三、1992-2002年：建立市場經(jīng)濟的框架，形成市場主體

1978年改革開放以后，隨著非公有制經(jīng)濟的發(fā)展和人民公社的取消，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展和大量引進外資，到90年代初期，工業(yè)化中的投資主體已經(jīng)呈現(xiàn)多元化，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制已被打破，新的經(jīng)濟體制初見端倪，但還沒有全面建立起來，政府的角色也逐漸由唯一決策者和實施者向領(lǐng)導和協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變。十四大報告指出：“實踐的發(fā)展和認識的深化，要求我們明確提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，以利于進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。”［3］正式確定了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標，但是光有目標還不行，離市場經(jīng)濟真正建立還有一段距離，這就對黨和政府提出了新的要求，政府在這個過程中間究竟應該扮演什么角色、發(fā)揮什么作用，政府和市場的關(guān)系應該是什么樣子，這是一項沒有任何經(jīng)驗可以借鑒的新的偉大“創(chuàng)業(yè)”，可見其實施難度之大。

十四大以后，經(jīng)濟體制改革的步伐逐漸加快，十四屆三中全會提出培育和發(fā)展市場體系和轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府機構(gòu)，建立健全宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系。前者主要是推進價格改革、發(fā)展商品市場、以及重點培育和發(fā)展金融市場、勞動力市場、房地產(chǎn)市場、技術(shù)市場和信息市場等；后者主要明確政府管理經(jīng)濟的基本職能以及建立健全宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系，包括積極推進財稅體制改革、加快金融體制改革、深化投資體制改革、加快計劃體制改革、發(fā)揮中央和地方兩個積極性等。這樣就將培育和發(fā)展市場經(jīng)濟和轉(zhuǎn)變政府職能作為經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵問題提出，以十四大確定的社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標為藍本，歷屆人大報告都在上一屆的基礎上圍繞這一改革目標逐步發(fā)展、完善和突破。比如，十五大報告指出：“按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，大步推進了財政、稅收、金融、外貿(mào)、外匯、計劃、投資、價格、流通、住房和社會保障等體制改革，市場在資源配置中的基礎性作用明顯增強，宏觀調(diào)控體系的框架初步建立。”［4］在加快推進國有企業(yè)改革中明確規(guī)定：“政府不能直接干預企業(yè)經(jīng)營活動，企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者權(quán)益。”［5］十六屆三中全會提出：“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。”［6］十七大報告提出：“完善基本經(jīng)濟制度，健全現(xiàn)代市場體系。加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。［7］并就探索“大部門”體制機構(gòu)改革提出部署安排。

2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織，客觀上推進了中國經(jīng)濟體制改革，尤其是促進了市場經(jīng)濟建設，并對政府管理經(jīng)濟的職能和作用如何與世界接軌并體現(xiàn)中國特色提出要求和考驗。這就要求我們各級政府管理經(jīng)濟的方式和辦法必須有一個大的改進。要按照市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，進一步調(diào)整和完善合乎社會主義市場經(jīng)濟要求的行為規(guī)范和法律體系。客觀上也促進了我國市場化改革和轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能。中國加人世貿(mào)組織以后，根據(jù)其原則和所做出的承諾，在此基礎上，對與之有關(guān)的經(jīng)濟法律和規(guī)章進行了重大調(diào)整。從1999年到2005年，中國政府制訂、修訂、廢止了2000多項經(jīng)濟法律規(guī)章建立起了符合WTO規(guī)則的法律體系。

進入20世紀90年代后期我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出新特點，首先，長期困擾我國的短缺經(jīng)濟時代基本結(jié)束，買方市場形成，擴大需求成為經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容；其次，城鄉(xiāng)居民生活向小康目標邁進的同時工業(yè)化進入中期階段，工業(yè)發(fā)展和城市化發(fā)展速度加快，轉(zhuǎn)變增長方式和解決城市建設和農(nóng)民工問題，成為當務之急；第三，以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為目標的改革，進入了攻堅階段；第四，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的途徑轉(zhuǎn)向主要依靠加大科技投入和存量重組。這些都要求黨和政府堅定不移地促進經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變，“兩個轉(zhuǎn)變”進入攻堅階段。

這個階段，依據(jù)鄧小平“兩個戰(zhàn)略”大局構(gòu)想和20世紀末這個經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，黨和中央政府開始實施區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略，相繼于1999年提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、2003年明確了振興東北計劃、2005年明確提出中部崛起設想。

以上，我們可以看出政府仍然是經(jīng)濟發(fā)展的主角，而隨著中國經(jīng)濟總量的迅速擴大和財政收人的大幅度增加，我國的投資能力也迅速提高。此外我國政府的財力也越來越大，能夠承擔起諸如三峽工程這樣投資大的高效工程也能夠承擔起諸如“退耕還林”、治理污染這樣的“不賺錢”項目。但另一方面，在市場經(jīng)濟體制框架基本形成的條件下，怎樣運用“政府之手”來彌補“市場失靈”，例如維護市場秩序、保護公平競爭解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間收入差距過大等，都要求政府自身通過改革來消除政府在市場經(jīng)濟中的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。

“兩個轉(zhuǎn)變”、“兩個大局”、“兩個利用”的明確提出，一方面為這一時期經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟體制改革指明方向，另一方面對政府和市場的關(guān)系提出新的考驗，在實施過程中應該怎么做，提出更高要求。要求政府在“深化政府機構(gòu)改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、改進經(jīng)濟管理方式方法、努力建設服務型政府、提高依法行政能力、大力加強政風建設” 等方面“正位”。

在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，隨著所有制結(jié)構(gòu)的變化和工業(yè)化、城市化的快速推進，以城市居民為主體的社會福利改革也加快速度，受市場化改革的影響，城市居民在住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面過去由政府和企業(yè)承擔的公共產(chǎn)品和服務，也開始推向市場。1998年國務院頒布《國務院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（23號文件），停止住房實物分配，全面開啟了城市居民住房商品化，此后房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為支柱產(chǎn)業(yè)，同時，也大大緩解了地方政府財政困難，加快了城市基礎設施建設。在教育和醫(yī)療領(lǐng)域，一方面市場化改革激發(fā)了社會資源的投入，促進了發(fā)展；另一方面，也由于這兩個領(lǐng)域具有公共產(chǎn)品性質(zhì)和信息不對稱，加上市場的“馬太效應”，出現(xiàn)了市場“失靈”問題。

在這個階段，由于市場化、工業(yè)化的快速推進，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了急劇的變化，2002年，權(quán)威學者將過去的階級劃分改為階層劃分，并將城鄉(xiāng)居民劃分為十個階層：以職業(yè)分類為基礎、以組織資源、經(jīng)濟資源和文化資源的占有狀況為標準劃分當代中國社會階層結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)，它由十個社會階層和五種社會地位等級組成。這十個社會階層是：國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層和城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層。［8］