【摘要】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的改革力度空前，勢必引發(fā)資源要素整合配置、政策體系相繼調(diào)整、發(fā)展目標重新聚焦及社會民眾廣泛關注。據(jù)此，框架宏大且執(zhí)行環(huán)境復雜的配套惠農(nóng)政策，需在運行層面加強以相關主體激勵、政策內(nèi)部協(xié)調(diào)、績效分類評價、多元執(zhí)行監(jiān)督為主要內(nèi)容的運行保障，以充分發(fā)揮功效并推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 惠農(nóng)政策 保障機制 【中圖分類號】F320.3 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告提出以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手來統(tǒng)領“三農(nóng)”工作，并相繼出臺一系列配套惠農(nóng)政策。在經(jīng)濟進入新常態(tài)與大規(guī)模減稅降費的背景下，2019年全國一般公共預算農(nóng)林水支出仍達22246億元，再創(chuàng)歷史新高。然而，政策利在惠農(nóng)、重在落實、旨在效果，既要設計合理，更需操作得當。尤其是考慮到近年來“三農(nóng)”發(fā)生深刻且復雜的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，增加了政策執(zhí)行環(huán)境的不確定性，加之鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的改革力度空前且政策框架宏大，愈發(fā)彰顯惠農(nóng)政策運行保障的重要意義。

利益重組后的主體激勵

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及新時代城鄉(xiāng)關系深入詮釋、未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展定位首次闡明、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系重新聚焦、鄉(xiāng)村治理手段再度升級等多層面內(nèi)容，城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化并重、三產(chǎn)融合、“三治融合”發(fā)展進程中勢必引發(fā)資源要素整合配置，亟待基于利益格局重組而妥善激勵相關主體。一是農(nóng)業(yè)從業(yè)者。農(nóng)業(yè)從業(yè)者數(shù)量萎縮且能力弱化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵起因。國家立足于農(nóng)民階層分化事實，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并積極助推小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接，旨在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系并消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隱患。這決定相關惠農(nóng)資金應以農(nóng)業(yè)支持與農(nóng)民補助相區(qū)分為原則，以明確政策專有指向、夯實信息化基礎為條件，在鎖定受惠群體的同時避免資源錯配，并調(diào)動真正務農(nóng)者的積極性。二是下鄉(xiāng)投資者。鄉(xiāng)村振興需依托城鄉(xiāng)要素雙向流動、相互融通，激發(fā)攜帶管理才能、經(jīng)營理念、科學技術、設施裝備、金融資本、人力資本等現(xiàn)代要素下鄉(xiāng)的各類投資者的建設動力。據(jù)此，應在優(yōu)化營商環(huán)境、完善基礎設施、盤活農(nóng)村資產(chǎn)、推進三產(chǎn)融合、出臺優(yōu)惠政策的基礎上，以擴大市場容量來消除城市戰(zhàn)略型投資者疑慮，以改善精英待遇來提升鄉(xiāng)村回流型投資者信心，以落實人才戰(zhàn)略來堅定理想感召型投資者意志，以創(chuàng)新項目平臺來發(fā)揮政策幫扶型投資者作用。三是潛在組織者。“三農(nóng)”事務瑣碎，需結(jié)合實際培育地方組織載體，繼而在實現(xiàn)投資與鄉(xiāng)土因素有機結(jié)合的同時，保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。有待基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等途徑來壯大村社基層組織，并重視對市場服務組織、農(nóng)民合作組織等規(guī)范化運作的統(tǒng)籌支持，使其充分發(fā)揮農(nóng)村生活維穩(wěn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)促進、惠農(nóng)資源分配等功能，為小農(nóng)戶與大國家有效對接奠定基礎。四是基層管理者。鄉(xiāng)村振興要正視基層政府的執(zhí)行主體地位、客觀實踐困難、正當利益訴求與實踐創(chuàng)新能力。考慮到縣域經(jīng)濟增速連續(xù)多年低于全國平均水平，需通過加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度、擴展財政投融資渠道、加速省以下財政體制改革、規(guī)范惠農(nóng)資金配套機制等方式，保障縣級基本財力與區(qū)域間財政支農(nóng)能力均等化。

體系調(diào)整后的政策協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)以城鄉(xiāng)聯(lián)動、資源統(tǒng)籌、優(yōu)勢互補來引領農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，惠農(nóng)體系在以分工協(xié)作、綜合配套、資訊共享等為準則而相機調(diào)整后，需以政策協(xié)調(diào)為必要保障。一是惠農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村振興具有鮮明的問題導向，需聚合惠農(nóng)資源以重塑政策平臺。據(jù)此，應及時改變惠農(nóng)資金“碎片化”支出局面，在順應當前“大專項+任務清單”的整合趨勢基礎上，借助體制機制改革使資金整合實現(xiàn)權(quán)責分解、用途均衡、渠道通暢、種類擴大、區(qū)域延展、摩擦化解等。二是惠農(nóng)部門組織協(xié)調(diào)?；蒉r(nóng)資金分散使用本質(zhì)上源于惠農(nóng)管理政出多門，部門間業(yè)務重疊、觀念分歧、信息封閉等問題制約惠農(nóng)效率提升。鄉(xiāng)村振興進程中，一方面在改革后的各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)，盡快消化改革陣痛，提早發(fā)揮組合效應；另一方面，依托地方性鄉(xiāng)村振興領導小組，探索大類部門間交流合作新機制，做好整體規(guī)劃與決策。三是國家戰(zhàn)略互動協(xié)調(diào)。應正確處理好農(nóng)村人口持續(xù)轉(zhuǎn)移與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)協(xié)同推進、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大與農(nóng)村普及現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式并行不悖等關系。四是惠農(nóng)舉措銜接協(xié)調(diào)?；蒉r(nóng)實踐由來已久，無論是社會主義新農(nóng)村建設、美麗鄉(xiāng)村建設，還是目前正處于攻堅期的精準扶貧工作，均已為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才儲備、文化復興、生態(tài)治理、組織建設等創(chuàng)造了良好條件。如今開展鄉(xiāng)村振興，絕非與以往惠農(nóng)舉措完全割裂，而是在借鑒經(jīng)驗、延續(xù)理念、傳承資源、升級項目的基礎上，結(jié)合發(fā)展短板與時代要求而實現(xiàn)縱深發(fā)展。

