教訓，不僅是理論研究的迫切需要，也是進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、推進鄉(xiāng)村振興的迫切需要。

我國農(nóng)村土地政策演變的歷史進程

新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨不斷根據(jù)形勢變化和社會主義建設與改革的要求，適時調(diào)整、改革和完善農(nóng)村土地政策，從初期的“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”到農(nóng)業(yè)合作化時期的“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”，從改革開放初期的“兩權分離”到新時代的“三權分置”，黨對農(nóng)村土地政策的適時調(diào)整與改革，適應了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，維護了廣大農(nóng)民的利益，推進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，確保了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的確立

1949年10月1日新中國成立，長期處于被剝削被壓迫地位的廣大農(nóng)民翻身做了主人，但農(nóng)民的土地問題尚未從根本上得到解決，新解放區(qū)還沒有進行土地改革。如果不及時解決農(nóng)民的土地問題，踐行黨“耕者有其田”的承諾，新生的國家政權就難以鞏固。在這種情況下，對新解放區(qū)進行土地改革，讓農(nóng)民真正擁有土地，成為中國共產(chǎn)黨當時面臨的緊迫任務。1950年6月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，明確了新中國成立初期土地改革的任務、目標及具體辦法，強調(diào)要“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制”；以鄉(xiāng)為單位，根據(jù)土地質(zhì)量好壞和數(shù)量多少，“用抽補調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配”；“由人民政府發(fā)給土地所有證”；分得土地的農(nóng)民，“有自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利”。隨后，全國各地按照《土地改革法》的規(guī)定和要求，進行了土地改革，至1952年春，全國絕大多數(shù)地方基本完成土改任務。

農(nóng)村土地改革的順利完成，意義深遠而巨大。首先，隨著土地改革的基本完成，逐漸形成了“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”的農(nóng)村土地所有制，農(nóng)民對土地擁有明確的所有權和自由經(jīng)營權，實現(xiàn)了“耕者有其田”的夢想。其次，土地改革激發(fā)了農(nóng)民的主人翁意識，勞動熱情空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展。1950－1953年間，我國糧食產(chǎn)量的年均增長率達到了13%，棉花產(chǎn)量的年均增長率達到了43%，油料產(chǎn)量的年均增長率達到了21%。此外，伴隨著農(nóng)村土地改革的推進，不少農(nóng)民開始蓋新房，添置生產(chǎn)資料，購買各種生活消費品，農(nóng)民的生活水平得到了明顯的改善和提高。

“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的形成和發(fā)展

經(jīng)過土地改革所形成的“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”的土地所有制，雖在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但這種個體的、分散的小農(nóng)經(jīng)營模式，并不能滿足當時國家的社會主義工業(yè)化建設要求。它既難以為國家的工業(yè)化建設提供充足的原材料和必要的資金積累，也難以滿足國家工業(yè)化建設對農(nóng)村市場的需求，伴隨著這種個體的、分散的小農(nóng)經(jīng)營模式的實行，農(nóng)民之間又出現(xiàn)了新的貧富分化現(xiàn)象，一部分農(nóng)民發(fā)了財、致了富，但也有一部分農(nóng)民因種種原因又陷入了貧困，甚至不得不將剛剛分到手的土地再次賣掉。對此，黨和政府高度關注，毛澤東同志等人在認真分析和調(diào)查研究的基礎上，明確提出了發(fā)展互助合作的思路，認為“組織起來”是實現(xiàn)“由貧變富的必由之路”。1953年12月，中央做出了《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，明確提出了合作化的發(fā)展道路。

農(nóng)業(yè)合作化運動期間，農(nóng)村土地政策的調(diào)整大體經(jīng)歷了三個階段：先是從“農(nóng)民個體所有，勞動互助”的互助合作政策，發(fā)展到“農(nóng)民個體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的初級社政策，隨后又調(diào)整為“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的高級社政策。

