新片區(qū)不是簡單的原有自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)區(qū)，也不是簡單的現(xiàn)有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革。

新片區(qū)立法，既是對原自貿(mào)試驗區(qū)立法的傳承，又是更深層次、力度更大的制度創(chuàng)新。

試驗區(qū)制度創(chuàng)新及運(yùn)行，重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿(mào)易和投資便利化措施，強(qiáng)調(diào)制度措施的可復(fù)制和可推廣。新片區(qū)則以自由化為核心，強(qiáng)調(diào)以投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由等為重點，建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系。

萬眾矚目之下，2019年8月20日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)正式掛牌，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法》同時實施。新片區(qū)承載著劃時代的歷史使命：對標(biāo)世界最強(qiáng)自貿(mào)園區(qū)，力促制度創(chuàng)新，再造一個新浦東！

歷史一再證明，倘若沒有制度創(chuàng)新，未能激發(fā)市場活力，一切劃定地域給予偏惠的嘗試，都難逃“零售政策特權(quán)、傷及區(qū)域平等”的責(zé)難。如何對標(biāo)世界最強(qiáng)自貿(mào)園區(qū)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，這是新片區(qū)亟須回答好的時代命題。

圍繞這一命題，特別是為了完成立法的緊迫任務(wù)，世行營商環(huán)境華盛頓磋商結(jié)束后，2019年6月28日，我們新片區(qū)立法調(diào)研小組從華盛頓飛赴巴拿馬，考察科隆自由貿(mào)易區(qū)。該自貿(mào)區(qū)位于巴拿馬運(yùn)河大西洋入?？谔?，是西半球最大的自由貿(mào)易區(qū)，與邁阿密同為對中南美洲轉(zhuǎn)口中心。

在科隆自貿(mào)區(qū)，通過參訪與交流，我們獲得了兩個寶貴的教益：其一，敬畏專業(yè)，尊重市場。科隆自貿(mào)區(qū)設(shè)立的理事會，除了政府官員外，還有大量的市場人士，擁有相當(dāng)程度的決策權(quán)，這保證了其對市場的敏感性。其二，制度精巧，兼收并蓄。科隆自貿(mào)區(qū)的制度設(shè)計中，有一條格外引人關(guān)注，即國家以后在其他地區(qū)頒布的各項政策，如果比科隆自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)惠，則自貿(mào)區(qū)自動適用，即所謂政策從優(yōu)原則。這兩條，我們充分借鑒，后來成為了上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法的兩個重要條款。

新片區(qū)立法既是傳承更是創(chuàng)新

社會上有一種誤解，以為臨港新片區(qū)都是在浦東，新片區(qū)的開發(fā)與管理，也是浦東新區(qū)政府的職責(zé)。

其實不然，兩者存在巨大差異：其一，管轄區(qū)域不同。臨港新片區(qū)的范圍為上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機(jī)場南側(cè)區(qū)域，先行啟動區(qū)域面積為119.5平方公里。臨港新片區(qū)的管轄區(qū)域，橫跨了浦東與奉賢區(qū)，另外，小洋山島的區(qū)域，部分歸浙江管轄。其二，從管理主體看，臨港新片區(qū)為市屬市管，既不與浦東新區(qū)政府合署辦公，也不與奉賢區(qū)政府合署辦公，而是組建了全新的行政管理團(tuán)隊。

盡管存在前述不同，但沒有人會否認(rèn)，臨港新片區(qū)的設(shè)立，是站在浦東這個巨人的肩膀上，繼續(xù)高擎改革大旗、強(qiáng)烈釋放開放信號的一次上海再出發(fā)。

新片區(qū)立法，首先要考慮的是，如何處理新片區(qū)與自貿(mào)試驗區(qū)制度的關(guān)系。

在2019年8月6日的國務(wù)院新聞發(fā)布會上，上海市常務(wù)副市長陳寅說，增設(shè)新片區(qū)不是簡單的原有自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)區(qū)，也不是簡單的現(xiàn)有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革。

