社區(qū)多元治理是新時代打造共建共治共享的社會治理格局的重要組成，黨的十九大報告也將之確定為加強和創(chuàng)新社會治理的七大戰(zhàn)略施策之一。社區(qū)是社會的基本單元，是社會的微型縮影，更是連接個人與社會、個人與國家的橋梁和紐帶。通過社區(qū)治理推進社會“善治”已是當今世界的共識。
社區(qū)多元治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，其治理模式的構(gòu)建是一個復雜系統(tǒng)，具有復雜系統(tǒng)的典型特征。它涉及到黨政組織、居委會、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位、社區(qū)居民等多元主體，既是一個培育現(xiàn)代社區(qū)治理格局的過程，也是一個現(xiàn)代社區(qū)治理格局在政府指導下日臻完善與成熟的過程。社區(qū)多元治理同時又是開放的，其系統(tǒng)本身承擔社會職能，同時又不斷與外界進行交互。社區(qū)治理效果與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、環(huán)境治理等效果相關(guān)，使得社區(qū)治理不僅是單個社會系統(tǒng)運行問題，還涉及經(jīng)濟系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、政治系統(tǒng)，這些系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互影響。同時，社區(qū)治理模式的不斷成熟與發(fā)展也會對區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展產(chǎn)生良性反饋。社會治理的跨界協(xié)商性在于其所面對的問題并不是單一系統(tǒng)所能化解的，需突破單一系統(tǒng)的局限性，用跨界的思路、跨界的方法，協(xié)商對話、協(xié)同共治，最終達成多元主體之間共建共治共享的深度協(xié)商、合作與融合。
隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社區(qū)作為現(xiàn)代中國社會的最基本單元和社會治理的神經(jīng)末梢，是觀察、描述、理解中國社會結(jié)構(gòu)變遷與社會治理現(xiàn)代化的最佳切入點。對社區(qū)治理進行深入研究和實踐探索，對于深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設共建共治共享的社會治理格局具有重大的理論價值和深遠的現(xiàn)實意義。
深圳市寶安區(qū)社區(qū)情況
寶安區(qū)是深圳市人口大區(qū)，經(jīng)濟強區(qū)。伴隨深圳市改革開放的腳步，寶安區(qū)經(jīng)歷了從縣到區(qū)，從農(nóng)村到城市，從“關(guān)外”到“特區(qū)一體化”的一系列轉(zhuǎn)變。寶安面積397平方公里，現(xiàn)設10個街道、124個社區(qū)、140個居委會。截至2018年底，寶安區(qū)實有管理人口533萬，其中戶籍人口64.7萬，流動人口468.3萬。寶安處于珠江口東岸、粵港澳大灣區(qū)之核，交通便利，地理位置優(yōu)越，生態(tài)人文環(huán)境良好，經(jīng)濟實力雄厚，產(chǎn)業(yè)基礎扎實，工業(yè)化程度較高，制造業(yè)優(yōu)勢明顯，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。2018年，寶安全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3612.18億元，增長8.7%，一般公共預算收入260億元，稅收收入657億元，綜合實力居全國百強區(qū)第八，中國創(chuàng)新百強區(qū)第二。無論在深圳市還是廣東省乃至全國，寶安都是舉足輕重的“大區(qū)”。
