農(nóng)村集體經(jīng)濟是中國社會主義公有制的重要組成部分。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟既是新時代全面建成小康社會、全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是加強社會主義公有制基礎地位的重要抓手。要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，需要在全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的基礎上，明晰產(chǎn)權主體及各主體的產(chǎn)權權能和收益，建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的制度基礎。

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，以及“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟”。之所以要提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其原因之一是農(nóng)村集體經(jīng)濟的相對地位下降導致了農(nóng)村的“空心化”、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的松散化等問題。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

改革開放之后，在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的“沖擊”下，農(nóng)村集體經(jīng)濟的相對地位下降。中國的改革開放是從農(nóng)村開始的，建立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。該體制以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎，家庭成為了最重要、最基本的經(jīng)營主體。在基本經(jīng)濟制度上雖然仍以公有制為基礎，即以農(nóng)村集體所有制為基礎，特別是體現(xiàn)在農(nóng)村的所有土地都歸農(nóng)村集體所有，無論是農(nóng)地還是宅基地或集體建設用地，但是隨著農(nóng)民非農(nóng)收入的逐漸提高，其在全部收入中的占比越來越高，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)收入的依賴越來越低；特別是隨著絕大多數(shù)的青壯年農(nóng)民進城務工甚至成為城鎮(zhèn)常住人口，他們對農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)收入的依賴就更低，對農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的依賴也就更低。在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的背景下，這是一種自然現(xiàn)象，是社會進步的標志。工業(yè)化意味著工業(yè)的迅速發(fā)展及對勞動力的大量需求，工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的相對收益決定了勞動力在工業(yè)部門就業(yè)和農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的相對勞動生產(chǎn)率和勞動收入，這成為農(nóng)業(yè)部門的勞動力轉移至工業(yè)部門的重要基礎；市場化決定了資源配置機制主要通過市場價格機制進行，農(nóng)村勞動力不再局限于計劃經(jīng)濟時代的各種指標限制，而在市場價格機制的引導下從農(nóng)業(yè)部門轉移到工業(yè)部門，從農(nóng)村轉移到城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和市場化的結果，也可以通過聚集效應等實現(xiàn)勞動力的優(yōu)化配置，解決以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的社會中勞動力的散布與低效率。這樣，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制中“分”成為了主導，“統(tǒng)”越來越困難。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目的是要解決“三農(nóng)”問題，解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的問題。這既是由農(nóng)業(yè)在一個國家或地區(qū)的基礎性地位所決定的，也是由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中仍然有大量農(nóng)民無法、不愿或不能進城的現(xiàn)實情況所決定的。正如十九大報告中所指出的，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。這是農(nóng)業(yè)基礎性地位最確切、最直接、最直白的表述。既然要發(fā)展農(nóng)業(yè)，就離不開農(nóng)民，就決定了仍然有許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從事者，既包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的一家一戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，也包括家庭農(nóng)場等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，而這都離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和壯大。

農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)地“三權分置”和宅基地“三權分置”中所有權的最直接體現(xiàn)

這是由社會主義公有制的所有制性質(zhì)所決定的，農(nóng)村的所有土地都歸農(nóng)村集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟中最核心、最大的部分是農(nóng)村的各類土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也就成為農(nóng)地的發(fā)包方、宅基地的出讓方、集體經(jīng)營性建設用地的出讓方等。即便是在土地流轉中，農(nóng)民雖然有權決定農(nóng)地經(jīng)營權的流出和轉讓，但是仍然要得到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的認可；而宅基地使用權的轉讓是限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間。所以，在“三權分置”中，落實集體土地所有權，從本質(zhì)上是強化集體經(jīng)濟的最直接體現(xiàn)。

發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是留得住人的根本

農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要構成除了土地之外，還有各類經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)。鄉(xiāng)村振興的核心首先要解決農(nóng)村“空心化”問題，讓農(nóng)村不僅有人，而且還要有各類中青年勞動力。在市場作為資源配置的基礎性機制的前提下，讓勞動力選擇在鄉(xiāng)村或農(nóng)村就業(yè)，不能依靠計劃手段的強制，只能依靠市場手段的引導，特別是要讓勞動力在鄉(xiāng)村能夠獲得至少不顯著低于在工業(yè)部門或城鎮(zhèn)就業(yè)的收入，在人均耕地有限和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然特點約束下，只能夠發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，所以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的第一點就是“產(chǎn)業(yè)興旺”，提出要構建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，“大力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式，讓農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益”。現(xiàn)實表明，“三農(nóng)”問題相對不突出的農(nóng)村，即相對已經(jīng)比較發(fā)達、富裕、繁榮的鄉(xiāng)村，都有相對比較發(fā)達的二三產(chǎn)業(yè)，也有比較發(fā)達的農(nóng)村集體經(jīng)濟；而那些已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的“空心化”等問題、亟需振興的鄉(xiāng)村主要是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)薄弱、不發(fā)達甚至沒有的農(nóng)村。