自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新及運(yùn)行，重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿(mào)易和投資便利化措施，強(qiáng)調(diào)制度措施的可復(fù)制和可推廣。新片區(qū)則以自由化為核心，強(qiáng)調(diào)以投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由等為重點，建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系。

新片區(qū)立法，以自貿(mào)試驗區(qū)改革探索為基礎(chǔ)，對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，加大開放型經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險壓力測試，實現(xiàn)新片區(qū)與境外投資經(jīng)營便利、貨物自由進(jìn)出、資金流動便利、運(yùn)輸高度開放、人員自由執(zhí)業(yè)、信息快捷聯(lián)通。

基于這些考慮，新片區(qū)的立法定位，并不是制定一部大而全的有關(guān)新片區(qū)實行的各項制度的集合性規(guī)定，而是突出新片區(qū)的制度創(chuàng)新亮點和特色?！掇k法》第48條對此作了專門規(guī)定，即：自由貿(mào)易試驗區(qū)各項開放創(chuàng)新措施適用于新片區(qū)，本辦法作出規(guī)定的事項按照本辦法執(zhí)行。可見，新片區(qū)是在原自貿(mào)試驗區(qū)的基礎(chǔ)上，實行更為特殊、更為開放的制度措施。新片區(qū)立法，既是對原自貿(mào)試驗區(qū)立法的傳承，又是更深層次、力度更大的制度創(chuàng)新。

新片區(qū)立法，呈現(xiàn)出哪些亮點？

管理體制：市屬市管，精簡高效

新片區(qū)掛牌后，需要有專門的管理機(jī)構(gòu)來落實、推動各項改革試點任務(wù)，通過立法明確這個機(jī)構(gòu)的地位、性質(zhì)、職責(zé)，以及相關(guān)部門在推進(jìn)新片區(qū)各項工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，成為本次立法首要解決的問題。

新片區(qū)管理辦法按照科學(xué)、高效、精簡的原則，明確設(shè)立新片區(qū)管理委員會，作為市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體落實新片區(qū)各項改革試點任務(wù)，承擔(dān)新片區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)新片區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。管委會不再下設(shè)二級獨(dú)立機(jī)構(gòu)，凸顯了扁平化的管理思路，以進(jìn)一步提升決策效率和執(zhí)行效率。

從職能定位來看，新片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策措施的組織實施，以及新片區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理職能有關(guān)的行政事務(wù)和公共服務(wù)，全部授權(quán)管委會行使。同時，在新片區(qū)確立了綜合審批、相對集中行政處罰的體制和機(jī)制，由管委會集中行使有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)，使得管委會既具有宏觀規(guī)劃、調(diào)控權(quán)，又具備微觀的執(zhí)法、處罰權(quán)，從而體現(xiàn)出權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對等的授權(quán)思路。

在與駐區(qū)機(jī)構(gòu)的關(guān)系方面，對本市的駐區(qū)機(jī)構(gòu)，管委會行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對中央監(jiān)管部門的駐區(qū)機(jī)構(gòu)，管委會發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，從而真正發(fā)揮管委會統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)新片區(qū)行政事務(wù)的作用。

另外，特別值得一提的是，為了體現(xiàn)新片區(qū)市場化、法治化與國際化的管理路徑，《辦法》第十條（試點賦權(quán)機(jī)構(gòu)）規(guī)定，在新片區(qū)試點設(shè)立依法授權(quán)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)公共服務(wù)、決策咨詢、風(fēng)險評估等事務(wù)，提高新片區(qū)公共服務(wù)水平和行政決策質(zhì)量。此條可謂微言大義，為新片區(qū)日后法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，埋下了伏筆。