“農(nóng)民個體所有，勞動互助”的農(nóng)地政策，是由農(nóng)民群眾發(fā)明，后得到黨和政府的倡導、推動。這一土地政策的特點是：土地等主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)民私有，按自愿、等價交換原則進行勞動互助。20世紀50年代初，為了克服個體私有生產(chǎn)帶來的一系列困難，一些地方的農(nóng)戶，在自愿的基礎上自發(fā)開展了一些互助活動。對此，黨中央給予了充分肯定，認為“勞動互助不但可以克服勞動力不足的困難，而且可以進一步達到提高生產(chǎn)的目的”，并要求全黨積極鼓勵、支持農(nóng)戶之間開展互助合作。在黨和政府的支持下，農(nóng)村互助合作運動迅速發(fā)展，至1952年底，全國已有40%的農(nóng)戶參與其中。農(nóng)戶之間的互助合作，在一定程度上突破了個體農(nóng)戶經(jīng)營的局限，緩解了當時農(nóng)村勞動力短缺、耕犁農(nóng)具等生產(chǎn)資料匱乏的困難，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

但在農(nóng)民自愿基礎上建立起來的互助組并不穩(wěn)固。為了讓農(nóng)民“牢固地”組織起來，黨和政府嘗試在一些相對穩(wěn)固的互助組中試點初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。初級農(nóng)業(yè)社實行“農(nóng)民個體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的農(nóng)地政策。這一政策的特點是：農(nóng)民將屬于私人所有的土地及自身的勞動力以股份的形式入股合作社；以合作社為單位開展集體生產(chǎn)和經(jīng)營活動；勞動成果按“按勞取酬，按股分紅”的原則進行分配。它的實施，不僅有助于在較大的范圍內(nèi)合理調(diào)整和配置土地資源，而且有利于采用更先進的技術手段進行較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)耕作，從而更進一步地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。從1953年春開始，在政策的引導和支持下，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在我國農(nóng)村各地得到了發(fā)展。

然而，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在具體推進過程中，也產(chǎn)生了一系列問題。一是由于參加合作社的農(nóng)戶入社土地多少不等，一些地多的農(nóng)戶開始“吃干股”，而一些地少的農(nóng)戶則產(chǎn)生了“白給地多的戶干了”的念頭，生產(chǎn)情緒低落；二是土地私有政策，限制了合作社統(tǒng)一規(guī)劃和更合理使用土地。為解決這些問題，黨中央認為有必要引導、組織農(nóng)民建立高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。為此，1956年6月，全國人大頒布《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確提出“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的高級社農(nóng)地政策。這一農(nóng)地政策的特點是：入社的社員必須把原屬于私人所有的土地及耕畜等交給合作社，由合作社集體所有；由集體統(tǒng)一組織農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動；取消土地報酬，勞動成果完全依照“按勞分配”的原則進行分配。在《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的引導下，全國各地農(nóng)村迅速掀起了興辦高級社的運動。至1956年底，全國加入高級社的農(nóng)戶占到了96.3%。“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的實施，最重要的成果是將屬于私人的土地變?yōu)?ldquo;集體所有”，并由集體“統(tǒng)一經(jīng)營管理”，在農(nóng)村建立起了社會主義的基本經(jīng)濟制度。一方面，解決了一家一戶在興修水利、進行農(nóng)田基本建設等難題，充分顯示了集體的優(yōu)越性；另一方面，融洽了社會關系，有助于引導廣大農(nóng)民走向共同富裕的道路。

但是，這一農(nóng)地政策在實施過程中，也產(chǎn)生了一些不良的影響。比如脫離了當時的生產(chǎn)力水平，埋下了平均主義的隱患；割斷了農(nóng)民和土地的直接聯(lián)系，打擊了農(nóng)民的勞動熱情。農(nóng)業(yè)合作化運動之后沒多久，我國農(nóng)村掀起了人民公社化運動。

