黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并提出了“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”的具體要求。對(duì)于貧困地區(qū)和剛剛脫貧地區(qū)而言，集體經(jīng)濟(jì)是保障貧困地區(qū)順利脫貧和鞏固脫貧成果的堅(jiān)實(shí)抓手，也是貧困地區(qū)有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。未來貧困地區(qū)想要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，必須進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

村集體經(jīng)濟(jì)的重要意義

村集體經(jīng)濟(jì)是保障貧困地區(qū)穩(wěn)定可持續(xù)性脫貧的重要基礎(chǔ)

貧困人口脫貧致富很大程度上依賴于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)水平以及鄉(xiāng)村治理能力。一方面，貧困地區(qū)往往地處偏遠(yuǎn)，信息接收渠道閉塞，村集體的壯大發(fā)展增強(qiáng)了村級(jí)整體的信息獲取能力，從而使貧困人口獲益。另一方面，貧困人口由于自身或客觀條件受限，自我發(fā)展能力弱，需要政府和村集體為其提供產(chǎn)業(yè)選擇、資金保障、技術(shù)培訓(xùn)以及市場銜接等方面的幫助。這種情況下，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于貧困地區(qū)、貧困人口而言，顯得至關(guān)重要。近些年很多貧困地區(qū)依靠鄉(xiāng)村旅游、特色產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方式實(shí)現(xiàn)脫貧，其中村集體經(jīng)濟(jì)所做的貢獻(xiàn)不可忽視。

村集體經(jīng)濟(jì)是激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生活力的重要因素

內(nèi)生活力是真正體現(xiàn)一個(gè)地區(qū)綜合發(fā)展水平的有效因素，更是決定一個(gè)地區(qū)長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵性因素。集體經(jīng)濟(jì)恰恰能夠把貧困地區(qū)的內(nèi)生活力調(diào)動(dòng)出來，并發(fā)展壯大。集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢首先在于資源的有效整合，很多貧困地區(qū)擁有得天獨(dú)厚的自然資源，開發(fā)潛力大，經(jīng)濟(jì)價(jià)值高，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行有效選擇，整合規(guī)劃，并提出適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的發(fā)展思路。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢還在于對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姷挠行ЫM織，集體經(jīng)濟(jì)的壯大發(fā)展可以在一定程度上有效地聚集農(nóng)村人員力量，增強(qiáng)村民凝聚力，提升綜合發(fā)展能力。

村集體經(jīng)濟(jì)是貧困地區(qū)銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)是貧困地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。首先，鄉(xiāng)村振興中“治理有效”是抓手，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為與人民群眾切身利益息息相關(guān)的組織，具有推動(dòng)基層治理創(chuàng)新發(fā)展的重要使命，因此集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建和完善是貧困地區(qū)銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效“通道”。其次，鄉(xiāng)村振興離不開“產(chǎn)業(yè)興旺”，而貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開村集體經(jīng)濟(jì)的整體帶動(dòng)，不論特色產(chǎn)業(yè)、品牌產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)還是休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，都需要村集體經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)、加工、銷售以及監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行把控和保障。另外，生態(tài)建設(shè)以及鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興的重要保障，需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)持久的組織為其提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)，而村集體經(jīng)濟(jì)組織便充當(dāng)了這樣的角色。因此，只有村集體經(jīng)濟(jì)的介入，才能將貧困人口與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略真正地銜接在一起。

貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題及挑戰(zhàn)

對(duì)于貧困地區(qū)脫貧及發(fā)展而言，村集體經(jīng)濟(jì)一直是當(dāng)?shù)匕l(fā)展過程中的“短板”。究其原因，既有客觀原因，也有主觀原因；既有現(xiàn)實(shí)原因，也有歷史原因。多種因素的制約導(dǎo)致貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展步履維艱，歸納起來，主要有四個(gè)方面的原因：