以產(chǎn)權明晰為基礎發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟

從總體上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟是不斷增長和發(fā)展的，然而農(nóng)村集體經(jīng)濟在許多地區(qū)特別是中西部地區(qū)以及東部偏遠地區(qū)增長和發(fā)展的速度較慢。在20世紀90年代中期之后，隨著宏觀經(jīng)濟調(diào)控、亞洲金融危機以及中國加入WTO，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟要么轉制為民營企業(yè)，要么退出了市場。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)主要集中于東部沿海、靠近大中城市的地方，它們利用對外開放和城鎮(zhèn)化的便利條件發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，主要是通過土地和廠房等賺取租金收入或者土地被征收的補償款。當然，也有一些農(nóng)村地區(qū)種植蔬菜、水果等經(jīng)濟作物并進行深加工，但是這樣真正以農(nóng)業(yè)為基礎發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的情況并不普遍。

正如國務院發(fā)展研究中心對全國2749個行政村的調(diào)研所表明的，“剔除土地征用補償費、政府補助、社會捐助、機關事業(yè)單位扶持等非經(jīng)常性收入，當前村級集體經(jīng)濟的收入來源基本上局限于廠房、倉庫、市場店面等物業(yè)的租賃收入以及土地等資源的發(fā)包收入，只有很少的村有投資入股分紅收益和直接的生產(chǎn)經(jīng)營性收益”。農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展普遍面臨著內(nèi)生動力不足、缺乏激勵機制和集體經(jīng)濟發(fā)展體制機制等方面的問題，導致這些問題的核心或深層原因在于農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權不明晰。從政府職能的角度看，要推動農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，重要的是提供制度保障，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權。

美國著名經(jīng)濟學家曼瑟·奧爾森在《權力與繁榮》一書中指出，一個國家或地區(qū)經(jīng)濟增長的關鍵是明晰并保護產(chǎn)權，不存在任何形式的掠奪。從微觀個體的角度看，清晰界定的產(chǎn)權能夠通過明確經(jīng)濟主體的權能和收益為其提供充分的激勵，保護產(chǎn)權則意味著經(jīng)濟主體能夠獲得的收益是有保障的。在市場經(jīng)濟條件下，這成為政府促進經(jīng)濟增長的核心職能。要以社會主義市場經(jīng)濟體制為前提發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，首先是政府為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大提供制度保障，而不是通過行政手段直接干預農(nóng)村集體經(jīng)濟的運行；其次是與農(nóng)村集體經(jīng)濟相關的主體也應該按照市場經(jīng)濟的運行規(guī)律和規(guī)則行事，包括村民、村干部以及農(nóng)村集體經(jīng)濟的實際經(jīng)營者。

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是明晰產(chǎn)權的基礎

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟首先要弄清楚農(nóng)村集體資產(chǎn)的類型、數(shù)量及其價值，盤活閑置資產(chǎn)，充分利用各類資產(chǎn)，做到物盡其用。農(nóng)村集體資產(chǎn)主要由各種類型的土地等自然資源、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)三部分構成。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)戶在獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權的基礎上從事經(jīng)營活動，與其利益最直接相關的是土地的承包經(jīng)營，但是其他的非經(jīng)營性資產(chǎn)可能是公益性的或農(nóng)村公共產(chǎn)品，雖然存在利益關系，但并非直接利益相關，經(jīng)營性資產(chǎn)可能已經(jīng)通過承包等形式進行了轉讓，這就導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員并不清楚到底有哪些、有多少集體資產(chǎn)。

明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權主體

按照產(chǎn)權經(jīng)濟學，一項財產(chǎn)或資產(chǎn)的產(chǎn)權不僅僅是所有權，還包括占有權、使用權、控制權、經(jīng)營權等各種權能。各種不同的產(chǎn)權權能既可以是同一個主體，也可以由不同主體共同分享。就農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權主體來講，至少包括三個層次。

一是所有權主體。在農(nóng)地“三權分置”和宅基地“三權分置”中都強調(diào)落實所有權，但是，所有權主體是集體經(jīng)濟組織還是集體經(jīng)濟組織的成員即村民？無論是從理論上還是從制度上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不是一個具有法人資格的經(jīng)濟主體，絕大多數(shù)情況下就是村民小組或村委會，然而村民小組或村委會是村民自治組織，而非經(jīng)濟組織；從本質(zhì)上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟是以戶籍為基礎所確認的集體經(jīng)濟組織成員，即村民的經(jīng)濟，比如農(nóng)地承包經(jīng)營權的享有者為集體經(jīng)濟組織的成員，本質(zhì)上是成員權的體現(xiàn)；宅基地中資格權的享有者也是集體經(jīng)濟組織的成員，本質(zhì)上也是成員權的體現(xiàn)。