人民公社化運動期間，“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的土地所有制的基本形式是“三級所有”，具體的發(fā)展，經(jīng)歷了從“社為基礎”到“大隊為基礎”再到“生產(chǎn)隊為基礎”的演進過程。人民公社化運動初期，黨中央提出了“三級所有，社為基礎”的農(nóng)村土地政策，要求“各個農(nóng)業(yè)社合并為公社”，要求“各農(nóng)業(yè)社將包括土地在內(nèi)的一切公有財產(chǎn)均移交給公社”，同時要求社員將私有的牲畜、林木等生產(chǎn)資料“也一并轉(zhuǎn)為公社所有”。這是一次深刻的、廣泛的社會關系的巨大變動。然而這一生產(chǎn)關系的大變革，卻并沒有經(jīng)過試點，而是通過疾風暴雨式的運動，在全國范圍內(nèi)全面推行。僅僅用了兩三個月的時間，至1958年10月底，全國建立起的人民公社就多達2萬多個。“三級所有，社為基礎”的農(nóng)村土地政策，要求將農(nóng)業(yè)社所有的生產(chǎn)資料，都無償劃歸給人民公社所有，跟個人利益完全脫鉤，這不僅極大地挫傷了農(nóng)民的勞動熱情，而且引起了一部分基層干部和群眾的不滿和抵觸。此外，1958年底到1959年春，在全國糧食緊張的情況下，一些社隊從本位主義出發(fā)開始瞞產(chǎn)私分，一些生產(chǎn)隊的干部甚至帶頭支持社員瞞產(chǎn)私分。

面對此種情況，毛澤東同志等人經(jīng)過調(diào)查研究認為，“瞞產(chǎn)私分”現(xiàn)象出現(xiàn)的根源，是土地所有權和經(jīng)營權過于集中，忽視了各生產(chǎn)隊和廣大社員的切身利益。為此，毛澤東強調(diào)，必須下放土地的所有權權屬單位，提出農(nóng)業(yè)基本核算單位應以生產(chǎn)大隊為基礎。1960年11月，黨中央下發(fā)《關于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，明確提出，實行“三級所有，生產(chǎn)大隊為基礎”的農(nóng)地政策，并要求從1961年起開始實施。

“三級所有，生產(chǎn)大隊為基礎”的農(nóng)地政策，雖在一定程度上解決了人民公社初期“一平二調(diào)”中“調(diào)”的問題，但沒有徹底解決各小隊之間的平均主義問題，大隊“共”小隊“產(chǎn)”的現(xiàn)象仍然存在，小隊和社員的生產(chǎn)積極性仍然不高。毛澤東同志等人經(jīng)過調(diào)查研究，進一步認識到，要徹底解決隊與隊、社員與社員之間的分配拉平問題，就應將生產(chǎn)小隊作為核算單位的基礎。于是，1961年10月，黨中央發(fā)出將生產(chǎn)隊作為基本的生產(chǎn)核算單位的指示。隨后，又強調(diào)，“實行以生產(chǎn)隊為基礎的三級集體所有制，將是一個在長期內(nèi)，比如至少30年實行的根本制度”。“三級所有，隊為基礎”的農(nóng)村土地政策，一直到黨的十一屆三中全會后，伴隨著人民公社的撤銷才被廢止。

“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的實行和完善

自20世紀50年代末起，由于長期實行高度集中的土地經(jīng)營管理政策，吃“大鍋飯”、搞平均主義，嚴重抑制了農(nóng)民的勞動積極性，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯不前，長期以來農(nóng)民生活質(zhì)量得不到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計，1957年至1978年間，我國糧食產(chǎn)量年均增長率僅為2.2%，棉花產(chǎn)量僅平均每年增長1.95%，農(nóng)民人均收入20年間僅增加了33.3元，平均每年也就增加1元多。至20世紀70年代末期，溫飽問題還沒有得到根本解決的農(nóng)村人口仍占全國人口的約1/3。