充分授權(quán)大膽改革

這次新片區(qū)立法，無縫銜接新片區(qū)改革試點授權(quán)內(nèi)容?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》作為國家授權(quán)性質(zhì)的法律文件，賦予新片區(qū)更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權(quán)限。對這些賦權(quán)內(nèi)容，需要通過地方立法予以細(xì)化、落實，建立起相應(yīng)的管理制度和規(guī)范。

其中一條非常重要的表述是，《總體方案》明確，新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理。在法治保障方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比較國內(nèi)其他區(qū)域，擁有的一項重要權(quán)限就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。根據(jù)《立法法》，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會及其常務(wù)委員會，可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)適用。

回顧上海自貿(mào)試驗區(qū)改革試點的歷程，一個比較突出的矛盾在于自貿(mào)試驗區(qū)“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，與自貿(mào)區(qū)所擁有的制度設(shè)計權(quán)限不匹配。既然《總體方案》已經(jīng)明確新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，新片區(qū)管理辦法也重申了這一點，在立法權(quán)限方面，就應(yīng)當(dāng)積極爭取全國人大授權(quán)，在新片區(qū)實行經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。這與《總體方案》中提出的賦予新片區(qū)更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權(quán)限的思路一脈相承，也有利于新片區(qū)在更深層次、更寬領(lǐng)域以更大力度推進(jìn)全方位高水平開放。

商事主體設(shè)立登記

從實質(zhì)審查走向形式審查

早在2013年，上海自貿(mào)試驗區(qū)探索改革時，就率先實行了注冊資本認(rèn)繳制和先照后證制度，簡化了企業(yè)登記程序，建立“一表申報、一口受理”的工作機(jī)制。自貿(mào)試驗區(qū)的試點改革取得了良好成效，并以自貿(mào)試驗區(qū)的制度經(jīng)驗為基礎(chǔ)，在全國復(fù)制推廣商事登記制度。2015年開始的證照分離改革，也從浦東新區(qū)開始，目前已向全國推開。時下，浦東進(jìn)一步深化改革，推出了“一業(yè)一證”的市場準(zhǔn)入試點。

新片區(qū)在商事登記制度改革的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步提升登記的便利性，試行商事主體登記確認(rèn)制。商事登記機(jī)關(guān)根據(jù)申請人的申請和信用承諾，對申請人提交的登記材料實行形式審查，不再實行許可審批，審查確認(rèn)后即時予以登記確認(rèn)，核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。這一改革是商事登記制度理念的又一次革新，實現(xiàn)了商事登記制度價值取向向更加注重效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，入口關(guān)的寬松并不意味著后續(xù)監(jiān)管的放松。申請人應(yīng)當(dāng)履行真實、完整和準(zhǔn)確申報的義務(wù)。對提供虛假材料、作出虛假承諾以及通過欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得登記的，登記機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷登記。在企業(yè)名稱管理方面，仍應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，不得損害國家、社會公共利益，不得違背公序良俗或者有其他不良影響。

從實質(zhì)審查到形式審查，從事前監(jiān)管到事中事后監(jiān)管，這項改革對于營商環(huán)境的優(yōu)化，具有現(xiàn)實的意義。世行評估的“開辦企業(yè)”指標(biāo)，時間是一項非常重要的測評要素。

民商事爭議解決機(jī)制

進(jìn)一步健全優(yōu)化

是否具有高效、專業(yè)的民商事爭議解決機(jī)制，是一地營商環(huán)境的重要標(biāo)志。從世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)來看，執(zhí)行合同是其中一個關(guān)鍵指標(biāo)，主要用來衡量一個城市解決商業(yè)糾紛的時間消耗與經(jīng)濟(jì)成本。