目標創(chuàng)新后的績效評價

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主題突出，需結(jié)合創(chuàng)新后目標與階段性任務，基于績效分類評價來動態(tài)監(jiān)控改革進展與質(zhì)量，以便宏觀把握調(diào)整節(jié)點與建設節(jié)奏。一是產(chǎn)業(yè)振興。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系培育強度及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度為標準，綜合評價農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進度。同時，以新產(chǎn)業(yè)規(guī)模、新業(yè)態(tài)形式、就業(yè)拉動率、經(jīng)濟回報率、農(nóng)民滿意度等為依據(jù)，科學考察三產(chǎn)融合水平。二是人才振興。以工匠精神、精英意識、企業(yè)家才能為參照，根據(jù)新型職業(yè)農(nóng)民、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、農(nóng)村實用技能人才、優(yōu)秀基層干部等群體的增量變化，系統(tǒng)判斷“三農(nóng)”工作隊伍建設情況。三是文化振興。以農(nóng)村傳統(tǒng)生活形態(tài)延續(xù)、村落社會關系維系、鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為尺度，重點關注農(nóng)民精神風貌、鄉(xiāng)村文化生態(tài)、農(nóng)村文化產(chǎn)品與服務等改善境況，繼而追蹤?quán)l(xiāng)村文化認同、傳承與繁榮進程。四是生態(tài)振興。從綠色興農(nóng)、清潔生產(chǎn)、排放控制、生態(tài)修復等方面入手，聚焦于農(nóng)業(yè)面源污染防控、生態(tài)突出問題治理、可持續(xù)發(fā)展能力增強、資源利用效率提升、政府補償措施實施等問題。同時，基于農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升視角，透視農(nóng)村人居環(huán)境整治狀況。五是組織振興。以村級黨組織設置創(chuàng)新、村級干部構(gòu)成優(yōu)化、農(nóng)村黨員教育管理、村民自治活動開展等為指標，合理評估農(nóng)村基層黨組織、農(nóng)村基層黨組織帶頭人、農(nóng)村黨員隊伍及村民自治組織建設情況，展望現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制后續(xù)改進方向。

環(huán)境變更后的執(zhí)行監(jiān)督

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略使命重大，在將“三農(nóng)”工作推向新高度的同時也將自身置于備受關注的環(huán)境中，需以過程連續(xù)為基礎、以機構(gòu)獨立為條件、以績效監(jiān)督為導向來實現(xiàn)多元執(zhí)行監(jiān)督，繼而規(guī)避在大規(guī)模推進中可能存在的過度行政化、過度形式化、過度產(chǎn)業(yè)化、過度外部化等風險。一是以行政內(nèi)部監(jiān)督來強化要素投入監(jiān)督。通過機構(gòu)健全、法規(guī)完善等方式，履行各級系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督職能，瞄準惠農(nóng)資金的投入安全性與整合時效性、耕地紅線保護的嚴格性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展占地的規(guī)范性、人才戰(zhàn)略的落實性、公共服務的有效性等，確保國家堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的善意不被消解。二是以司法機關監(jiān)督來強化主體行為監(jiān)督。針對一些地方財力緊張、基層執(zhí)行不力、部門權(quán)力尋租、鄉(xiāng)村腐敗隱蔽等特征事實，司法機關務必高度警惕惠農(nóng)資源非農(nóng)化、惠農(nóng)政策執(zhí)行偏差、涉農(nóng)公職人員職務犯罪等潛在問題，并加強惠農(nóng)資金預算管理、行政執(zhí)法隊伍建設、涉農(nóng)工作人員監(jiān)管、基層組織選舉監(jiān)察、農(nóng)村市場治理整頓等。三是以社會輿論監(jiān)督來強化過程監(jiān)督。發(fā)揮群眾、中介組織、新聞媒介等社會監(jiān)督渠道作用，密切關注鄉(xiāng)村振興過程中形式主義、政績工程、激進政策、急躁情緒、躍進行為、單一模式等現(xiàn)象，以及排斥農(nóng)民、依賴政府、輕視規(guī)劃、侵吞利益等弊端，實現(xiàn)監(jiān)督的質(zhì)量提升與范圍擴大。

（作者為信陽師范學院商學院副教授）

【注：本文系河南省高等學校哲學社會科學應用研究重大項目“河南省農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進程中惠農(nóng)政策效果保障研究”（項目編號：2018-YYZD-13）的研究成果】

【參考文獻】

①張海鵬、郜亮亮、閆坤：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想的理論淵源、主要創(chuàng)新和實現(xiàn)路徑》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2018年第11期。

②郭曉鳴：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的若干維度觀察》，《改革》，2018年第3期。

責編/潘麗莉 美編/楊玲玲

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