在這種情況下，為解決溫飽問題，一些地方的農(nóng)民自發(fā)搞起了包產(chǎn)到組，也有一些農(nóng)民搞起了包產(chǎn)到戶，產(chǎn)生了較好的效果。這些來自基層群眾的做法，引起了中央及各級政府的高度重視和積極引導。1980年9月，中央下發(fā)《關于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》的文件，明確在堅持土地集體所有的前提下，“可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶”。這是改革開放后，中央表示支持“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”的第一個正式文件。隨后，在1982年頒布的中央1號文件中，中央強調(diào)，“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”“都是建立在土地公有制基礎上的，是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分”，從而正式為“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”等生產(chǎn)責任制上了社會主義的“戶口”，肯定了其社會主義的性質(zhì)。

1983年的中央1號文件，再次肯定了以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要特點的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，強調(diào)其“具有廣泛的適用性”，要求各地全面推行。由于得到了中央的肯定和支持，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制迅速在全國推廣。至1983年底，全國90%以上的生產(chǎn)隊都實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。由此，“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)地政策，在我國得以正式確立。

以“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地所有制，將農(nóng)村土地的“所有權”與“經(jīng)營權”合理分開，將農(nóng)村土地的“集體經(jīng)營”與“家庭經(jīng)營”有機結合，既與當時較低的農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應，又滿足了農(nóng)民對土地經(jīng)營權的合理要求，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1978－1984年間，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年均增長率達到了8.44%，農(nóng)民的溫飽問題得到基本解決。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，也帶動了農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，推動了我國農(nóng)業(yè)從封閉走向開放。

20世紀80年代中期以后，為進一步鞏固“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)地政策，黨中央一方面通過立法的形式，對農(nóng)村土地的集體所有權做了明確的界定。同時，通過立法的形式，切實保障廣大農(nóng)戶的承包經(jīng)營權。另一方面，通過制訂和頒布相關的政策文件，強調(diào)“家庭承包經(jīng)營”的土地承包關系會“長期穩(wěn)定”，“土地承包期一般應在十五年以上”“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，給農(nóng)民吃了長效定心丸。正是這些法律法規(guī)及政策規(guī)定，確保了“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”農(nóng)村土地政策的長期穩(wěn)定。

從“兩權分離”到“三權分置”的農(nóng)村土地政策的調(diào)整和改革

以“兩權分離”為特征的“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”土地政策，在改革開放初期的一段時間里發(fā)揮了重要的作用，它調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但20世紀90年代中期以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，小生產(chǎn)與大市場之間的矛盾，開始凸顯出來。同時，農(nóng)業(yè)比較利益低、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低、農(nóng)民收入增長緩慢的問題也日趨顯現(xiàn)出來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展再次面臨制度上的障礙。

為打破這種制度上的障礙，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展走向規(guī)?；?、現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)的市場競爭力，中央在各地積極探索多種土地流轉(zhuǎn)形式的基礎上，開始從政策上積極鼓勵、支持和引導承包農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。2002年，黨的十六大報告強調(diào)，有條件的地方，農(nóng)民可以按照“依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”，進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)；2003年，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)民可以“以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式”，進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)；2008年，黨的十七屆三中全會進一步強調(diào)，允許農(nóng)民以多種形式“流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權”；2013年，黨的十八屆三中全會再次強調(diào)，鼓勵承包經(jīng)營權“向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，鼓勵發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。在黨的一系列政策鼓勵和引導下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在全國各地迅速開展起來。截至2016年底，全國已有近30%的承包農(nóng)戶在一定程度上轉(zhuǎn)移了承包土地的經(jīng)營權。

