五、十八大以來：界定政府、市場、人民地位

十八大以后，在市場經(jīng)濟(jì)體制確立、工業(yè)化進(jìn)入后期、城市化水平超過50%、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨升級、收入差距過大的形勢下，中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)的關(guān)系更加突出，中國共產(chǎn)黨更加重視政府、市場關(guān)系和人民的定位問題，探索如何用好政府和市場這“兩只手”，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展。

2012年11月召開黨的十八大，針對改革開放三十多年來政府職能轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟(jì)體制存在的問題，又一次提出通過改革促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)一步促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和保證全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。十八大報告指出：“改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”［13］要求“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。［14］2013年3月，李克強(qiáng)擔(dān)任新一屆政府總理后，在很多場合多次提出“轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，通過簡政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力；就是要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。”［15］

2013年11月9日，習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場的關(guān)系”。［16］“中央認(rèn)為對政府和市場關(guān)系的問題，從理論上做出新的表述條件已經(jīng)成熟，應(yīng)該把市場在資源配置中的‘基礎(chǔ)性作用’修改為‘決定性作用’”。［17］十八屆三中全會正式提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

這個階段深化政府改革、加快經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，還體現(xiàn)在處理政府與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系上。2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，總體要求為：加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，理清政府、市場、社會關(guān)系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。這項(xiàng)改革措施在理清政府、市場、社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面意義重大，但是困難也不少，完善體制機(jī)制的路還很長。

但是在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府與市場的關(guān)系不僅不清晰，而且是變動不居，因時、因事、因地、甚至因人制宜的。在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用時如何避免和糾正其“失靈”的地方；在強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮政府作用時，如何避免和糾正其“失靈”的地方，仍然沒有解決。

就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，十八大以來的6年里，面臨主要挑戰(zhàn)主要有三個方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長速度下行的矛盾；二是“脫實(shí)向虛”與金融風(fēng)險增加的問題；三是人民群眾的合理愿望不能得到滿足的問題（食品安全、住房、醫(yī)療、法治）。

十八大以來的6年，隨著資源、環(huán)境、出口和國內(nèi)需求的約束，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始進(jìn)入優(yōu)化升級階段，由中低端向中高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，因此普遍產(chǎn)能過剩和“三高一低”企業(yè)面臨關(guān)停并轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長速度下降、資本沉沒、職工下崗轉(zhuǎn)移、銀行債務(wù)風(fēng)險增加、政府財政收入減少。例如進(jìn)入中國經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)由前10年的年均9%以上降落到7%以下。如前所述，經(jīng)濟(jì)增長速度的下滑，在現(xiàn)有發(fā)展方式下，自然會導(dǎo)致就業(yè)人數(shù)、財政收入、居民收入的增幅下滑，使得一些社會矛盾凸顯出來，這是黨和政府不愿看到的，因此“保增長”、“穩(wěn)增長”就成為黨和政府的重要目標(biāo)。而這種“熨平經(jīng)濟(jì)周期”的保增長、穩(wěn)增長，就會產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”，延緩產(chǎn)業(yè)升級，甚至增加金融風(fēng)險，也使發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)落空，因此這是一個“兩難選擇”，供給側(cè)改革艱難前行，效果不明顯，是與這種多方牽制有很大關(guān)系。

第二，前一個歷史階段出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資本“脫實(shí)向虛”苗頭已成趨勢，沒有轉(zhuǎn)變。在2002至2012年的10年間，一方面依靠基本建設(shè)投資和加入WTO擴(kuò)大出口支撐了經(jīng)濟(jì)高增長；但是另一方面，作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一的居民消費(fèi)卻需求不足，勞動力成本提高，資源環(huán)境約束趨緊，地方政府公共服務(wù)要求提高但收入入不敷出。在這種情況下，房地產(chǎn)就成為拉動內(nèi)需的主要產(chǎn)業(yè)，一方面房地產(chǎn)業(yè)搭上城市化加速的快車并且產(chǎn)業(yè)技術(shù)門檻不高，另一方面房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展可以為地方政府增加財政收入，即“土地財政”。于是在資本、政府、居民“剛需”三重力量推動下，房地產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，特別是2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后出口萎縮，房地產(chǎn)業(yè)更是承擔(dān)了保增長、保財政、保就業(yè)、吸納社會游資的作用，房價一路上行，投入房地產(chǎn)業(yè)的資本和資金收益，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銀行存貸款利息，也遠(yuǎn)高于生產(chǎn)性企業(yè)，因此大量銀行和上市公司投資房地產(chǎn)。這種勢頭在十八大以后甚至愈演愈烈，直到2017年下半年習(xí)近平提出“房住不炒”，2018年下半年開始用行政手段嚴(yán)厲抑制房價上漲，才略見成效。

“脫實(shí)向虛”的另一個表現(xiàn)是金融深化過度，大量資金在流通和金融領(lǐng)域內(nèi)循環(huán)。一是大量資本進(jìn)入流通領(lǐng)域，依靠規(guī)模來擠壓實(shí)體商店，賺取商業(yè)利潤，例如迅速興起的阿里、騰訊、“餓了么”、“滴滴約車”、“支付寶”、“P2P”、“共享單車”、“拼多多”等；二是各商業(yè)銀行規(guī)模迅速擴(kuò)張，中國的工商銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行已經(jīng)占據(jù)世界十大銀行的前四，資產(chǎn)遠(yuǎn)超西方發(fā)達(dá)國家的銀行。