2004年，寶安完成了城市化改制，歷屆區(qū)委區(qū)政府高度重視社區(qū)治理工作并積極探索創(chuàng)新，如率先在全國成立駐社區(qū)綜合黨委和社區(qū)黨代表工作室；首創(chuàng)“派駐社區(qū)第一書記”工作制度，成立第一家以培育社區(qū)社會組織為目的的社區(qū)發(fā)展基金會；率先推行“農(nóng)地入市”和“產(chǎn)權(quán)換股權(quán)”合作模式；實施網(wǎng)格化智慧管理工程，建成社區(qū)集體經(jīng)濟“1+4”監(jiān)管平臺，等等。
2018年，寶安區(qū)委“一號文件”繼續(xù)聚焦基層社會治理創(chuàng)新，加快構(gòu)建以社區(qū)黨委為龍頭的現(xiàn)代化社區(qū)治理體系，強力推進城中村環(huán)境綜合治理，開展物業(yè)管理質(zhì)量提升行動；聚焦信息化智慧化，著力提高社會治理能力，推進現(xiàn)代化社區(qū)治理；完成社區(qū)“六定”，加強社區(qū)財政統(tǒng)籌保障，編制獨立經(jīng)費預算；推動各類專業(yè)隊伍力量下沉、社區(qū)統(tǒng)籌，優(yōu)化網(wǎng)格化巡辦管理工作機制，微小事件即巡即辦；積極培育法律服務、糾紛調(diào)處、慈善關(guān)愛等社區(qū)社會服務組織；加強征信體系建設，推進社區(qū)誠信法治。
但是我們也看到，作為改革開放的窗口和前沿陣地，同時也是最早一批遇到現(xiàn)代社區(qū)治理問題的城區(qū)之一，寶安區(qū)內(nèi)部大量單位人變成社區(qū)人，居民的物質(zhì)、文化、生活、工作等需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層化趨勢。特別是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，“不適應癥”集中凸顯，比如人口比例倒掛、基層矛盾交織、公共服務滯后、管理體制轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟發(fā)展不均衡、社區(qū)人才缺乏等。加之寶安社區(qū)類型復雜多樣，存在村改居社區(qū)、工業(yè)型社區(qū)、樓盤式社區(qū)及老城區(qū)社區(qū)等多種類型，傳統(tǒng)的以行政命令和自上而下為主要特征的垂直化管理模式已無法滿足社區(qū)多元化的治理需求。隨著社區(qū)治理現(xiàn)代化的推進，寶安面臨著諸多困境和挑戰(zhàn)。
理論框架：中國城市社區(qū)多元治理的“1+N/3PS”模式
基于寶安區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)實需要，寶安區(qū)各街道各社區(qū)積極探索社區(qū)多元治理的實現(xiàn)路徑。2014年，寶安區(qū)社工委聯(lián)合天津大學、寶安區(qū)委黨校開展的《新型城鎮(zhèn)化視野下社區(qū)多元治理模式及實現(xiàn)路徑研究——以深圳市寶安區(qū)為例》，提出了中國城市社區(qū)多元治理模式“1+N/3PS”理論框架，并以此為指導，在實踐中探索并總結(jié)提煉出了具有普適意義的中國城市社區(qū)多元治理 “13712+N”的實施路徑體系，從全局與系統(tǒng)的角度來探索和推進“共建共治共享的社會治理格局”。
“1”：一個基本點。即黨領(lǐng)導下的群眾依法自治，這是在社會主義初級階段的總依據(jù)下，中國所有社區(qū)進行社區(qū)共治和自治實踐、發(fā)展基層民主必須遵循的基本點。“1”包括黨的領(lǐng)導、群眾主體、依法自治三個要素，分別回答了“誰領(lǐng)導”“誰自治”“怎么自治”三個核心和原則問題，是一個基本點的三個方面，三者相互依存、相互促進，形成辯證統(tǒng)一的共同體。這個基本點體現(xiàn)出“1+N/3PS”模式的本質(zhì)和基本規(guī)律，也是中國特色的社區(qū)治理模式與世界上其他國家社區(qū)治理模式的本質(zhì)區(qū)別所在。中國的基層社會治理如果偏離了這個基本點的任何一個方面都將是走不通的，這就是“1+N/3PS”模式的普適性和指導性。