為進一步規(guī)范和引導農(nóng)村各地的土地流轉(zhuǎn)工作，切實保障承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的權益，2016年10月，黨中央頒布了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，進一步明確了農(nóng)村土地“三權分置”的改革思路和具體做法。《意見》明確說明，在保持農(nóng)村土地“集體所有權”不變的基礎上，對土地“承包經(jīng)營權”進行流轉(zhuǎn)，并不是要削弱承包人的權利，而是對承包人的權利再進一步細化，是權利內(nèi)容的再一次分配，目的是推動形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化。2018年1月，在《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，黨中央進一步明確，“完善農(nóng)村承包地‘三權分置’制度”，強調(diào)“在依法保護集體土地所有權和農(nóng)戶承包權前提下”，要“平等保護土地經(jīng)營權”，并強調(diào)農(nóng)民憑“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權”，可以“依法向金融機構融資擔保”，也可憑此“入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。

農(nóng)村土地的“三權分置”改革意義重大。首先，它使農(nóng)地的經(jīng)營權得以充分釋放，使農(nóng)村有限的土地資源可以在更大的范圍內(nèi)、以更合理的方式進行配置、以更高效的方式加以利用，促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，有效地提高了農(nóng)地的利用效率。其次，它使農(nóng)地的承包權和經(jīng)營權獨立開來，為農(nóng)地的多樣化經(jīng)營創(chuàng)造了條件。再次，它使承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體對農(nóng)村承包土地有了清晰的權屬界定，從而為有效規(guī)避和化解土地流轉(zhuǎn)中的糾紛，提供了制度保障。此外，“三權分置”還使土地的經(jīng)營權抵押等有了支撐，使農(nóng)地資本化有了可能，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)權利。“三權分置”的土地改革，可以說是改革開放后，黨在農(nóng)村土地政策問題上，做出的重大創(chuàng)新性調(diào)整。如果說改革開放初期推行“兩權分離”的土地制度改革，著重解決的是農(nóng)民的勞動積極性問題，其最大的制度績效是實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的公平，那么，新時代“三權分置”的土地制度改革，著重解決的就是土地資源的合理配置和有效利用問題，其最大的制度績效是提高了土地這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營客體的使用效率。

農(nóng)村土地政策演變的基本經(jīng)驗

農(nóng)村土地政策是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，它不僅直接關系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，而且直接關系到農(nóng)村土地這一重要稀缺資源的配置與利用問題，甚至直接關系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。新中國成立70年來，黨在制定和調(diào)整農(nóng)村土地政策方面，積累了豐富的經(jīng)驗，也吸取了很多教訓。深入總結這些經(jīng)驗教訓，有助于我們更清醒地了解歷史，并從中得到啟示，為增強黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政能力提供有益的借鑒。

與時俱進，勇于探索和創(chuàng)新

新中國成立70年來，黨在制定和調(diào)整農(nóng)村土地政策方面的一個重要經(jīng)驗，就是堅持發(fā)展創(chuàng)新，突破舊體制舊政策的束縛，隨實踐的發(fā)展和群眾的需要，及時調(diào)整和變革不適宜的土地政策。改革開放初期，農(nóng)村土地政策面臨的最大問題是，集體經(jīng)營方式無法調(diào)動大多數(shù)農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，無法滿足農(nóng)民的需求。為此，黨中央順應農(nóng)民群眾的需要，及時制定了一系列充分肯定“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”的政策措施，明確了“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策，實現(xiàn)了黨對農(nóng)村土地政策的創(chuàng)新，從根本上消除了阻礙農(nóng)村發(fā)展的一些政策障礙，為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展打開了制度缺口。但隨著實踐的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的“兩權分離”模式也逐漸出現(xiàn)了一些新的問題，如小生產(chǎn)與大市場的矛盾問題、農(nóng)民利益的維護問題等等。面對這一系列新的問題，黨中央在政策上大膽創(chuàng)新，出臺了“三權分置”的土地改革方案，突破了“兩權分離”的農(nóng)村土地政策的局限，為加快推進土地流轉(zhuǎn)，切實維護農(nóng)民的產(chǎn)權利益，創(chuàng)造了必要的制度基礎和保障。新中國成立70年來的實踐證明，改革必須要有創(chuàng)新的膽魄和勇氣，只有創(chuàng)新才能擺脫舊體制的束縛，才能不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神