第一，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在區(qū)域差異大、發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。從區(qū)域發(fā)展角度來看，村集體經(jīng)濟(jì)存在較嚴(yán)重的區(qū)域不均衡問題。除了貧困村與非貧困村之間的不均衡外，貧困地區(qū)也存在明顯的不均衡現(xiàn)象，其中城鎮(zhèn)周圍地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r明顯好于其他地區(qū)，有旅游、生態(tài)等開發(fā)資源的貧困地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)也普遍發(fā)展較快，領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)高的村莊村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也較快?？梢姶寮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展受內(nèi)外部條件的影響較大，敏感度較高，目前未形成統(tǒng)一的發(fā)展機(jī)制，不同區(qū)域間的發(fā)展差異較大。

第二，農(nóng)村空心化、空殼化，人才資源嚴(yán)重流失，農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。由于貧困地區(qū)發(fā)展滯后，人才流失嚴(yán)重，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的人才“短缺”、力量薄弱的難題。貧困地區(qū)長期受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、信息以及就業(yè)等因素的制約，大部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到沿海城市或者更發(fā)達(dá)的地區(qū)，導(dǎo)致貧困村人才短缺，嚴(yán)重影響村集體經(jīng)濟(jì)組織的健康可持續(xù)發(fā)展。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，貧困地區(qū)農(nóng)村有務(wù)工經(jīng)歷者在在籍人口中占比34%；22—50歲務(wù)工人口在有務(wù)工經(jīng)歷者中占比56.7%，說明貧困地區(qū)主要?jiǎng)趧?dòng)力離村外出務(wù)工現(xiàn)象較為嚴(yán)重。貧困地區(qū)主要核心勞動(dòng)力的流失給村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大帶來一個(gè)棘手的問題，那就是如何在勞動(dòng)力大量流失的同時(shí)吸引當(dāng)?shù)厝瞬欧掂l(xiāng)。

第三，村集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，增收能力不強(qiáng)，抵抗自然和市場風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅要看數(shù)量，還要看質(zhì)量；不僅要看結(jié)果，還要看過程。很多村雖然按照“村集體經(jīng)濟(jì)收入要達(dá)標(biāo)”的要求完成了脫貧任務(wù)，但都是通過土地出租等硬性手段實(shí)現(xiàn)的，收入形式單一，完成質(zhì)量不高，且長效性不強(qiáng)。雖然近年來很多地區(qū)總結(jié)了“龍頭帶動(dòng)”模式、“企地聯(lián)營”模式、“扶貧車間”模式等一系列村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功案例，但是很多模式在貧困地區(qū)就像被“捆住手腳”一樣無法施展。有的貧困地區(qū)自然條件惡劣、交通閉塞，農(nóng)產(chǎn)品成本過高，市場競爭力弱；有的貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，發(fā)展空間受限，與經(jīng)營主體連結(jié)機(jī)制不完善。種種原因造成貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并未真正形成，增收機(jī)制還待完善。

第四，村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)制不完善，成員權(quán)益保障缺失。雖然近年來國家對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的重視程度不斷提升，但是從基層來看，基層干部關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀念仍舊較為滯后，政策落實(shí)效率低，缺少發(fā)展后勁。再加上，村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏配套的約束和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子積極性不高，對(duì)貧困人口的帶動(dòng)能力凸顯不出來。此外，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏法制化、規(guī)范化的管理機(jī)制，村集體資產(chǎn)缺乏法律體系下的使用和監(jiān)管，村集體組織成員的有效權(quán)益保障力度不夠，也是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的問題。

進(jìn)一步壯大貧困地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)的思考與建議

2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出要“建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。對(duì)于貧困地區(qū)和剛剛脫貧地區(qū)來說，如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，進(jìn)一步壯大和發(fā)展新型村集體經(jīng)濟(jì)也是需要思考和討論的問題。

制定鼓勵(lì)能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，提升村集體經(jīng)濟(jì)的人才資源儲(chǔ)備

