【摘要】國家監(jiān)察體制改革后，紀委、監(jiān)委以合署辦公的形式出現(xiàn)。目前，合署辦公還處于探索磨合期，各地都在積極探索順暢實現(xiàn)“紀法銜接”的路徑。需要以紀委與監(jiān)委之間目標的一致性為基礎，把二者同時具有的監(jiān)督職能作為抓手，以紀委為宏觀領導，側重以監(jiān)委的調查力量為主體，運用好法律手段，才能實現(xiàn)運轉高效、有機協(xié)調的“紀法銜接”。

【關鍵詞】紀委 監(jiān)委 “紀法銜接”

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

國家監(jiān)察體制改革后，紀委、監(jiān)察委合署辦公，各級監(jiān)察委員會紛紛成立并迅速依法開展工作，行使監(jiān)察權，實現(xiàn)“紀法”的有機協(xié)調銜接。紀委與監(jiān)察委都是重要的反腐敗機構，職能有共性。合署辦公有利于整合分散的反腐敗資源，建立集中統(tǒng)一、權威有效的監(jiān)察體系。但是在實際操作層面，機構合署辦公不是簡單的“1+1=2”，對于復雜的違紀違法案件，如果不構建有效的內設機構紀法銜接機制，最終還是會“合署不合力”，難以實現(xiàn)紀檢監(jiān)察體制改革的最終目的。因此，如何實現(xiàn)紀委與監(jiān)察委之間有效的紀法銜接機制，是兩者合署辦公之后亟待探討解決的重要議題。

反腐的共同目標，是紀委、監(jiān)委“紀法銜接”的基礎

當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。反腐敗不能“九龍治水”，必須把拳頭攥起來。這次深化國家監(jiān)察體制改革，設立監(jiān)察委員會，與紀委合署辦公，其最終目標是統(tǒng)一的，是要實現(xiàn)黨風政風廉潔，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。紀委、監(jiān)委合署辦公，是由其在目標職責上的一致性決定的，是強化黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領導的有效方式。這是實現(xiàn)“紀法銜接”的基礎。

紀委監(jiān)督黨組織和黨員，依據(jù)是黨章黨規(guī)黨紀；監(jiān)委監(jiān)督的是所有行使公權力的公職人員，依據(jù)是憲法、監(jiān)察法等法律法規(guī)，二者在指導思想和基本原則上高度一致，因此合署辦公是對二者的有效整合。但他們之間在內涵、依據(jù)以及監(jiān)督重點上的不同，決定了二者在適用對象與法律依據(jù)及處理標準上有所區(qū)別。兩者間的區(qū)別，既給二者合署辦公造成了一定的隔閡，又使得二者互有側重、各有倚仗。雙方整合力量，正是對紀律檢查與國家公權力監(jiān)督在機構上的整合，對強化黨和國家的監(jiān)督力度，對依規(guī)治黨和依法治國之間的相互促進有著非常大的意義。二者聯(lián)手才能達到紀檢監(jiān)察全方位的覆蓋，才有利于最終實現(xiàn)黨風政風廉潔，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。

監(jiān)督的首要職責，是紀委、監(jiān)委“紀法銜接”的抓手

紀委是黨內監(jiān)督的專責機關，負責監(jiān)督、執(zhí)紀、問責；監(jiān)委行使國家監(jiān)察職能，依法履行監(jiān)督、調查、處置職責。顯然，紀委和監(jiān)察委的首要職責是一致的，那就是監(jiān)督。紀委與監(jiān)委合署辦公，是對紀律檢查與國家公權力監(jiān)督在機構上的整合。那么整合后的具體工作如何開展呢？

要解決這一疑惑，必須明確紀委對紀檢監(jiān)察工作的宏觀領導，即紀委對監(jiān)察工作在方向上的把握、大局上的謀劃。紀檢機關的職責就是負責對黨內的監(jiān)督，監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和黨員領導干部，應把聚焦發(fā)力的監(jiān)督點位放在六大紀律的苗頭和線索上。監(jiān)察機關是反腐敗專責機關，監(jiān)督的對象是所有行使公權力的公職人員，監(jiān)督公職人員履職、廉潔、失職、瀆職等情況，聚焦發(fā)力的點位應是違法行政、職務違法和職務犯罪的苗頭和線索。

那么，在合署辦公的情況下，如何精準聚焦監(jiān)督重點？這對紀委、監(jiān)委二者都是一個復雜的難題?，F(xiàn)實情況復雜，比如，黨員違紀又違法的案件，由誰來處理？又如何實現(xiàn)“紀在法前，紀嚴于法”？如果將紀委、監(jiān)委的職責權限機械割裂開來看，這些情況都非常棘手，錯綜復雜，彼此互相影響，無從下手。這就使得紀委、監(jiān)委都無法精準聚焦監(jiān)督重點。但只要堅持黨對紀檢監(jiān)察工作的領導，這個問題就迎刃而解。不從戰(zhàn)術上去抽絲剝繭，拘泥于細節(jié)，而是從戰(zhàn)略上去宏觀把握，即可得出：紀委負責把握大的方向與全局，監(jiān)委更側重于具體的操作實踐。把監(jiān)督這個內核抽離出來，作為紀委、監(jiān)委整合開展工作的抓手。

