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紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后如何做好“紀(jì)法銜接”

核心提示: 國家監(jiān)察體制改革后,紀(jì)委、監(jiān)委以合署辦公的形式出現(xiàn)。目前,合署辦公還處于探索磨合期,各地都在積極探索順暢實現(xiàn)“紀(jì)法銜接”的路徑。需要以紀(jì)委與監(jiān)委之間目標(biāo)的一致性為基礎(chǔ),把二者同時具有的監(jiān)督職能作為抓手,以紀(jì)委為宏觀領(lǐng)導(dǎo),側(cè)重以監(jiān)委的調(diào)查力量為主體,運用好法律手段,才能實現(xiàn)運轉(zhuǎn)高效、有機協(xié)調(diào)的“紀(jì)法銜接”。

【摘要】國家監(jiān)察體制改革后,紀(jì)委、監(jiān)委以合署辦公的形式出現(xiàn)。目前,合署辦公還處于探索磨合期,各地都在積極探索順暢實現(xiàn)“紀(jì)法銜接”的路徑。需要以紀(jì)委與監(jiān)委之間目標(biāo)的一致性為基礎(chǔ),把二者同時具有的監(jiān)督職能作為抓手,以紀(jì)委為宏觀領(lǐng)導(dǎo),側(cè)重以監(jiān)委的調(diào)查力量為主體,運用好法律手段,才能實現(xiàn)運轉(zhuǎn)高效、有機協(xié)調(diào)的“紀(jì)法銜接”。

【關(guān)鍵詞】紀(jì)委 監(jiān)委 “紀(jì)法銜接”

【中圖分類號】D262.6 【文獻標(biāo)識碼】A

國家監(jiān)察體制改革后,紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公,各級監(jiān)察委員會紛紛成立并迅速依法開展工作,行使監(jiān)察權(quán),實現(xiàn)“紀(jì)法”的有機協(xié)調(diào)銜接。紀(jì)委與監(jiān)察委都是重要的反腐敗機構(gòu),職能有共性。合署辦公有利于整合分散的反腐敗資源,建立集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的監(jiān)察體系。但是在實際操作層面,機構(gòu)合署辦公不是簡單的“1+1=2”,對于復(fù)雜的違紀(jì)違法案件,如果不構(gòu)建有效的內(nèi)設(shè)機構(gòu)紀(jì)法銜接機制,最終還是會“合署不合力”,難以實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的最終目的。因此,如何實現(xiàn)紀(jì)委與監(jiān)察委之間有效的紀(jì)法銜接機制,是兩者合署辦公之后亟待探討解決的重要議題。

反腐的共同目標(biāo),是紀(jì)委、監(jiān)委“紀(jì)法銜接”的基礎(chǔ)

當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。反腐敗不能“九龍治水”,必須把拳頭攥起來。這次深化國家監(jiān)察體制改革,設(shè)立監(jiān)察委員會,與紀(jì)委合署辦公,其最終目標(biāo)是統(tǒng)一的,是要實現(xiàn)黨風(fēng)政風(fēng)廉潔,維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公,是由其在目標(biāo)職責(zé)上的一致性決定的,是強化黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有效方式。這是實現(xiàn)“紀(jì)法銜接”的基礎(chǔ)。

紀(jì)委監(jiān)督黨組織和黨員,依據(jù)是黨章黨規(guī)黨紀(jì);監(jiān)委監(jiān)督的是所有行使公權(quán)力的公職人員,依據(jù)是憲法、監(jiān)察法等法律法規(guī),二者在指導(dǎo)思想和基本原則上高度一致,因此合署辦公是對二者的有效整合。但他們之間在內(nèi)涵、依據(jù)以及監(jiān)督重點上的不同,決定了二者在適用對象與法律依據(jù)及處理標(biāo)準(zhǔn)上有所區(qū)別。兩者間的區(qū)別,既給二者合署辦公造成了一定的隔閡,又使得二者互有側(cè)重、各有倚仗。雙方整合力量,正是對紀(jì)律檢查與國家公權(quán)力監(jiān)督在機構(gòu)上的整合,對強化黨和國家的監(jiān)督力度,對依規(guī)治黨和依法治國之間的相互促進有著非常大的意義。二者聯(lián)手才能達到紀(jì)檢監(jiān)察全方位的覆蓋,才有利于最終實現(xiàn)黨風(fēng)政風(fēng)廉潔,維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