實(shí)踐證明，貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其需要本地能人的帶動(dòng)和農(nóng)民集體歸屬感、凝聚力的重塑。貧困地區(qū)能人返鄉(xiāng)既要在量上下功夫，也要在質(zhì)上把好關(guān)。不僅要采取措施吸引更多的能人返鄉(xiāng)，同時(shí)也要思考能人返鄉(xiāng)后真正帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的好路子。因此未來需要進(jìn)一步促進(jìn)貧困地區(qū)人力資源開發(fā)，將人力資源轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的人才資本。一方面，加大政府對(duì)能人返鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策扶持力度，運(yùn)用資金補(bǔ)貼、政策扶持、金融支撐等多重手段，為其提供寬裕的發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)農(nóng)民工、大學(xué)生、退伍軍人等各類鄉(xiāng)村優(yōu)秀人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。另一方面，探索鄉(xiāng)村能人與集體經(jīng)濟(jì)組織的有效合作模式，找到互利共贏的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。鼓勵(lì)鄉(xiāng)村能人盡可能多地參與到村集體經(jīng)濟(jì)組織管理隊(duì)伍中，進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)組織力量；也可以探索鄉(xiāng)村能人與集體經(jīng)濟(jì)組織合作的創(chuàng)新模式，通過產(chǎn)業(yè)合作等方式加快能人與村集體經(jīng)濟(jì)組織間的收益共享。

擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)的收入渠道，提升村集體經(jīng)營性收入水平

很多貧困地區(qū)由于長期發(fā)展受限，造成多數(shù)村集體資源積累少，渠道單一。因此需要進(jìn)一步夯實(shí)貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展力量。首先，拓展渠道，由原來出租土地等較為單一的方式橫向延伸，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深度發(fā)掘貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展村級(jí)產(chǎn)業(yè)，因地制宜形成具有特色的“一村一品”發(fā)展模式；縱向發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，打造品牌農(nóng)產(chǎn)品，提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值。其次，推動(dòng)深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合，有效挖掘旅游、生態(tài)、文化等產(chǎn)業(yè)價(jià)值，結(jié)合鄉(xiāng)村自然風(fēng)光選擇適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，提升經(jīng)濟(jì)效益。有效盤活土地、森林、河流等自然資源，通過轉(zhuǎn)讓、租賃等辦法提升基本農(nóng)村集體資產(chǎn)質(zhì)量與價(jià)值，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步挖掘民俗文化、鄉(xiāng)土文化、革命文化等內(nèi)在資源，通過與旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)相融合，使得內(nèi)在資源外在轉(zhuǎn)化，拓展村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展渠道。最后，增強(qiáng)新型經(jīng)營主體質(zhì)量，提升家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社以及龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用，解決貧困地區(qū)生產(chǎn)與市場有效對(duì)接問題。完善產(chǎn)業(yè)主體培育，增強(qiáng)新型經(jīng)營主體示范帶動(dòng)作用，縮小深度貧困地區(qū)貧困戶在信息、技術(shù)、觀念等方面與其他地區(qū)的差距，為深度貧困地區(qū)貧困人口提供就業(yè)機(jī)遇和產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道。構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)機(jī)制。對(duì)“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”等模式進(jìn)行規(guī)范化引導(dǎo)，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和貧困戶之間形成緊密的合作發(fā)展機(jī)制，探索建立“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益均沾”、穩(wěn)定持久的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧脫貧機(jī)制的聯(lián)結(jié)程度，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正惠及貧困人口。

推進(jìn)貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)政策的公平化、制度化、常態(tài)化

