“部門化”傾向，是與部門化相伴而生的。領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向并非今日之新現(xiàn)象，而是由來已久。組織結(jié)構(gòu)和管理職能部門化，是為了適應(yīng)社會專業(yè)化分工的不斷深化和泛化而產(chǎn)生的，有助于提高管理工作的效率，但同時也會增加部門之間協(xié)調(diào)的難度與成本；如果后續(xù)配套治理機制不能及時跟上，部門化還可能滋生本位主義問題。同時，凡事皆有度，超過了合理界限，即會出現(xiàn)負面效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向正是部門化超出了合理的“度”而產(chǎn)生的不好現(xiàn)象。如果不加以預(yù)防與治理，勢必會影響“超”部門的整體目標(biāo)與更大范圍的人民的根本利益的實現(xiàn)。

領(lǐng)導(dǎo)干部維護本部門的利益有其合理性、正當(dāng)性，但如果過分維護本部門的本位利益，就有可能變得狹隘、自私

社會發(fā)展與分工深化，帶來了不斷增強的工作專門化（Work Specialization）；與此相適應(yīng)，組織結(jié)構(gòu)與管理職能部門化便是一種可行的選擇。由于很多事情涉及多個職能部門，因而建立橫向協(xié)調(diào)機制便不可避免，一些更高層次的協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組或者委員會，實質(zhì)上就是為了有效協(xié)調(diào)各職能部門之間的關(guān)系而建立起來的綜合性組織。該組織與管理學(xué)中的矩陣制結(jié)構(gòu)（Matrix Structure）有其相似的一面，因為小組中的成員大多數(shù)都是來自于縱向的各個職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部；而與矩陣制結(jié)構(gòu)又不同的是，這只是一個領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)組織，而不是從事具體事務(wù)的項目組織，當(dāng)協(xié)調(diào)小組辦事機構(gòu)需要調(diào)動人員或者調(diào)度工作的時候，往往還需要依靠小組成員中來自相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。

由此便產(chǎn)生了職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部如何對待協(xié)調(diào)小組辦事機構(gòu)要求的人員調(diào)動或者工作調(diào)度問題了。有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層經(jīng)常存在著程度不同、形式各異的“部門化”傾向。其中，有的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，總是強調(diào)本部門工作有多么重要，在需要抽調(diào)他們部門的人員去協(xié)調(diào)小組集中辦公的時候，往往是比較難的，甚至有的時候即使持有當(dāng)?shù)攸h委主要領(lǐng)導(dǎo)的“批示”也未必能夠奏效；還有一些職能部門的領(lǐng)導(dǎo)在需要本部門配合時，盡管表面上是“答應(yīng)”的，但實際上并未能做到人財物等方面的全力配合與支持。換言之，職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部雖然已經(jīng)兼任協(xié)調(diào)小組的成員，但是其屁股仍然還坐在職能部門的位置上，考慮問題也主要是站在本部門利益角度，并未站在兼任的協(xié)調(diào)小組所代表的更高層次的整體利益角度。

因此，領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向，實質(zhì)上是部門利益的本位主義在作怪?？陀^而言，部門領(lǐng)導(dǎo)干部維護本部門的利益有其合理性、正當(dāng)性，否則將難以向本部門的人交待，“身在其位，必謀其政”，說的就是這個道理。但是，任何事情都要講究“適度”，超過合理的界限，就會帶來性質(zhì)的根本改變。領(lǐng)導(dǎo)干部如果過分維護本部門的本位利益，而較少兼顧更廣大范圍人民的全局利益，就有可能變得狹隘、自私，因而，可能會招致社會的鄙視、不恥甚至反對。鑒于此，部門的領(lǐng)導(dǎo)干部一定要把握好“度”，正確處理小范圍的部門本位利益與大范圍的人民群眾整體利益之間的關(guān)系，更何況，領(lǐng)導(dǎo)干部的重要職責(zé)之一是協(xié)調(diào)，不斷增強協(xié)調(diào)能力應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行為。

領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向，根源在于治理體制碎片化

如果缺乏相應(yīng)治理體制機制的配套設(shè)計，組織機構(gòu)與管理職能部門化本身就存在著滋生“部門化”傾向的潛在可能性。綜觀國內(nèi)外的情況，部門林立的行政管理體制，無一例外地存在著不同程度的“部門化”傾向問題。比如，在外人調(diào)動本部門人員、調(diào)度本部門工作時，出于部門利益考慮，領(lǐng)導(dǎo)干部往往會“口惠而實不至”；當(dāng)制定政策、提拔任用干部和進行監(jiān)督時，領(lǐng)導(dǎo)干部又會積極爭取政策制定的主導(dǎo)權(quán)、極力推薦本部門的人選、努力爭取監(jiān)管權(quán)限；在會簽政策、遇到不利事件時，又會表現(xiàn)出維護本部門利益、規(guī)避本部門責(zé)任的“部門化”傾向；如此這般，林林總總。

總是維護部門本位利益、較少顧及超越部門的整體利益，進而形成領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向，這背后的根源主要在于部門林立而帶來的治理體制碎片化。進一步而言，部門化在提高部門管理效率的同時，也帶來了一些負面效應(yīng)，其中起碼包括兩項內(nèi)容：一是創(chuàng)造了部門本位利益；二是造成了各管一段的分散治理格局。每個部門都站在自己的角度考慮問題、安排工作，維護的主要是本位利益，而沒有超越本位視角、站在更高層面思考問題的激勵約束機制。建立協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等做法，其基本目的就是想解決跨部門的協(xié)調(diào)難題，并站在超越部門的更高層面上審視更大范圍的全局利益。但是，如果未能建立起有效的激勵約束機制，恐怕也未必能夠真正奏效，畢竟各個部門及其中包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的工作人員都是理性主體。根據(jù)新政治經(jīng)濟學(xué)理論，政治也是市場，政治領(lǐng)域跟經(jīng)濟過程類似，其中的工作人員也會追求個人利益最大化，其區(qū)別主要在于政治機制和市場所帶來的機會和附帶的約束的不同。