作為農(nóng)村土地政策的具體執(zhí)行人，農(nóng)民對農(nóng)村土地政策的好壞最有發(fā)言權。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的實踐主體，農(nóng)民也最能夠在實踐中感受到什么樣的政策能更好與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展程度契合，更符合自身的利益要求。為此，在制定和實施農(nóng)村土地政策的過程中，必須要堅持農(nóng)民的主體地位，充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。新中國成立70年來，正是在廣大農(nóng)民的積極要求和探索下，有效推動了我國農(nóng)村土地政策不斷實現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展。從合作化時期的“互助組”，到改革開放初期的“包產(chǎn)到戶”，再到新時代的“土地流轉(zhuǎn)”，都是黨在農(nóng)民積極探索并取得初步成功的基礎上不斷進行理論提升和政策引導的結果。早在改革開放初期，鄧小平就指出，農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，“這個發(fā)明權是農(nóng)民的”?？梢哉f，改革開放初期“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的制定和實施，就是充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神的典范。進入新時代，黨中央為順應農(nóng)民提出的土地流轉(zhuǎn)要求，不斷總結各地土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗和有效做法，出臺了農(nóng)村土地“三權分置”改革方案，這是黨在農(nóng)村土地政策調(diào)整過程中充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的又一典范。實踐證明，什么時候能充分尊重農(nóng)民，發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用，黨的政策就會受到農(nóng)民的擁護，農(nóng)業(yè)就會有大發(fā)展。

堅持理論聯(lián)系實際，一切從實際出發(fā)

時代是思想之母，實踐是理論之源。黨的農(nóng)村土地政策只有順應時代發(fā)展需要，符合客觀實踐要求，才能取得預期的效果，才是科學、合理的政策。新中國成立之初，黨為適應當時中國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，在農(nóng)村實行“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”的土地政策，將土地所有權和經(jīng)營權交給農(nóng)民，使農(nóng)民的勞動熱情得以激發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復和發(fā)展。十一屆三中全會后，黨中央從我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平還較低、農(nóng)民素質(zhì)還較低的客觀事實出發(fā)，在農(nóng)村土地政策的調(diào)整過程中毅然決然地廢除了高度集中的土地經(jīng)營管理政策，推行“兩權分離”的土地政策，在保留土地集體所有權的前提下，將土地的經(jīng)營權承包給農(nóng)戶，再次激發(fā)了農(nóng)民的勞動熱情，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。反之，超越國情、脫離實際制定的土地政策，不但不能推動黨的事業(yè)的發(fā)展，反而會阻礙黨的事業(yè)。農(nóng)村土地政策的制定，如果脫離中國國情，全憑主觀愿望出臺，不僅侵犯了農(nóng)民的個人利益，也會超越當時農(nóng)村的生產(chǎn)力水平，對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生嚴重的負面影響，進而使我國在探索農(nóng)村土地政策的過程中走彎路。新中國成立70年黨的農(nóng)村土地政策的變遷軌跡表明，只有順應時代發(fā)展的需要，堅持一切從實際出發(fā)，適時調(diào)整并不斷完善、創(chuàng)新黨的農(nóng)村土地政策，才能充分發(fā)揮理論和政策對實踐的正確引領和助推作用。

