為加大逆周期調節(jié)力度，更好發(fā)揮地方政府專項債券的重要作用，著力加大對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經濟結構、穩(wěn)定總需求，保持經濟持續(xù)健康發(fā)展。6月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合對外發(fā)布《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分饕袃纱笾档藐P注的亮點：一是明確了專項債項目中市場化融資支持的項目標準；二是允許將專項債作為符合條件的重大項目資本金。

《通知》還明確嚴控地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規(guī)通過市場化融資解決項目資金來源，通過科學實施政策“組合拳”，加強財政、貨幣、投資等政策協同配合，堅持突出重點、防控風險、穩(wěn)定預期，支持做好專項債券項目融資工作。

一、專項債券發(fā)展及現狀

在我國, 最早規(guī)定地方政府不能發(fā)債融資。于是，地方政府以“融資平臺”的名義，向銀行貸款或發(fā)企業(yè)債融資 (分別俗稱“平臺貸”、“城投債”) , 然后把資金投資于各種政府項目。平臺融資可以理解為政府獲得發(fā)債權限之前的權宜之計，但也造成了地方政府債臺高筑，地方隱性債務風險越來越大。2015年，國家允許地方政府進行債務置換，此舉是在財政部甄別存量債務的基礎上，以長期限、低利率的特別地方債來置換地方政府現有債務，此舉明顯緩解了地方政府的債務壓力，也騰出空間來控制地方政府債務增量、強化地方政府預算和債務管理。

但是隨著債務置換工作臨近尾聲，地方債問題的重點從存量待置換債轉向了新增的專項債。與一般債券以公共預算作為主要償還來源不同，專項債券則由政府性基金收入或專項收入作為償還來源，即融資項目本身的現金流收入具有完全覆蓋專項債券還本付息的能力；同時，地方政府專項債券由省級政府充當發(fā)行主體，項目的資產和收益管理責任均由地市級政府承擔，這就意味著地方政府專項債除了項目本身的信用支持外，還有來自省、地市級政府的信用背書。不僅如此，地方政府專項債券還享受企業(yè)和個人取得的專項債券利息收入免征所得稅的特權。正是具備以上優(yōu)勢，地方政府專項債券更能受到市場的歡迎。

2017年地方專項債優(yōu)先選擇在土地儲備、政府收費公路兩個領域開展全國范圍內試點； 2018年又推出了棚改債券試點；2019年1-5月，新增債券累計發(fā)行14596億元，其中新增專項債券8598億元；發(fā)債規(guī)模已占2019年新增地方政府債務限額3.08萬億元的47.4%，發(fā)行進度接近一半，超過序時進度,這有利于發(fā)揮專項債推動經濟發(fā)展的作用。

二、新政策下明確了金融支持專項債券項目標準

為促進經濟高質量發(fā)展，文件明確了符合哪些標準可以向金融機構進行市場化融資，又有哪些重點領域和項目是鼓勵地方政府和金融機構使用專項債和其他市場化融資方式支持的。

（一）進一步合理明確了金融支持專項債券項目標準。對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持；對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；對于收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余經營性專項收入的重大項目，可以由有關企業(yè)法人項目單位根據未納入預算管理的剩余其他經營性專項收入情況向金融機構市場化融資。同時也劃定了政策紅線，即對收益中不含其他經營性專項收入或償還專項債券本息后其他經營性專項收入沒有剩余的重大項目，不得向金融機構市場化融資，防止形成新增隱性債務。

（二）精準聚焦重點領域和重大項目。鼓勵地方政府和金融機構依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)城鎮(zhèn)基礎設施、農業(yè)農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規(guī)劃內符合條件的重大項目建設。這為新一輪基礎設施建設指明了方向，促進國內貿易打下了堅實的基礎。

（三）積極鼓勵金融機構提供配套融資支持。主要方式包括：對應實行企業(yè)化經營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設；鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目建設提供融資支持；允許項目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。

同時強調，既要強化責任意識，誰舉債誰負責、誰融資誰負責，從嚴整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為。對金融機構依法合規(guī)支持專項債券項目配套融資，以及依法合規(guī)支持已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權限完成審批或核準程序的項目和發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的，不認定為隱性債務問責情形。對金融機構支持存量隱性債務中的必要在建項目后續(xù)融資且不新增隱性債務的，也不認定為隱性債務問責情形。

民生銀行研究院研究員郭曉蓓在接受《證券日報》記者采訪時表示,《通知》強調允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金,體現了積極的財政政策,對金融市場形成利好,特別是股票市場,有利于經濟增長和企業(yè)業(yè)績提高。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示，《通知》對進行市場化融資的項目有了明確界限，讓債券支持經濟更加清晰，避免可能存在部分地方政府和金融機構擔心問責而不作為的情況，同時文件的出臺也沒有放松對債務的防控，沒有放松對新增隱性債務的遏制。另外,也有利于拉動基建投資增長有望撬動債務性資金約7000億元,具體規(guī)模要看地方政府專項債和后續(xù)市場化融資的規(guī)模。