“N”：N個變量。指我國復雜國情背景下各個不同具體社區(qū)之間的差異性，模式主要包括影響因素、治理主體和實現(xiàn)路徑三個方面。首先，影響社區(qū)治理的內(nèi)外部因素包括政治、經(jīng)濟、文化、區(qū)位、人口、組織結(jié)構(gòu)、基礎設施與公共服務等，這些因素的不同導致了社區(qū)治理的差異性；其次，參與社區(qū)治理的主體不同，社區(qū)治理的方式與成效不同；再是，社區(qū)治理的具體路徑也存在差異性，不同社區(qū)處于不同發(fā)展階段，受到不同因素的影響，因此在推進社區(qū)多元治理中也要實事求是，選擇不同的實現(xiàn)路徑。
“3PS”：社區(qū)多元治理發(fā)展的三個階段（3 Phases）。社區(qū)多元治理的實現(xiàn)是一個較為漫長的過程，須經(jīng)歷社區(qū)多元主體培育—社區(qū)多元共治—社區(qū)多元自治三個發(fā)展階段：
第一階段是社區(qū)多元主體培育階段。社區(qū)自治復雜系統(tǒng)發(fā)展過程是我國基層民主自治實現(xiàn)的過程，也是政府直接行政管理職能逐步弱化和社區(qū)居民群眾“自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督”能力逐步增強的過程。社區(qū)多元主體培育階段是社區(qū)治理的初級階段，此階段中，社區(qū)多元主體尚未完全成形，體制尚未健全，制度尚未完善，黨和政府是事實上的社區(qū)治理的主要實施者和社區(qū)自治的主要推動者。目前我國城市社區(qū)治理基本上均處于此發(fā)展階段，主要目標仍集中在多元主體的培育上。
第二階段是社區(qū)多元共治。它是實現(xiàn)社區(qū)多元自治的必經(jīng)階段。此階段中，多元主體基本形成，社區(qū)組織較為發(fā)達并已開始發(fā)揮社區(qū)治理主體作用，相關(guān)體制機制逐步得到完善。但社區(qū)治理依然還需要依靠“他組織”推動，政府依然在臺前發(fā)揮主導作用，社區(qū)自組織能力或機制尚不夠強大和健全。
第三階段是社區(qū)多元自治。它是我國社區(qū)治理的最終實現(xiàn)目標和最高發(fā)展階段。此階段中，黨政部門更多處于幕后，以政策、規(guī)劃、資金扶持等方式參與社區(qū)治理；居民群眾已發(fā)揮主體作用并廣泛參與到社區(qū)的各項建設中來；各主體之間分工合作，協(xié)同發(fā)展；社區(qū)功能完善，擁有良好的誠信和法治環(huán)境。此階段的社區(qū)治理主要依靠“自組織”力量推動，協(xié)同運行機制形成并運行良好。社區(qū)多元自治階段乃是中國語境之下社區(qū)善治的目標模式所在。
根據(jù)黨的十九大報告，從現(xiàn)在到二〇二〇年，是全面建成小康社會決勝期。從二〇二〇年到本世紀中葉可以分為兩個階段來安排：從二〇二〇年到二〇三五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；從二〇三五年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。
如前所述，我國社區(qū)多元自治必須立足于社會主義初級階段這個基本國情。這個目標模式的有效時間節(jié)點是2050年，該階段之后的目標模式可能會因國情不同而發(fā)生改變。因此，如果以社會主義初級階段為時間軸，目前距離目標時間節(jié)點還有30多年，可用10年左右的時間來規(guī)劃部署每個階段的工作內(nèi)容，但這僅是一個參考數(shù)。由于每個城市、每個社區(qū)所處的發(fā)展階段和影響因素不同，各個城市應將社區(qū)多元治理納入到每一個五年計劃中去推動與實施?；谝陨?，可以看出“3PS”體現(xiàn)了“1+N/3PS”模式的動態(tài)性和發(fā)展性。