新片區(qū)在糾紛解決機(jī)制方面的一個重大突破是，允許境外知名仲裁及爭議解決機(jī)構(gòu)在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，就國際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭議展開仲裁業(yè)務(wù)。這些機(jī)構(gòu)的落戶，將為新片區(qū)、上海乃至全國的涉外糾紛解決提供新的更便利的選擇，有利于依照國際慣例和國際規(guī)則解決商事糾紛，進(jìn)一步增強(qiáng)上海對外國投資者的吸引力。當(dāng)然，國際知名仲裁機(jī)構(gòu)落戶新片區(qū)，必須接受中國法律的管轄和監(jiān)管?！掇k法》中對境外仲裁機(jī)構(gòu)的登記程序做出指引性規(guī)定，相關(guān)的管理細(xì)則也在制定過程當(dāng)中。

探索數(shù)據(jù)流動和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

新片區(qū)在建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系當(dāng)中，除了聚焦投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由之外，還強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的有序流動和信息的跨界聯(lián)通，從而促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展組織的《全球投資報告》指出：數(shù)字經(jīng)濟(jì)是全球投資增長和發(fā)展的主要動力，它可以提升所有行業(yè)的競爭力，為商業(yè)和創(chuàng)業(yè)活動提供新機(jī)會，幫助企業(yè)進(jìn)入海外市場和參與全球電子價值鏈，也為解決可持續(xù)發(fā)展問題提供了新工具。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的重要生產(chǎn)資料，建立數(shù)據(jù)收集、儲存、流動、交易制度對促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

《辦法》明確，聚焦集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥和總部經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵領(lǐng)域，試點開展數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估，建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險評估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制?？缇硵?shù)據(jù)流動（transborder Data Flow， tdF），簡而言之，是點對點的跨越國家疆界的數(shù)字化電子數(shù)據(jù)傳遞?？缇硵?shù)據(jù)流動是經(jīng)濟(jì)全球化與數(shù)字化的伴生物。在層出不窮的新技術(shù)、新應(yīng)用背景下，數(shù)據(jù)流動為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了機(jī)遇和福祉，但也帶來新的風(fēng)險和威脅。

數(shù)據(jù)流動管理制度的構(gòu)建，涉及數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護(hù)、法律適用與管轄乃至國際貿(mào)易規(guī)則。為此，新片區(qū)選擇重點領(lǐng)域，試點開展數(shù)據(jù)跨境流動，并建立完整的數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制，對促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理把握數(shù)據(jù)流動與信息安全的關(guān)系，具有重要的探索意義。

全面提升風(fēng)險防范和安全監(jiān)管水平

只有“管得住”，才能更“放得開”。新片區(qū)對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，選擇國家戰(zhàn)略需要、國際市場需求大、對開放度要求高，但其他地方又不具備實施條件的重點領(lǐng)域，實行具有較強(qiáng)國際競爭力的開放政策和制度。可以說，新片區(qū)實行的是前所未有的開放政策，必須要堅持風(fēng)險防控的底線，加大開放型經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險壓力測試，從而為長遠(yuǎn)發(fā)展夯實基礎(chǔ)?！犊傮w方案》也要求加強(qiáng)法治建設(shè)和風(fēng)險防控，切實維護(hù)國家安全和社會安全，扎實推進(jìn)各項改革試點任務(wù)落地見效。

為此，新片區(qū)管理辦法以分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、智能監(jiān)管為基礎(chǔ)，構(gòu)建了全方位的風(fēng)險防范體系。首先，在監(jiān)管體系方面，在自貿(mào)試驗區(qū)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新行政管理方式，推動形成市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系。其次，加強(qiáng)對重點領(lǐng)域的監(jiān)管。聚焦投資、貿(mào)易、金融、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)境等重點領(lǐng)域，進(jìn)一步完善外商投資安全審查、反壟斷審查、行業(yè)管理、用戶認(rèn)證、行為審計等管理措施，實施嚴(yán)格監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管。再次，推行信用分級管理。新片區(qū)實施經(jīng)營者適當(dāng)性管理。完善信用評價基本規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，按照守信便利原則，把信用等級作為企業(yè)享受優(yōu)惠政策和制度便利的重要依據(jù)。最后，實行智能化監(jiān)管。新片區(qū)建立涵蓋管委會、行業(yè)主管部門、區(qū)內(nèi)企業(yè)和相關(guān)運(yùn)營主體的一體化信息管理服務(wù)平臺，實現(xiàn)監(jiān)管信息互聯(lián)互認(rèn)共享，在風(fēng)險研判和防控中加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)應(yīng)用，實現(xiàn)全流程的風(fēng)險實時監(jiān)測和動態(tài)預(yù)警管理。