堅持以農(nóng)民為中心，切實維護好廣大農(nóng)民群眾的根本利益

在農(nóng)村，農(nóng)民與土地的關系非常密切，土地政策與農(nóng)民的切身利益息息相關。我國農(nóng)村土地政策調(diào)整的經(jīng)驗證明，黨的農(nóng)村土地政策只有滿足了廣大農(nóng)民群眾對土地的需求，保障了廣大農(nóng)民群眾的根本利益，才能提高農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，激發(fā)其創(chuàng)造活力。新中國成立之初，廣大農(nóng)民群眾最大、最迫切的愿望和要求就是擁有自己的土地?；诖?，中國共產(chǎn)黨領導農(nóng)民進行了土地制度改革，按照每戶農(nóng)村家庭人口數(shù)，把從官僚地主手中奪取的土地分給了農(nóng)民，實現(xiàn)了廣大農(nóng)民“耕者有其田”的夢想。

土地改革后，廣大農(nóng)民最大的心愿和要求是擺脫貧困，實現(xiàn)共同富裕，但建立在土地個體私有基礎上的小農(nóng)經(jīng)濟，卻難以有效抵御自然災害，難以提高勞動效率，而且容易造成新的兩極分化。為此，黨中央順應農(nóng)民的新訴求，及時進行土地政策的調(diào)整，經(jīng)過“互助組”“初級社”“高級社”三個關鍵環(huán)節(jié)，把農(nóng)民的個體土地所有制逐步過渡到農(nóng)村土地集體所有制，逐漸引導農(nóng)民走上了社會主義道路。改革開放后，給農(nóng)民以生產(chǎn)經(jīng)營自主權，切實增加農(nóng)民收入，再次成為廣大農(nóng)民群眾最為迫切的利益要求。為此，黨中央不斷總結廣大農(nóng)民群眾探索經(jīng)驗，制定和推行了“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的土地政策，將土地的所有權與經(jīng)營權適度分離，滿足了農(nóng)民的利益訴求，得到了農(nóng)民的支持，取得了明顯的效果。歷史的經(jīng)驗證明，黨的農(nóng)村土地政策必須始終堅持以農(nóng)民為中心的立場，必須滿足廣大農(nóng)民對土地的需求，才能切實得到廣大農(nóng)民的擁護和支持。

堅持依法依規(guī)，確保政策的穩(wěn)定與落實

新中國成立70年來，黨中央非常注重農(nóng)地問題的法律保障，在建設和改革的不同歷史時期，先后頒布了大量的關于農(nóng)地問題的法律法規(guī)，如《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》等等，這些法律法規(guī)明確規(guī)定了農(nóng)村土地的權屬關系，明確界定了各方的利益關系，有效地保障了農(nóng)民的農(nóng)地權利，為推動農(nóng)村土地政策的調(diào)整與改革提供了法律保障。歷史的經(jīng)驗證明，農(nóng)地政策是農(nóng)地法規(guī)的前提，農(nóng)地法規(guī)是農(nóng)地政策的保障。黨的農(nóng)村土地政策，不僅在制定過程中要遵循法律精神，在實踐中也應依照法律規(guī)定，利用法律手段確保黨的農(nóng)村土地政策的穩(wěn)定和落實。只有把行之有效的政策上升為法律法規(guī)，才能提升政策的執(zhí)行力度，才能確保黨的農(nóng)村土地政策得到更好的貫徹落實。

新中國成立70年來黨的農(nóng)村土地政策的調(diào)整演變，充分體現(xiàn)了黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念，堅持了農(nóng)民的主體地位，貫徹了馬克思主義實事求是的基本原則，符合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律。今天，中國共產(chǎn)黨正依照這一重要原則領導全國人民進行社會主義新農(nóng)村建設，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索新形勢下有效的農(nóng)村土地政策。

【本文作者為山東大學馬克思主義學院教授；本文系2019年度教育部人文社科規(guī)劃基金項目“習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想研究”（19YJA710025）、山東大學“改革開放40周年暨新中國成立70周年”專項研究課題：新中國成立70年黨的農(nóng)村土地政策的演變及基本經(jīng)驗研究（HSS1804）成果】

責編：李 懿 / 羅 婷（見習）