實施路徑：中國城市社區(qū)多元治理 “13712+N”實現(xiàn)路徑體系
將社區(qū)多元治理“1+N/3PS”理論模式置于豐富的社區(qū)實踐中予以檢驗，并在實踐中總結(jié)提煉出社區(qū)多元治理“13712+N”的實現(xiàn)路徑體系。
1： 一條主線。以黨領(lǐng)導下的群眾依法自治作為社區(qū)治理創(chuàng)新的主線，將社區(qū)治理的眾多事務緊密聯(lián)系起來，將社區(qū)治理各方面力量有機整合起來，在共建共治共享中，推動社區(qū)各項工作朝著正確的方向更加健康有序地發(fā)展，推動社區(qū)治理近期目標與中遠期目標相結(jié)合，引導社區(qū)治理各項事務更具章法。
3：三個發(fā)展階段。即社區(qū)多元主體培育、社區(qū)多元共治和社區(qū)多元自治，通過分階段制定社區(qū)多元治理目標和規(guī)劃，逐步由多元主體培育階段，過渡到社區(qū)多元共治和社區(qū)多元自治階段。
7：七個基本原則。即堅持多元、多維、依法、有限、有機、有序、共享七個原則，統(tǒng)籌推動社區(qū)治理各項工作，確保各項工作科學、嚴謹、可控、高效運行。這七個原則的內(nèi)涵分別為：
多元。即社區(qū)治理主體的多元化。多元主體是社區(qū)多元治理的前提和基礎。要形成以社區(qū)黨委為核心，社區(qū)工作站、居委會、股份合作公司、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織、志愿者組織、駐社區(qū)單位和居民協(xié)同參與的“一核多元”的社區(qū)治理主體體系。
多維。社區(qū)治理的目標、內(nèi)容、對象、體制、機制、方式、途徑、評價等都是多層次、多維度的，因此，要基于社區(qū)治理的綜合性、系統(tǒng)性、復雜性特征，在社區(qū)治理中堅持多維的原則。
依法。依法是治國理政的基本原則之一，也是構(gòu)成中國城市社區(qū)“1+N/3PS”多元治理模式的基本點之一。社區(qū)的廣泛差異性和社區(qū)治理的復雜性，更決定依法治理是社區(qū)多元治理的基本原則。
有限。主要指自治內(nèi)容、范圍是有限的；多元主體的職權(quán)責是法定的、有邊界的。社區(qū)治理中要堅持有限的原則，實現(xiàn)自治有限和有限自治的動態(tài)平衡。
有機。社區(qū)是一個社會有機體，也是一個完整的“生態(tài)系統(tǒng)”，有著自身的、深層次的運行機制和規(guī)律。要發(fā)揮社區(qū)自組織作用，堅持有機原則，讓社區(qū)真正成為居民自我管理、自我教育、自我服務的社會生活共同體。
有序。既是社區(qū)治理的目標，也是治理實踐的要求。社區(qū)是一個矛盾普遍存在又相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化的復雜共同體，要運用馬克思主義的立場、觀點、方法，將社區(qū)治理中的現(xiàn)象和原因、內(nèi)因和外因、影響因素和實現(xiàn)路徑、主要矛盾和次要矛盾等對立體進行辯證統(tǒng)一，通過有序的推進，實現(xiàn)治理的有序。
共享。在社區(qū)治理中，要堅持共建共享的理念，讓多元主體既參與共治，又共享發(fā)展成果，從而推動社區(qū)和諧、可持續(xù)發(fā)展。
12：12條常規(guī)的社區(qū)多元治理實施路徑。即通過加強社區(qū)黨建工作，發(fā)揮基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和核心力，強化城市管理、推進社區(qū)多元治理；重塑居委會的角色，讓居委會回歸原本定位，真正成為居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；培育發(fā)展社會組織，凸顯社會組織在社區(qū)事務中的作用，鼓勵社會組織承擔政府不能管、不好管、管不好的社區(qū)事務；發(fā)展壯大社區(qū)志愿者隊伍，發(fā)揮其在社區(qū)治理中的作用；強化社區(qū)普遍信任和法治建設，為城市社區(qū)治理創(chuàng)造和諧的社區(qū)治理環(huán)境；推動社區(qū)文化建設，通過營造和諧的社區(qū)文化氛圍來激發(fā)社區(qū)居民對社區(qū)的認同感和歸屬感；強化社區(qū)教育，提高居民素質(zhì)和社區(qū)參與意識，并以此奠定社區(qū)多元治理的基礎；推動社區(qū)股份合作公司改革，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟；完善實體和信息技術(shù)兩方面的基礎設施建設，為社區(qū)多元治理做好保障；加強公共服務，以完善、公平的公共服務調(diào)動社會主體參與社區(qū)多元治理的積極性；進行合理的社區(qū)規(guī)劃與布局，為多元治理奠定基礎；完善社區(qū)管理的體制機制等12條基本路徑，具體推動社區(qū)多元治理的實施運作。
N：多個路徑選擇及多個路徑組合。推動社區(qū)多元治理并保證治理的有效性，需要各社區(qū)根據(jù)實際情況，因地制宜選擇不同的實現(xiàn)路徑，并進行不同的路徑組合，以找到社區(qū)多元治理的最優(yōu)組合。
“13712+N”的實施路徑體系亦可稱之為社區(qū)多元治理的實踐模式，與“1+N/3PS”理論模式一樣，體現(xiàn)著差異性和普遍性、多樣性和主導性、開放性和自主性的辯證統(tǒng)一。
評價體系：社區(qū)多元治理發(fā)展階段的評價指標構(gòu)成
“1+N/3PS”模式中，強調(diào)社區(qū)多元治理要經(jīng)歷多元主體培育、多元共治和多元自治三個階段。那么，如何有序推動社區(qū)多元治理并評價其治理成效？2017年，寶安區(qū)委社工委聯(lián)合人民智庫繼續(xù)深入開展社區(qū)多元治理模式3PS的動態(tài)研究，并構(gòu)建契合社區(qū)實際的指標體系來評價社區(qū)多元治理發(fā)展情況，這一評價體系的構(gòu)建既可發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中存在的問題，又可讓基層干部知道在哪個階段具體怎么干，還可為社區(qū)未來發(fā)展提供科學的指導意見。社區(qū)多元治理實現(xiàn)的前提是治理主體的多元化，治理主體之間分工協(xié)作并相互作用、相互影響推動著社區(qū)治理不斷由“他組織”向“自組織”演變。因此，依據(jù)分工、協(xié)作、制衡三個維度，遵循全面性、科學性、層次性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則，以用最適宜的指標來進行盡可能的客觀評價為導向，最終構(gòu)建起社區(qū)多元治理發(fā)展階段評價指標體系。
參與主體的多元性指標
“參與主體的多元性指標”主要強調(diào)主體分工，考察在社區(qū)治理過程中，治理主體是否呈現(xiàn)出多元性特征，多元的形態(tài)如何；治理主體的多元性主張除黨政之外，市場主體和社會主體等可以參與公共事務的管理與調(diào)節(jié)，其中市場主體主要包含企業(yè)，社會主體則是指第三部門和公眾；強調(diào)這些主體應在法制及制度框架內(nèi)進行合法運作，積極參與公共事務管理以及決策和共識的建構(gòu)。和傳統(tǒng)治理模式不同，多元治理更關(guān)注治理主體多元化格局，重視和關(guān)切來自私人或民間的力量，主張除市場和政府外，還應涵蓋來自社會的力量，如志愿性團體、非政府組織、社區(qū)等組織，共同參與維持秩序和政治、經(jīng)濟與社會事務的管理與調(diào)節(jié)；強調(diào)這些主體應在“法制及制度框架內(nèi)合法運作，參與決策和共識的建構(gòu)，積極參與共同管理”。
該指標通過考察各多元主體組織成員中社區(qū)居民占比來衡量多元主體參與社區(qū)治理的程度，占比高說明參與度較高。對于參與社區(qū)治理的頻率，本研究主要采用統(tǒng)計每月直接參與社區(qū)服務與社區(qū)治理次數(shù)的方式來考察，頻率高說明參與度高。
治理主體權(quán)責的對等性指標
