基層治理體系是國家治理體系中最基礎的部分，一個國家的基層治理能力不僅直接決定了基層治理的效率和效果，更代表了國家治理的成效和水平。將黨建引領基層治理置于古今中外基層治理坐標系中進行縱向古今、橫向中外的比較后，可以發(fā)現(xiàn)，這是頗具中國特色的基層治理模式。但值得注意的是，當下以黨建引領基層治理仍需要進一步向縱深拓展，以及進一步提升凝練。

基層黨建的四類作用

總結對鎮(zhèn)街、村居的基層調(diào)研情況可知，基層黨建引領基層治理發(fā)展到今天，可根據(jù)其所發(fā)揮的引領作用或功能，由大到小將其大體分為四類：第一類作用很明顯，屬于發(fā)展最好的一類；第二類作用比較明顯，但與黨的要求、群眾需求及其應發(fā)揮出的作用相比，仍有較大的距離；第三類有一定作用，但不明顯，與黨的要求、群眾需求及應發(fā)揮的作用距離很大；第四類則是基本沒有作用，主要發(fā)生在村居層面，表現(xiàn)為黨支部名義上存在，實則因各種原因“名存實亡”，這一類情況還存在于沒有建立黨支部的新興領域，如合作社、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商圈市場等。其中，第一類和第四類占比少。

深入分析其引領的內(nèi)容、方式和過程，除第四類基層黨建無法引領外，其余三種都多少存在如下問題：方向性引領少、事務性內(nèi)容多，建立機制少、事無巨細多，事前預防少、事后應對多，主動滿足各方需求少、執(zhí)行上級決策多……不少地方，表面熱鬧紅火，實則矛盾不少、困難不小，乃至活沒少干、事沒少辦、錢沒少花，但最終既讓群眾不滿意、還使干部白受氣。有的甚至表現(xiàn)出力不從心，表示基層黨組織沒資源、沒能力、沒人才去做……

這實際上反映了一些基層黨組織對新時代如何通過黨建去引領基層治理還存在程度不同的誤讀、疑惑、畏難，甚至有點手足無措，有些黨組織在黨建引領基層治理方面陷入了不同程度的發(fā)展瓶頸。

提高基層黨組織的治理能力

鎮(zhèn)街、村居黨組織是基層治理的核心，以基層黨建引領基層治理，既是黨的要求，也是群眾的需求，更是每個基層黨組織完善治理體系、提升治理能力的中心工作。但如何通過黨建引領基層治理，還得回到源頭——即如何進行黨的建設上來。黨的建設包括政治、思想、組織、作風、紀律和制度，一方面，要加強政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和制度建設等六項建設，以實現(xiàn)政治立黨、思想建黨、組織強黨、作風正黨、紀律嚴黨和制度治黨，提升基層黨組織的政治能力、思想能力、組織能力、作風能力、紀律能力和制度能力等六項能力；另一方面，要將這六項能力合成為組織力。借用力學的基本原理，除上述六項能力，還有力的作用方向。該方向就是基層治理能力發(fā)揮作用或功能的方向，自然也是組織力的作用方向，如此才能保證黨建和基層治理相一致，即緊扣治理抓黨建，或黨建、治理在一個方向上一起抓。顯而易見，為提升基層黨組織的組織力，也就是提高基層黨組織的治理能力或基層治理能力，關鍵在于以下兩點：

一是要著力提升六項能力中的每項能力，即咬住六項能力不放松，持之以恒加強六項建設。這六項能力中每一項能力的絕對值越大，其形成的合力才有可能越大。但要指出的是，這六項能力是互相促進、相得益彰的，但不應該是彼此的替補。即基層黨組織必須堅持六項建設一起抓、六項能力一起提升，不能厚此薄彼、有先有后，也不能只抓某幾項建設，而放棄另外的建設，更不能先抓某幾項建設，然后再抓另外幾項建設。

二是要保持六項能力的作用方向與組織力和基層治理能力的作用方向一致。這包括三層含義，第一層含義是指要保證六項能力作用方向之間的夾角盡可能小，即保證相互之間互相促進、互相激發(fā)，不能互相拆臺、互相促退。第二層含義是指要保證六項能力的作用方向與基層黨組織的組織力、治理能力的方向相一致。第三層含義是指要保證基層黨組織的組織力和治理能力的作用方向相一致。