監(jiān)督的首要職責(zé),是紀(jì)委、監(jiān)委“紀(jì)法銜接”的抓手

紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān),負責(zé)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé);監(jiān)委行使國家監(jiān)察職能,依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。顯然,紀(jì)委和監(jiān)察委的首要職責(zé)是一致的,那就是監(jiān)督。紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公,是對紀(jì)律檢查與國家公權(quán)力監(jiān)督在機構(gòu)上的整合。那么整合后的具體工作如何開展呢?

要解決這一疑惑,必須明確紀(jì)委對紀(jì)檢監(jiān)察工作的宏觀領(lǐng)導(dǎo),即紀(jì)委對監(jiān)察工作在方向上的把握、大局上的謀劃。紀(jì)檢機關(guān)的職責(zé)就是負責(zé)對黨內(nèi)的監(jiān)督,監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,應(yīng)把聚焦發(fā)力的監(jiān)督點位放在六大紀(jì)律的苗頭和線索上。監(jiān)察機關(guān)是反腐敗專責(zé)機關(guān),監(jiān)督的對象是所有行使公權(quán)力的公職人員,監(jiān)督公職人員履職、廉潔、失職、瀆職等情況,聚焦發(fā)力的點位應(yīng)是違法行政、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的苗頭和線索。

那么,在合署辦公的情況下,如何精準(zhǔn)聚焦監(jiān)督重點?這對紀(jì)委、監(jiān)委二者都是一個復(fù)雜的難題?,F(xiàn)實情況復(fù)雜,比如,黨員違紀(jì)又違法的案件,由誰來處理?又如何實現(xiàn)“紀(jì)在法前,紀(jì)嚴(yán)于法”?如果將紀(jì)委、監(jiān)委的職責(zé)權(quán)限機械割裂開來看,這些情況都非常棘手,錯綜復(fù)雜,彼此互相影響,無從下手。這就使得紀(jì)委、監(jiān)委都無法精準(zhǔn)聚焦監(jiān)督重點。但只要堅持黨對紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),這個問題就迎刃而解。不從戰(zhàn)術(shù)上去抽絲剝繭,拘泥于細節(jié),而是從戰(zhàn)略上去宏觀把握,即可得出:紀(jì)委負責(zé)把握大的方向與全局,監(jiān)委更側(cè)重于具體的操作實踐。把監(jiān)督這個內(nèi)核抽離出來,作為紀(jì)委、監(jiān)委整合開展工作的抓手。

2019年5月,中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站上對外公布了最新組織機構(gòu),內(nèi)設(shè)機構(gòu)從原先的27個增加到31個,主要是增加了4個紀(jì)檢監(jiān)察室,并進行了更名,第一到第十一室更名為監(jiān)督檢查室,第十二到第十六室更名為審查調(diào)查室。超過三分之一的紀(jì)檢監(jiān)察室為監(jiān)督檢查室,從這里可以看出,中央紀(jì)委、監(jiān)委對監(jiān)督職責(zé)的重視,體現(xiàn)出監(jiān)督基本職能的強化。放在最前端的是監(jiān)督監(jiān)察室,也可以看出對監(jiān)督的前置,體現(xiàn)出并未在監(jiān)督階段區(qū)分紀(jì)委、監(jiān)委的職能。

以紀(jì)委為主導(dǎo),以監(jiān)委調(diào)查力量為主體,是實現(xiàn)紀(jì)委、監(jiān)委力量整合的有效途徑

如前文所述,紀(jì)委與監(jiān)察委的合署辦公,機構(gòu)內(nèi)部的融合以及機構(gòu)間的一致性,就使得紀(jì)委與監(jiān)察委的監(jiān)督調(diào)查很難明晰與割裂。這種情況下,應(yīng)該以紀(jì)委為宏觀領(lǐng)導(dǎo),除了純粹的黨員違紀(jì)問題,其余黨員違紀(jì)又違法以及既有黨員違紀(jì),又有公職人員違法的問題線索,應(yīng)交由監(jiān)委來進行。這是因為:

一是應(yīng)“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面”。監(jiān)委調(diào)查處理后將相關(guān)案情上報紀(jì)委,再由紀(jì)委從更高的紀(jì)律層面再次分析研判是否存在違紀(jì)。如果監(jiān)委已經(jīng)判斷無違法問題,再由紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查是否存在單純的黨員違紀(jì)問題。在紀(jì)委將違紀(jì)問題調(diào)查清楚并進行違紀(jì)處理后,將案件交還監(jiān)委,進行違法行為的處理或移交。這就可以充分保證“紀(jì)在法前,紀(jì)嚴(yán)于法”。

二是從法律規(guī)制的對象來看,《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》并非黨紀(jì),在進行黨的執(zhí)紀(jì)審查時不便操作,但可以適用于監(jiān)察委案件的調(diào)查處理。紀(jì)委作為黨的紀(jì)律檢查機關(guān),其執(zhí)紀(jì)審查手段是《黨章》賦予的。如果紀(jì)委使用這些手段進行執(zhí)紀(jì)審查,其所得證據(jù)不能產(chǎn)生法律效力,無法運用于司法審判。而將線索交由監(jiān)委作為主體來調(diào)查,《監(jiān)察法》可以用來直接適用與紀(jì)委幾種有重合的審查或調(diào)查措施,對其進行約束。在這中間,執(zhí)紀(jì)審查中較輕限制的措施以及基本無限制的調(diào)查措施,相對應(yīng)的在《監(jiān)察法》中都給出了非常清楚的規(guī)范,完全可以按照《監(jiān)察法》的規(guī)范實施。

例如,“暫扣、封存、凍結(jié)涉案款物”等涉及財產(chǎn)權(quán)的調(diào)查手段、措施,更需要在《監(jiān)察法》的規(guī)范下,在法律強制范圍內(nèi)行使。這是因為其屬于強制調(diào)查措施的屬性決定的,必須由法律進行規(guī)制。凡是采用依據(jù)了上述合法調(diào)查措施而獲取的證據(jù)信息,其合法性決定了有效性的廣泛應(yīng)用。監(jiān)委案件審理中有效,在紀(jì)委的審核處理及處分中也可以有效使用,這彰顯了在法律規(guī)制下的“紀(jì)法共治”調(diào)查措施的高效、結(jié)果的廣泛適用性。而有部分調(diào)查措施,只出現(xiàn)在了《監(jiān)察法》的規(guī)定中,黨的執(zhí)紀(jì)審查制度中并沒有授予紀(jì)委這樣的權(quán)力,因此,當(dāng)案件調(diào)查中需要使用到這些措施時,就只能依賴監(jiān)委身份,在《監(jiān)察法》的授權(quán)下進行,從而保障其正常開展。這樣做,紀(jì)委案件中需要的證據(jù)完全可以依靠監(jiān)察委使用合適的手段措施得來,證據(jù)信息的有效性和適用性、合法性得到了很好的保證。在紀(jì)委案件審理中,這些證據(jù)可以采用,和監(jiān)察委處理案件中的使用沒有區(qū)分,其調(diào)查措施的實施依據(jù)是《監(jiān)察法》,具備了形式合法性,自然可以直接作為紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)證據(jù),避免了僅有黨的執(zhí)紀(jì)制度而缺乏法律依據(jù)而產(chǎn)生的證據(jù)合法性的問題。因此,以監(jiān)委調(diào)查力量為主體,將線索、案件調(diào)查行為完全納入法律保障,使黨的反腐工作也得到法律依據(jù),同時能夠節(jié)約人力物力,提高辦案效率,是實現(xiàn)紀(jì)委、監(jiān)委“紀(jì)法銜接”的有效途徑。

(作者為西北大學(xué)法學(xué)院講師)

【參考文獻】

①戴均良:《強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)落實紀(jì)檢監(jiān)察體制改革任務(wù)》,《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》,2019年6月13日。

責(zé)編/谷漩 美編/王夢雅

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[責(zé)任編輯:周小梨]
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