2019年5月，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站上對外公布了最新組織機構，內設機構從原先的27個增加到31個，主要是增加了4個紀檢監(jiān)察室，并進行了更名，第一到第十一室更名為監(jiān)督檢查室，第十二到第十六室更名為審查調查室。超過三分之一的紀檢監(jiān)察室為監(jiān)督檢查室，從這里可以看出，中央紀委、監(jiān)委對監(jiān)督職責的重視，體現(xiàn)出監(jiān)督基本職能的強化。放在最前端的是監(jiān)督監(jiān)察室，也可以看出對監(jiān)督的前置，體現(xiàn)出并未在監(jiān)督階段區(qū)分紀委、監(jiān)委的職能。

以紀委為主導，以監(jiān)委調查力量為主體，是實現(xiàn)紀委、監(jiān)委力量整合的有效途徑

如前文所述，紀委與監(jiān)察委的合署辦公，機構內部的融合以及機構間的一致性，就使得紀委與監(jiān)察委的監(jiān)督調查很難明晰與割裂。這種情況下，應該以紀委為宏觀領導，除了純粹的黨員違紀問題，其余黨員違紀又違法以及既有黨員違紀，又有公職人員違法的問題線索，應交由監(jiān)委來進行。這是因為：

一是應“把紀律和規(guī)矩挺在法律前面”。監(jiān)委調查處理后將相關案情上報紀委，再由紀委從更高的紀律層面再次分析研判是否存在違紀。如果監(jiān)委已經(jīng)判斷無違法問題，再由紀委執(zhí)紀審查是否存在單純的黨員違紀問題。在紀委將違紀問題調查清楚并進行違紀處理后，將案件交還監(jiān)委，進行違法行為的處理或移交。這就可以充分保證“紀在法前，紀嚴于法”。

二是從法律規(guī)制的對象來看，《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》并非黨紀，在進行黨的執(zhí)紀審查時不便操作，但可以適用于監(jiān)察委案件的調查處理。紀委作為黨的紀律檢查機關，其執(zhí)紀審查手段是《黨章》賦予的。如果紀委使用這些手段進行執(zhí)紀審查，其所得證據(jù)不能產生法律效力，無法運用于司法審判。而將線索交由監(jiān)委作為主體來調查，《監(jiān)察法》可以用來直接適用與紀委幾種有重合的審查或調查措施，對其進行約束。在這中間，執(zhí)紀審查中較輕限制的措施以及基本無限制的調查措施，相對應的在《監(jiān)察法》中都給出了非常清楚的規(guī)范，完全可以按照《監(jiān)察法》的規(guī)范實施。

例如，“暫扣、封存、凍結涉案款物”等涉及財產權的調查手段、措施，更需要在《監(jiān)察法》的規(guī)范下，在法律強制范圍內行使。這是因為其屬于強制調查措施的屬性決定的，必須由法律進行規(guī)制。凡是采用依據(jù)了上述合法調查措施而獲取的證據(jù)信息，其合法性決定了有效性的廣泛應用。監(jiān)委案件審理中有效，在紀委的審核處理及處分中也可以有效使用，這彰顯了在法律規(guī)制下的“紀法共治”調查措施的高效、結果的廣泛適用性。而有部分調查措施，只出現(xiàn)在了《監(jiān)察法》的規(guī)定中，黨的執(zhí)紀審查制度中并沒有授予紀委這樣的權力，因此，當案件調查中需要使用到這些措施時，就只能依賴監(jiān)委身份，在《監(jiān)察法》的授權下進行，從而保障其正常開展。這樣做，紀委案件中需要的證據(jù)完全可以依靠監(jiān)察委使用合適的手段措施得來，證據(jù)信息的有效性和適用性、合法性得到了很好的保證。在紀委案件審理中，這些證據(jù)可以采用，和監(jiān)察委處理案件中的使用沒有區(qū)分，其調查措施的實施依據(jù)是《監(jiān)察法》，具備了形式合法性，自然可以直接作為紀委的執(zhí)紀證據(jù)，避免了僅有黨的執(zhí)紀制度而缺乏法律依據(jù)而產生的證據(jù)合法性的問題。因此，以監(jiān)委調查力量為主體，將線索、案件調查行為完全納入法律保障，使黨的反腐工作也得到法律依據(jù)，同時能夠節(jié)約人力物力，提高辦案效率，是實現(xiàn)紀委、監(jiān)委“紀法銜接”的有效途徑。

（作者為西北大學法學院講師）

【參考文獻】

①戴均良：《強化責任擔當落實紀檢監(jiān)察體制改革任務》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2019年6月13日。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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