農(nóng)村土地制度是國(guó)家基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。此次土地管理法修改，對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等農(nóng)村“三塊地”作出了最新規(guī)定，在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地管理的重大制度創(chuàng)新——

在8月26日閉幕的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定獲得了會(huì)議表決通過(guò)。法律因涉及農(nóng)村“三塊地”改革——農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革而備受關(guān)注。

農(nóng)村土地制度改革涉及的主體以及包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)三次授權(quán)國(guó)務(wù)院，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。自2015年起，相關(guān)改革試點(diǎn)工作在全國(guó)33個(gè)地區(qū)實(shí)行，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。

在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、吸收改革成果基礎(chǔ)上，剛剛通過(guò)的土地管理法修正案，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，在農(nóng)村“三塊地”改革方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定。

農(nóng)村土地征收：給被征地農(nóng)民更多保障

在農(nóng)村“三塊地”改革中，征地制度改革被稱(chēng)為最難啃的骨頭。我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過(guò)寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、安置途徑單一等缺陷。針對(duì)這些問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。在試點(diǎn)過(guò)程中，各地征地制度改革著力在縮小土地征收范圍上取得突破，在規(guī)范土地征收程序等方面積極實(shí)踐。

“修正案首次對(duì)土地征收的公共利益明確界定。原來(lái)憲法和土地管理法都規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以征地，但對(duì)什么是公共利益卻沒(méi)有明確的法律規(guī)定。同時(shí)，土地管理法還規(guī)定，任何單位和個(gè)人使用土地必須使用國(guó)有土地，這導(dǎo)致了征收成為獲得土地的唯一途徑。”自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華介紹，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，此次修改采用列舉方式，對(duì)于哪些是公共利益，哪些可以動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)作出了明確的界定。

此外，土地管理法修正案還首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。“規(guī)定改變了過(guò)去以土地征收的原用途來(lái)確定土地補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法。在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。”魏莉華表示。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶指出，此次的修改還完善了土地征收程序，要求政府在征地之前開(kāi)展土地狀況調(diào)查、信息公示，還要與被征地農(nóng)民協(xié)商，必要時(shí)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，跟農(nóng)民簽訂協(xié)議后才能提出辦理征地申請(qǐng)，辦理征地的審批手續(xù)，極大地保護(hù)了農(nóng)民利益。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市：為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展鋪路

在魏莉華看來(lái)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改的最大亮點(diǎn)。此前規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能入市，如果要入市交易，必須變更為國(guó)有土地之后才行。

“土地管理法修正案破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。刪除了原來(lái)土地管理法第43條，任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過(guò)出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。”魏莉華表示，這是一個(gè)重大制度創(chuàng)新，取消了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度障礙。

專(zhuān)家表示，賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)公開(kāi)交易，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)。

此外，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，此舉利好盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高用地保障。試點(diǎn)過(guò)程中，浙江德清、河南長(zhǎng)垣、山西澤州、遼寧海城等地通過(guò)集體建設(shè)用地調(diào)整入市建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工業(yè)園區(qū)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺(tái)。截至去年底，試點(diǎn)地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。其中，浙江德清已入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬(wàn)余人，覆蓋面達(dá)65%。

宅基地制度改革：允許村民自愿有償退出

“老舊房屋拆不掉，新增人口無(wú)地批”。在改革試點(diǎn)以前，農(nóng)村宅基地制度的基本特征是無(wú)償取得、一戶(hù)一宅、面積法定、限制轉(zhuǎn)讓。但隨著青壯年進(jìn)城，不少農(nóng)村宅基地大量閑置，存在“一戶(hù)多宅”等問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地2.85億畝。其中2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。

在宅基地制度改革以及農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動(dòng)下，從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，宅基地制度各項(xiàng)改革均取得積極進(jìn)展。截至去年底，試點(diǎn)地區(qū)共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶(hù)、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗，涉及金額111億元。專(zhuān)家表示，宅基地制度改革通過(guò)解決歷史遺留問(wèn)題，保障了農(nóng)民土地權(quán)益，有效滿(mǎn)足了農(nóng)民的多元化居住需求。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計(jì)，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

魏莉華表示，當(dāng)前，一部分農(nóng)村村民已進(jìn)城落戶(hù)，對(duì)他們?cè)瓉?lái)在農(nóng)村的宅基地是否允許退出的問(wèn)題，這次修法提出允許已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。“如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出宅基地，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上。”

楊合慶介紹，我國(guó)對(duì)宅基地實(shí)行一戶(hù)一宅的基本管理制度，在一些人多地少的地方會(huì)造成宅基地用地緊張。對(duì)此，此次法律修改要求地方政府要想辦法采取別的方式保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的居住權(quán)。此外，還下放了宅基地審批權(quán)，明確要求通過(guò)規(guī)劃合理安排農(nóng)村宅基地，為改善農(nóng)村的居住條件提供便利。