必須特別提及的是，《辦法》把《總體方案》的“守法便利”改為“守信便利”，雖僅一字之差，卻大有不同，把守約也納入了守信范疇。這樣，在新片區(qū)的營商活動，守法守約，都會贏得良好的評價。新片區(qū)要做的是，如何按照比例原則、關(guān)聯(lián)原則與合法原則，合理界定聯(lián)合懲戒的范圍，避免信用懲戒泛化，傷害了新片區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。

政策措施：從優(yōu)適用與自動適用

WTO框架下的最惠國待遇，是一項非常管用的制度安排，關(guān)鍵在于其自動觸發(fā)機(jī)制，即一個締約方給予另一締約方的任何優(yōu)惠、特權(quán)與豁免，均立刻、毫無條件地適用于其他所有的締約方。這是一種橫向自動適用的規(guī)則。

另一項規(guī)則，是我們在科隆自貿(mào)區(qū)訪談時了解到的，巴拿馬以后出臺的政策甚至是針對其他區(qū)域的政策，只要更有利于科隆自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，自貿(mào)區(qū)即自動適用。這是一種縱向自動適用的規(guī)則。

新片區(qū)作為更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，實行的是最便利、最開放、最特殊的政策措施。此次立法，充分借鑒了前述橫向與縱向自動適用規(guī)則。原則上，上海的重大改革舉措優(yōu)先在新片區(qū)試點，上海支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)的政策舉措，在新片區(qū)也全部適用。同時，考慮到將來本市會在其他區(qū)域、領(lǐng)域出臺一系列對外開放、人才引進(jìn)、行政服務(wù)改革等政策措施，為了保持新片區(qū)的政策優(yōu)勢，《辦法》確立了政策從優(yōu)適用原則，即本辦法施行后，本市出臺的相關(guān)政策措施，對企業(yè)和人才的支持力度優(yōu)于現(xiàn)有制度的，只要有利于新片區(qū)發(fā)展的，新片區(qū)可以直接適用，從而始終保持新片區(qū)處于制度高地。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)意識到，《辦法》的出臺，只是新片區(qū)法治保障的第一步，為新片區(qū)管理機(jī)構(gòu)掛牌運(yùn)作和相關(guān)改革任務(wù)的推進(jìn)落地，提供了基本的法律支撐。隨著改革試點工作的深入推進(jìn)，除了可以進(jìn)一步修訂完善或者提請人大立法外，還有諸多的法治保障任務(wù)，有賴于立法、司法、執(zhí)法等法律職業(yè)共同體相互協(xié)作、共同努力。例如，《總體方案》中明確，新片區(qū)的各項改革開放舉措，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實施。這一表述體現(xiàn)了十八大以來國家在推進(jìn)改革過程中一以貫之的“重大改革于法有據(jù)”的要求。因此，當(dāng)前一段時期，一項重要的法治保障任務(wù)就是進(jìn)一步梳理在《總體方案》落地過程中，需要國家法律授權(quán)的事項，并進(jìn)一步探索優(yōu)化授權(quán)程序和方式，研究以清單式批量申請授權(quán)以及備案式授權(quán)的可行性。

法治是最好的營商環(huán)境。作為法律人，我們要基于價值判斷，運(yùn)用技術(shù)能力，為打造法治化、國際化與便利化的營商環(huán)境新高地而努力。