做好六項工作，提升基層組織力和基層治理能力

這六項能力中的每項能力越大，它們的作用方向與基層黨組織的組織力和治理能力的方向越一致，即相互之間的夾角越小，合成的組織力就越大，轉化的治理能力也就越大。也可以反過來講，在以基層黨建引領基層治理的同時，基層治理能力的提高，必然倒逼六項能力的提升。因此，從組織與人力資源管理角度，結合鎮(zhèn)街、村居基層黨建引領基層治理實際，為保證上述兩點的實現(xiàn)，即實現(xiàn)以六項能力建設提升基層組織力、提高基層治理能力，保證方向性引領、機制性引領、事前性引領等，需要做好如下七方面的工作：

首先，提高基層黨組織對加強黨建引領基層治理的重要性、緊迫性的認識及其對本職工作意義的認識。對鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、街道工委來說，必須把基層六項建設納入整體工作部署和黨建總體規(guī)劃，定期研究，解決重點難點；對鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、街道工委書記來說，抓六項建設情況是其考核的基本內(nèi)容之一；對村居基層黨支部及其書記來說，不論是前述四類中的哪一類情況，特別是后三類情況，都要提高認識，切實擔負起加強黨建進而引領村居治理的責任。

其次，建立健全基層黨組織體系，實現(xiàn)黨組織全覆蓋，搭建全方位的黨建工作格局。這主要是針對前述黨建空白的情況而言的。特別是對個別落后村居，以及新興的合作社、新建小區(qū)、產(chǎn)業(yè)（經(jīng)濟）園區(qū)、商務樓宇、商圈市場、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等組建黨組織。如果不能實現(xiàn)基層黨組織的全覆蓋，六項建設、組織力、治理能力等也就無從談起。

第三，縣（市區(qū)）、鎮(zhèn)街和村居兩級組織的“責權利”相匹配。這包括兩個層面的匹配，縣（市區(qū)）和鎮(zhèn)街兩級、鎮(zhèn)街和村居兩級。前者是后者的基礎。當前，鎮(zhèn)街工作量本來就不少，而縣（市區(qū)）職能部門因種種原因又轉移給鎮(zhèn)街一些本屬于自己的工作，造成鎮(zhèn)街乃至村居在“責權利”很不匹配的條件下開展工作。因此，必須理清兩個層面的“責權利”，保證鎮(zhèn)街和村居兩級組織的“責權利”相匹配，這是保證基層黨建和基層治理有序推進的前提。

第四，給基層黨支部賦權擴能。從夯實村居黨支部領導村居治理的基本制度出發(fā)，加快推進村、居黨支部書記兼任村、居委會主任，以及“兩委”成員交叉任職，完善村居黨支部重要事權清單管理，保證村居黨組織正常運作和為民服務資源，以有職有權有資源地“三抓同行”——抓黨建、抓治理、抓服務，實現(xiàn)有效的基層治理。

第五，保證基層黨組織的六項建設、六項能力的方向與基層黨組織的組織力、治理能力方向一致。為此，必須把黨的政治建設擺在首位，重在政治能力，以政治建設、政治能力保證上述所有“力”的方向一致。這是從“力”的產(chǎn)生先后來分析的，實際上反過來看也是如此，即基層治理能力的作用方向就是基層黨建的方向，也就是所有“力”的作用方向。

第六，選配好村居黨支部書記。在對現(xiàn)任村居黨支部書記摸排的基礎上，就其中政治上不夠堅定、經(jīng)濟上不夠廉潔、能力上不能勝任、工作上不能盡職、結構上不夠合理的，盡快撤換調(diào)整，大膽從創(chuàng)業(yè)致富能手，大學生村官，合作組織、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等負責人，縣（市區(qū)）鎮(zhèn)街退休干部中選拔優(yōu)秀黨員擔任，并鼓勵本地賢能“毛遂自薦”。同時，繼續(xù)做好選拔機關干部到村任黨支部書記工作。

最后，加強基層干部的教育培訓。對各鎮(zhèn)街村居干部來說，黨建、治理、服務的任務，是沉甸甸的責任和專業(yè)重擔。為此，應加大基層干部教育培訓的投入，將后備干部培養(yǎng)和全體干部教育培訓相結合，組織統(tǒng)籌規(guī)劃和干部自學相結合，理論學習和實踐操練相結合，以改善其工作態(tài)度，增強其工作能力，改進其工作方法，從而更好地解決黨建、治理和服務中的具體問題，實現(xiàn)以六項建設提升六項能力和組織力、治理能力，保證基層治理的有序、有效推進。

【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院行政管理系教授、博導、山東大學人才戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展研究中心主任】

責編：蔡圣楠 / 董 楠（見習）