因此，是部門化造成的治理體制碎片化等重要的負面效應(yīng)問題未能得到有效解決，才導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向。跨部門的協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等綜合性組織雖然試圖解決部門化帶來的部門之間協(xié)調(diào)難等部分負面效應(yīng)，卻未能從治理機制配套設(shè)計上根本解決治理碎片化的動因難題。更何況，政府公共部門還有不同于市場經(jīng)濟部門的重要地方，即其工作績效往往難以有效測度，因而，破解治理體制碎片化的激勵約束機制往往很難設(shè)計出來，這也是部門化已經(jīng)實行了這么多年卻仍然未能有效解決與之相伴的治理體制碎片化問題的深層次原因?？梢?，政治壓力機制容易建立，但動力機制往往相當(dāng)困難。理論研究者尚且未能解決動力與壓力雙輪驅(qū)動的激勵與約束機制設(shè)計問題，更不用說基層的眾多領(lǐng)導(dǎo)干部，他們根本就不是理論工作者，既無暇顧及、也未必能夠意識到這樣的深層次問題并思考如何解決它。

防止領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向，需要加強整體性治理

解決領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向的關(guān)鍵，是要進一步增強整體性治理（Holistic Governance）意識，并基于此探索建立有效的激勵約束機制，進而實現(xiàn)“去部門化”。由英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒eril 6）和帕卻克·登力維（Patrick Dunleavy）等代表性人物在20世紀90年代末、21世紀初所倡導(dǎo)的整體性治理模式，針對的就是在20世紀80年代和90年代初英國政府改革所造成的治理碎片化狀況。綜合而言，整體性治理模式強調(diào)以公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，主張通過政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督等關(guān)鍵性活動，在政策、群體、組織和機構(gòu)等四個層面進行有機協(xié)調(diào)與重新整合，進而解決部門化和新公共管理運動（NPM, New Public Management）而帶來的治理碎片化問題，并構(gòu)建整體性政府（Holistic Government），提供一站式服務(wù)。

這里，需要進一步說明幾點：一是，在希克斯看來，協(xié)調(diào)就是要確立有關(guān)合作和整體運作、合作的信息系統(tǒng)、結(jié)果之間的對話、計劃過程以及決策的想法，整合則是要通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并在一起的專業(yè)實踐與干預(yù)來貫徹執(zhí)行這些想法。二是，其中的整體性政府，則是基于目標(biāo)與手段的關(guān)系而劃分的四種類型的政府之一，它力圖從一系列明確且互相增強的目標(biāo)中找出一整套使各機構(gòu)有一種良好關(guān)系的工具，與整體性政府并列的政府類型還包括貴族式政府（Baronial Government）、漸進式政府和碎片化政府。英國曾經(jīng)啟動的社區(qū)反貧困整體性治理，就是將所有相關(guān)的干預(yù)活動（住房、就業(yè)、經(jīng)濟多樣化、交通、社會服務(wù)、教育、職業(yè)培訓(xùn)等）集中到一起，重塑專業(yè)運作和投資項目。最后，提供一站式服務(wù)可以有多種形式，其中包括一站式商店（在一個地方提供多種行政服務(wù)）、一站式窗口（與特定的顧客進行面對面的交往）以及網(wǎng)絡(luò)整合的服務(wù)。對于政府組織而言，提供一站式服務(wù)的動力在于把一些分散的服務(wù)功能集中起來，以解決一些重復(fù)交叉和互設(shè)前置條件等問題。

雖然整體性治理模式并非盡善盡美，有些主張與做法也未必完全適用于中國，但它確實有助于解決部門化而帶來的治理體制碎片化問題。而且，從學(xué)理上而言，我國近些年推行的一站式綜合行政審批、整合黨和國家機構(gòu)相關(guān)部門等方面的改革，實質(zhì)上都是整體性治理的具體實踐探索。建立協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等，盡管也具有一定程度的整體性治理思維，但是其配套治理機制、手段還不夠健全完善，因此才會產(chǎn)生一些領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向。鑒于此，一方面需要通過干部教育與培訓(xùn)等方式，讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部逐步養(yǎng)成整體性治理思維習(xí)慣，進一步增強其大局意識、全局觀念，正確處理部門本位利益與全局整體利益之間的關(guān)系；另一方面則應(yīng)建立健全參與約束和激勵相容機制，其中包括通過職務(wù)晉升等動力機制與行政問責(zé)等壓力機制的雙輪驅(qū)動，來有效調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部自覺推進整體性治理的積極性、主動性，同時又有效約束其不顧整體利益的部門本位主義行為與動機。

（作者為南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“包容性發(fā)展與治理視角下非戶籍人口市民化的突破路徑研究”（批準(zhǔn)號：19YJAZH018）和國家自然科學(xué)基金重點項目“全球價值鏈視角下的國內(nèi)區(qū)域分工與市場一體化研究”（項目號：71733003）階段性成果】

【參考文獻】

①倪洋軍：《領(lǐng)導(dǎo)干部要“去部門化”》，人民網(wǎng)，2019年3月26日。

②[美]斯蒂芬·羅賓斯等著、李原等譯：《管理學(xué)（第13版）》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年。

③竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。