三、新政政策下允許專項債券作為符合條件的重大項目資本金

對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金。但《通知》設定了嚴格的政策條件：第一，應當是專項債券支持、符合黨中央國務院重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目；第二，涉及領域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目；第三，評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件的項目。 

同時，《通知》明確不得超越項目收益實際水平過度融資，要求地方政府要按照“一一對應”原則，將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

四、新政策要求完善專項債券管理和配套措施

依據現行法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照市場化改革方向，《通知》還進一步細化了專項債券管理及配套措施，從專項債券項目推介、保障項目融資與償債能力相匹配、強化信用評級和差別定價、提升債券發(fā)行定價市場化程度、豐富債券投資群體、提高長期專項債券比例、加快債券發(fā)行使用進度等方面，提出相關工作要求，既支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，又推動地方政府債券沿著市場化改革方向發(fā)展，實現讓市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。 

一是大力做好專項債券項目推介。《通知》提出，地方政府通過印發(fā)項目清單、集中公告等方式，加大向金融機構推介符合標準專項債券項目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協調金融機構參與。金融機構按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專項債券推介項目落地。 

二是強化信用評級和差別定價?！锻ㄖ芬?，推進全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺建設，由地方政府定期公開債務限額、余額、債務率、償債率以及經濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計數據庫，支持市場機構獨立評級，根據政府債務實際風險水平，合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系，加強債務風險評估和預警結果在金融監(jiān)管等方面的應用。 

三是提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度。《通知》強調，要堅持地方政府債券市場化發(fā)行，減少對地方政府債券發(fā)行的行政干預和窗口指導，不得通過財政存款和國庫現金管理操作等手段變相干預地方政府債券發(fā)行定價，促進地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式，直接或間接向金融機構施壓。 

四是豐富地方政府債券投資群體。《通知》提出，推動地方政府債券通過商業(yè)銀行柜臺在本地區(qū)范圍內向個人和中小機構投資者發(fā)售，擴大對個人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺發(fā)售比例。鼓勵和引導商業(yè)銀行、保險公司、基金公司、社會保險基金等機構投資者和個人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發(fā)售的定價機制，增強對個人投資者的吸引力。適時研究儲蓄式地方政府債券。指導金融機構積極參與地方政府債券發(fā)行認購，鼓勵資管產品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構和個人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數基金，通過“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動登記結算機構等債券市場基礎設施互聯互通。

五是合理提高長期專項債券期限比例?！锻ㄖ芬螅瑢ｍ梻谙拊瓌t上與項目期限相匹配，降低期限錯配風險，防止資金閑置浪費。逐步提高長期債券發(fā)行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目，鼓勵發(fā)行10年期以上的長期專項債券，更好匹配項目資金需求和期限。合理確定再融資專項債券期限，原則上與同一項目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專項債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式的基礎上，鼓勵采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內償債壓力。

六是加快專項債券發(fā)行使用進度。《通知》提出，對預算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發(fā)行后及時回補。各地要均衡專項債券發(fā)行時間安排，力爭當年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

五、未來發(fā)展思考

按照黨中央、國務院決策部署，財政部和有關部委正加大工作力度，督促指導地方加快新增地方政府債券發(fā)行使用工作,促進經濟穩(wěn)定增長。那么未來發(fā)展過程中必須思考問題:

(一)、在縱多基建等項目中,項目資本金制度對政府投資項目的適用性在削弱，未來是否取消項目資本金制度值得關注。

(二)、涉及政府、社會投資人、金融機構、咨詢機構等全方位的信譽體系建設將會加快，政府債券、企業(yè)債券、項目債券等標準化產品將推動債券市場大規(guī)?；l(fā)展。

(三)、央行的貨幣政策工具將日益豐富，對經濟的影響將日益深遠，未來地方政府債券的風險權數是否會呈下調趨勢值得關注。

(四)、在改革創(chuàng)新發(fā)展中,未來建筑企業(yè)將面臨洗牌，轉型壓力倍增，集資產管理、土地開發(fā)、設計咨詢建造、專業(yè)化運營等綜合優(yōu)勢的企業(yè)將主導市場。

作者簡介：

黃衛(wèi)根   博士 高級工程師  從事基礎設施市場開發(fā)、項目管理與投融資工作

馬世昌   博士后 講師  北京建筑大學經濟與管理學院 從事項目投融資研究