首先，繼續(xù)補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，進(jìn)一步縮小貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距。目前，部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在較大問題，尤其是深度貧困地區(qū)以及部分偏遠(yuǎn)地區(qū)，未來應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)貧困地區(qū)的路、電、水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境和村容治理。其次，加強(qiáng)貧困地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)，尤其是公共教育方面，提升貧困地區(qū)基本公共服務(wù)水平和教育發(fā)展水平。推進(jìn)深度貧困地區(qū)教育扶貧臺(tái)賬的建立，保障各教育階段建檔立卡學(xué)生從入學(xué)到畢業(yè)的全程全部資助；提高學(xué)前教育質(zhì)量，大力發(fā)展公辦幼兒園；提高中小學(xué)教學(xué)水平，普及高中教育；增強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)，在深度貧困地區(qū)創(chuàng)辦中等職業(yè)學(xué)校，加強(qiáng)高等職業(yè)教育，依靠東西協(xié)作帶動(dòng)深度貧困地區(qū)職業(yè)教育扶貧工作；對(duì)深度貧困地區(qū)子女考上大學(xué)的貧困家庭要給予重點(diǎn)扶持。加強(qiáng)對(duì)偏遠(yuǎn)或少數(shù)民族地區(qū)基層干部和農(nóng)民的文化、技能培訓(xùn)；加大深度貧困地區(qū)師資力量建設(shè)，加大對(duì)鄉(xiāng)村教師的引進(jìn)、培訓(xùn)和補(bǔ)助力度。再次，進(jìn)一步加強(qiáng)深度貧困地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大村級(jí)衛(wèi)生室覆蓋率，全面加強(qiáng)深度貧困地區(qū)村級(jí)醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)，提升三級(jí)醫(yī)院與深度貧困地區(qū)對(duì)口幫扶效率，加大對(duì)深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生的培訓(xùn)力度，壯大鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍，并進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村醫(yī)生的基本待遇。提升深度貧困地區(qū)婦幼衛(wèi)生保健工作，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)婦、孕婦以及新生兒的救治條件和水平。最后，增強(qiáng)村級(jí)公共文化服務(wù)，著力提升深度貧困地區(qū)公共文化服務(wù)能力和水平。繼續(xù)擴(kuò)大文化廣場、戲臺(tái)、圖書館等文化場所的建設(shè)；同時(shí)提高深度貧困地區(qū)的公益性演出頻率，豐富公共文化產(chǎn)品供給，提高公共文化服務(wù)效能。

進(jìn)一步完善村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)制

從鄉(xiāng)村治理層面看，村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作機(jī)制是任何地區(qū)都需要不斷完善和改進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于貧困地區(qū)而言更是如此。對(duì)此，一是要進(jìn)一步完善集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化黨建工作與扶貧工作的協(xié)調(diào)和融合，充分發(fā)揮黨組織在引領(lǐng)農(nóng)村組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的核心作用；加快對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)、組織原則、經(jīng)營體制、產(chǎn)權(quán)制度、管理結(jié)構(gòu)、利益分配等重大原則問題進(jìn)行制度規(guī)范；加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)業(yè)、土地、金融、社保等方面的綜合政策支持力度；加強(qiáng)村集體工作隊(duì)伍力量，對(duì)貧困地區(qū)和部分剛脫貧地區(qū)，繼續(xù)實(shí)施駐村干部的幫扶協(xié)調(diào)作用，幫助村集體工作順利過渡；繼續(xù)通過東西協(xié)作、對(duì)口幫扶等區(qū)域性政策，夯實(shí)貧困地區(qū)村集體組織；提升貧困村干部發(fā)展意識(shí)，適當(dāng)組織地區(qū)間的考察交流，開拓村干部的創(chuàng)新發(fā)展思維。二是進(jìn)一步規(guī)范村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)管理。加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制、財(cái)務(wù)預(yù)決算制度、定期審計(jì)制度，實(shí)行民主理財(cái)，堅(jiān)持和完善以財(cái)務(wù)公開為主要內(nèi)容的村務(wù)公開制度，定期公開帳目，接受群眾監(jiān)督，形成有力的監(jiān)督約束機(jī)制。

【本文作者分別為北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長、博士生導(dǎo)師，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心當(dāng)代農(nóng)史研究室助理研究員】

責(zé)編：賀勝蘭 / 王茂磊（見習(xí)）