二是所有權行使的代表，即村干部。無論是農(nóng)地的承包經(jīng)營權還是宅基地的資格權和使用權，發(fā)包方理論上是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但實際上通常是村民小組或村委會，而其代表通常是村民小組組長或村委會主任。這意味著集體經(jīng)濟組織成員將所有權委托給了村干部。

三是承包經(jīng)營權或使用權主體。村民擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營權以及擁有宅基地的資格權和使用權。對于各類經(jīng)營性資產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可能通過發(fā)包等形式將使用權讓渡給相應主體。另外，村民在擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權的基礎上，保留承包權而將經(jīng)營權轉讓給其他主體，經(jīng)營權的獲得者也會成為新的產(chǎn)權主體。

明晰產(chǎn)權主體的權能及其收益

明晰產(chǎn)權的核心是明確各產(chǎn)權主體所享有的權能及其收益，不論是農(nóng)地的“落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權”，還是宅基地的“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”，實際上都是為了明確不同產(chǎn)權主體的權能。就農(nóng)村集體經(jīng)濟中各產(chǎn)權主體的權能而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是所有權主體，而農(nóng)戶是實際上的所有權主體，但是其所有權的行使是委托給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使的，所以農(nóng)戶作為實際上的所有權主體并不能夠像其他私人物品的所有權人那樣行使所有權并獲得收益，而是通過其對農(nóng)地的承包經(jīng)營權和宅基地的資格權體現(xiàn)出來的。

農(nóng)戶對農(nóng)地和宅基地的產(chǎn)權收益一是通過直接經(jīng)營和使用體現(xiàn)出來，二是通過放活經(jīng)營權和使用權，特別是在轉讓經(jīng)營權或使用權時體現(xiàn)得最為清晰。對于農(nóng)村集體所有的非經(jīng)營性資產(chǎn)主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使所有權，其產(chǎn)生的收益通常是非經(jīng)濟的社會性收益，一般不體現(xiàn)特定產(chǎn)權主體的收益。農(nóng)村集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)也主要是通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使所有權，但是其占有權、控制權和使用權由受讓者行使，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有權收益通過承包費或租金等形式體現(xiàn)出來，占有權等的受讓者通過經(jīng)營活動產(chǎn)生的利潤獲得收益。明確各產(chǎn)權主體的權能及其收益，是激勵所有權、承包權、經(jīng)營權、使用權等各主體行使相應權能并從中收益的基礎，也只有在此基礎上各產(chǎn)權主體才能實現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，同時，這也對各產(chǎn)權主體形成有效約束，避免其侵害其他產(chǎn)權主體及集體的利益。

對各種產(chǎn)權主體的權能和收益進行保護

有力的產(chǎn)權保護是經(jīng)濟增長的關鍵，也是政府的重要職能。在農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權明晰的基礎上，保護各產(chǎn)權主體的權能行使及其收益，讓各產(chǎn)權主體形成穩(wěn)定的預期，才能夠將農(nóng)村集體經(jīng)濟中的各類資產(chǎn)配置到最有效率的用途上，發(fā)揮最大效能，從而發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

股份合作制是農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權明晰和行使最有效的形式

2018年的中央一號文件中明確提出了“加快推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制”。不僅經(jīng)營性資產(chǎn)可以進行股份合作制改革，土地等也可以進行股份合作制改革，這既符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建立的需要，也是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要途徑。無論是從國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢還是中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施來看，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系、發(fā)展各種形式的規(guī)模農(nóng)業(yè)都是必然趨勢，保障農(nóng)戶的承包權、放活土地的經(jīng)營權并非必須通過土地的物理空間和自然空間來體現(xiàn)，也可以通過土地資本化來體現(xiàn)，即農(nóng)戶擁有農(nóng)地的承包權但并非固定于實際的農(nóng)地，可以只是一種權利，將承包權轉化為對土地的股權，通過股權收益來體現(xiàn)。這樣，土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟最重要的組成部分，既落實了集體所有權，又保障了農(nóng)戶的承包權，還放活了經(jīng)營權，實現(xiàn)了帕累托改進。同時，通過土地的股份合作制改革，讓土地的資本價值得以體現(xiàn)和顯現(xiàn)，而不是除了耕作之外就沒有價值。

總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟是中國特色社會主義公有制的重要組成部分，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，需要以產(chǎn)權明晰為基礎，以股份合作制為實現(xiàn)形式，形成有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的產(chǎn)權制度，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施，確保全面建成小康社會。

【本文作者為山東大學經(jīng)濟研究院教授、《制度經(jīng)濟學研究》編輯部主任；本文系山東大學人文社科青年團隊項目“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變遷與土地流轉” （項目編號：IFYT17028）的階段性成果】

責編：蔡圣楠 / 臧雪文（見習）