第三，人民群眾的“獲得感”、經(jīng)濟(jì)“安全感”并沒有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步提高。十八大以來，全國人均收入由2012年農(nóng)村居民純收入7917元、城鎮(zhèn)居民可支配收入24565元，提高到2017年的農(nóng)村居民可支配收入13432元、城鎮(zhèn)居民可支配收入36396元。分別提高了69.7%和48.2%。但是由于在這個階段城市住宅價格在全國70個大中城市平均上漲一倍以上，因此使得城市化過程中進(jìn)城落戶的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民形成了恐慌性或投機(jī)性購房，不僅相當(dāng)部分收入流進(jìn)了住宅，而且將未來的收入也預(yù)支出來，加上股市的低迷徘徊。作為中等收入者除了擁有的住宅升值外，實(shí)際消費(fèi)被擠壓下降。此外，食品安全問題、環(huán)境惡化問題頻發(fā)，人民群眾對近期發(fā)生的“疫苗事件”、租房價格上漲反響比較強(qiáng)烈，在一定程度上反映出人民群眾的不安情緒。

在與政府、市場關(guān)系緊密相關(guān)的社會建設(shè)方面，十八大以后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、城市化快速推進(jìn)、居民收入差距依然很大，社會不穩(wěn)定的態(tài)勢沒有明顯緩和，因此社會治理和維護(hù)穩(wěn)定的問題依然突出。在這種形勢下，一方面，黨和政府將“和諧”、“共享”列入“五大發(fā)展理念”，加大了消除貧困和提高社會保障的力度。另一方面，繼續(xù)加強(qiáng)社會治理。

在消除貧困方面，十八大以來黨和政府將“脫貧攻堅”擺在了突出位置，并取得顯著成效。這個階段，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加大政府扶貧投入，創(chuàng)新扶貧方式，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，成效顯著，到2017年底，共有6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。在此基礎(chǔ)上，十九大又提出到2020年消除貧困人口的莊嚴(yán)承諾，即通過多種方法，徹底解決剩余約3000萬貧困人口問題，從2018年到2020年的3年里，平均每年要脫貧1000萬人口，目前這已經(jīng)作為全黨和全國人民的三大攻堅任務(wù)之一，正在努力實(shí)現(xiàn)。

在社會治理方面，中國的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，新社會階層已經(jīng)成為重要社會力量。2017年10月21日，十九大召開期間，統(tǒng)戰(zhàn)部答記者問時提到，我國民營企業(yè)近2500萬戶，它的作用和貢獻(xiàn)可以用五個數(shù)字來概括，就是“56789”，“5”就是民營企業(yè)對國家的稅收貢獻(xiàn)超過50%。“6”就是國內(nèi)民營企業(yè)的國內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資以及對外直接投資均超過60%。“7”就是高新技術(shù)企業(yè)占比超過了70%。“8”就是城鎮(zhèn)就業(yè)超過80%。“9”就是民營企業(yè)對新增就業(yè)貢獻(xiàn)率達(dá)到了90%。［18］2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，直接提出“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”的任務(wù)，“社會治理”成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。［19］2014年3月，我國的政府工作報告對“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新”作了具體部署，要求“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。［20］

2017年10月，十九大召開，進(jìn)一步提出要打造“共建共治共享的社會治理格局”，這與2015年十八屆五中全會提出的“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”相比，增加了“共治”的表述，進(jìn)一步豐富了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理工作的內(nèi)容。并且，提出了社會治理的制度建設(shè)、提高四化水平和加強(qiáng)四個體系建設(shè)。

［作者簡介］武力，中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所副所長、研究員；張林鵬，中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生。

［基金項(xiàng)目］國家社會科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“改革開放歷史經(jīng)驗(yàn)研究”（2015MZD009 ）階段性成果

［參考文獻(xiàn)］

［1］［2］［4］［5］［6］［7］中共中央文獻(xiàn)研究室編.改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編（上）.中央文獻(xiàn)出版社，2008：348，350，892，902，1349，1729.

［3］江澤民文選（第一卷）.人民出版社，2016：226.

［8］陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會階層研究報告.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.中國網(wǎng).當(dāng)代中國社會劃分為十大階層［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/chinese/MATERIAL/105530.htm，2002-2-4.

［9］中共中央文獻(xiàn)研究室編.十六大以來重要文獻(xiàn)選編（上）.中央文獻(xiàn)出版社，2003.

［10］兩型社會研究院編.兩型社會干部讀本.湖南人民出版社，2009：11.

［11］胡錦濤文選（第二卷）.人民出版社，2016：70.

［12］中共中央文獻(xiàn)研究室編.十七大以來重要文獻(xiàn)選編（上）.中央文獻(xiàn)出版社，2009：31.

［13］［14］［15］［16］［17］［19］［20］中共中央文獻(xiàn)研究室編.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）.中央文獻(xiàn)出版社，2014：16，15，293，498，499，512-513，850.

［18］冉萬祥.民營企業(yè)的作用和貢獻(xiàn)可以用“56789”來概括［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/21/c_129724207. htm，2017-10-21.