“治理主體權(quán)責的對等性指標”強調(diào)的是一種制衡，主要考察不同主體在社區(qū)治理過程中所承擔的職責以及其他主體對其治理成效的認同；權(quán)責對等性，即不同治理層級之間有較為明確的范圍界限，互相之間不能隨意僭越。在一個治理層級中，這個范圍內(nèi)的群體有權(quán)來決定不妨礙其它群體的事務的權(quán)利，并由此承擔相應的后果。其他層級的治理主體不能隨意侵犯這種自治的權(quán)利。同樣，某個治理層級內(nèi)的群體也不能任意跨越自身范圍去決定涉及其他群體利益的事項，因為這可能產(chǎn)生自身受益而由他人承擔成本的現(xiàn)象，從而違反權(quán)責對等的原則。權(quán)責對等原則是指對組織管理者而言，其擁有的權(quán)力應當與其承擔的責任相適應的準則。從管理學角度來看，治理主體有權(quán)無對等的責任或有責任但沒有對等的權(quán)力，都無法實現(xiàn)治理目標和保證治理績效，因此必須做到權(quán)責一致。各類主體良性合作共治，有利于健全社區(qū)管理和服務體制，有助于解決沖突矛盾，推進社區(qū)和諧發(fā)展。
區(qū)別于“參與的多元性指標”，在這一部分不過多側(cè)重主體的多元，主要考察各主體在社區(qū)治理方面，自身職責是否有做到位，是否有效保障了社區(qū)的有序有效治理。對于各主體的職責，按照相應的規(guī)章制度、法律法規(guī)對每一個組織機構(gòu)的合法化和標準化都進行了考量，通過這些規(guī)章制度、法律法規(guī)可以明確各治理主體間的權(quán)責利關(guān)系。
治理機制的完善性指標
“治理機制的完善性指標”強調(diào)運作，考察多元素社區(qū)治理過程中制度建設的完善程度。當前，我國社區(qū)治理仍然存在社區(qū)自治和服務功能不強，基層群眾自治活動的內(nèi)容和載體相對單一，社區(qū)治理參與機制還不健全，政府部門包辦過多，社會力量、市場主體的參與缺乏長效機制，社區(qū)居民的參與缺乏組織化渠道等瓶頸問題。為完善社區(qū)治理機制，健全社區(qū)治理工作協(xié)調(diào)機制，指標主要從兩個方面去考察治理機制的完善性：一個是民主協(xié)商機制，另一個是公共價值體系。
基礎設施與公共服務的覆蓋性指標
“基礎設施與公共服務的覆蓋性指標”強調(diào)政府協(xié)作，考察政府在社區(qū)多元治理過程中的角色扮演，政府如何為多元治理主體提供社區(qū)環(huán)境、建設資金、基礎設施、文教、治安等方面的扶持，即政府服務的覆蓋性。
指標通過基建指數(shù)和扶持力度來衡量政府服務的覆蓋性。其中，基建指數(shù)涵蓋居民生活的方方面面，從休閑娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、環(huán)衛(wèi)綠化、治安交通、水電網(wǎng)絡到智慧社區(qū)建設。通過計算各類設施場所、公共資源的人均值，能夠有效衡量居民獲得感，即人均占比高，居民在公共服務上的獲得感也相對較高。
民眾的滿意性指標
“民眾的滿意性指標”考察的是民眾對于社區(qū)多元治理成效的感受與反饋。社區(qū)多元治理的結(jié)果是以人為本，服務居民。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把服務居民、造福居民作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點，堅持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區(qū)治理，實現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享。多元治理模式發(fā)展階段的評價體系更注重效率、參與度、透明度、回應性、公平、法治等指標，這有利于促進各主體之間的有效溝通和反饋，最終形成良性循環(huán)的治理過程，從而提高治理成效。
【作者單位：天津大學管理與經(jīng)濟學部】
責編：李 懿 / 楊 陽