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上海自貿(mào)區(qū):對標(biāo)世界最強自貿(mào)區(qū)力促制度創(chuàng)新

新片區(qū)不是簡單的原有自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)區(qū),也不是簡單的現(xiàn)有政策平移,是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革。

新片區(qū)立法,既是對原自貿(mào)試驗區(qū)立法的傳承,又是更深層次、力度更大的制度創(chuàng)新。

試驗區(qū)制度創(chuàng)新及運行,重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿(mào)易和投資便利化措施,強調(diào)制度措施的可復(fù)制和可推廣。新片區(qū)則以自由化為核心,強調(diào)以投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運輸自由、人員從業(yè)自由等為重點,建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系。

萬眾矚目之下,2019年8月20日,中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)正式掛牌,《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法》同時實施。新片區(qū)承載著劃時代的歷史使命:對標(biāo)世界最強自貿(mào)園區(qū),力促制度創(chuàng)新,再造一個新浦東!

歷史一再證明,倘若沒有制度創(chuàng)新,未能激發(fā)市場活力,一切劃定地域給予偏惠的嘗試,都難逃“零售政策特權(quán)、傷及區(qū)域平等”的責(zé)難。如何對標(biāo)世界最強自貿(mào)園區(qū),進(jìn)行制度創(chuàng)新,這是新片區(qū)亟須回答好的時代命題。

圍繞這一命題,特別是為了完成立法的緊迫任務(wù),世行營商環(huán)境華盛頓磋商結(jié)束后,2019年6月28日,我們新片區(qū)立法調(diào)研小組從華盛頓飛赴巴拿馬,考察科隆自由貿(mào)易區(qū)。該自貿(mào)區(qū)位于巴拿馬運河大西洋入??谔帲俏靼肭蜃畲蟮淖杂少Q(mào)易區(qū),與邁阿密同為對中南美洲轉(zhuǎn)口中心。

在科隆自貿(mào)區(qū),通過參訪與交流,我們獲得了兩個寶貴的教益:其一,敬畏專業(yè),尊重市場??坡∽再Q(mào)區(qū)設(shè)立的理事會,除了政府官員外,還有大量的市場人士,擁有相當(dāng)程度的決策權(quán),這保證了其對市場的敏感性。其二,制度精巧,兼收并蓄??坡∽再Q(mào)區(qū)的制度設(shè)計中,有一條格外引人關(guān)注,即國家以后在其他地區(qū)頒布的各項政策,如果比科隆自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)惠,則自貿(mào)區(qū)自動適用,即所謂政策從優(yōu)原則。這兩條,我們充分借鑒,后來成為了上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法的兩個重要條款。

新片區(qū)立法既是傳承更是創(chuàng)新

社會上有一種誤解,以為臨港新片區(qū)都是在浦東,新片區(qū)的開發(fā)與管理,也是浦東新區(qū)政府的職責(zé)。

其實不然,兩者存在巨大差異:其一,管轄區(qū)域不同。臨港新片區(qū)的范圍為上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側(cè)區(qū)域,先行啟動區(qū)域面積為119.5平方公里。臨港新片區(qū)的管轄區(qū)域,橫跨了浦東與奉賢區(qū),另外,小洋山島的區(qū)域,部分歸浙江管轄。其二,從管理主體看,臨港新片區(qū)為市屬市管,既不與浦東新區(qū)政府合署辦公,也不與奉賢區(qū)政府合署辦公,而是組建了全新的行政管理團(tuán)隊。

盡管存在前述不同,但沒有人會否認(rèn),臨港新片區(qū)的設(shè)立,是站在浦東這個巨人的肩膀上,繼續(xù)高擎改革大旗、強烈釋放開放信號的一次上海再出發(fā)。

新片區(qū)立法,首先要考慮的是,如何處理新片區(qū)與自貿(mào)試驗區(qū)制度的關(guān)系。

在2019年8月6日的國務(wù)院新聞發(fā)布會上,上海市常務(wù)副市長陳寅說,增設(shè)新片區(qū)不是簡單的原有自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)區(qū),也不是簡單的現(xiàn)有政策平移,是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革。

自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新及運行,重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿(mào)易和投資便利化措施,強調(diào)制度措施的可復(fù)制和可推廣。新片區(qū)則以自由化為核心,強調(diào)以投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運輸自由、人員從業(yè)自由等為重點,建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系。

新片區(qū)立法,以自貿(mào)試驗區(qū)改革探索為基礎(chǔ),對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū),加大開放型經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險壓力測試,實現(xiàn)新片區(qū)與境外投資經(jīng)營便利、貨物自由進(jìn)出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執(zhí)業(yè)、信息快捷聯(lián)通。

基于這些考慮,新片區(qū)的立法定位,并不是制定一部大而全的有關(guān)新片區(qū)實行的各項制度的集合性規(guī)定,而是突出新片區(qū)的制度創(chuàng)新亮點和特色。《辦法》第48條對此作了專門規(guī)定,即:自由貿(mào)易試驗區(qū)各項開放創(chuàng)新措施適用于新片區(qū),本辦法作出規(guī)定的事項按照本辦法執(zhí)行。可見,新片區(qū)是在原自貿(mào)試驗區(qū)的基礎(chǔ)上,實行更為特殊、更為開放的制度措施。新片區(qū)立法,既是對原自貿(mào)試驗區(qū)立法的傳承,又是更深層次、力度更大的制度創(chuàng)新。

新片區(qū)立法,呈現(xiàn)出哪些亮點?

管理體制:市屬市管,精簡高效

新片區(qū)掛牌后,需要有專門的管理機構(gòu)來落實、推動各項改革試點任務(wù),通過立法明確這個機構(gòu)的地位、性質(zhì)、職責(zé),以及相關(guān)部門在推進(jìn)新片區(qū)各項工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用,成為本次立法首要解決的問題。

新片區(qū)管理辦法按照科學(xué)、高效、精簡的原則,明確設(shè)立新片區(qū)管理委員會,作為市人民政府的派出機構(gòu),負(fù)責(zé)具體落實新片區(qū)各項改革試點任務(wù),承擔(dān)新片區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職責(zé),統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)新片區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。管委會不再下設(shè)二級獨立機構(gòu),凸顯了扁平化的管理思路,以進(jìn)一步提升決策效率和執(zhí)行效率。

從職能定位來看,新片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策措施的組織實施,以及新片區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理職能有關(guān)的行政事務(wù)和公共服務(wù),全部授權(quán)管委會行使。同時,在新片區(qū)確立了綜合審批、相對集中行政處罰的體制和機制,由管委會集中行使有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán),使得管委會既具有宏觀規(guī)劃、調(diào)控權(quán),又具備微觀的執(zhí)法、處罰權(quán),從而體現(xiàn)出權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對等的授權(quán)思路。

在與駐區(qū)機構(gòu)的關(guān)系方面,對本市的駐區(qū)機構(gòu),管委會行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán),對中央監(jiān)管部門的駐區(qū)機構(gòu),管委會發(fā)揮協(xié)調(diào)作用,從而真正發(fā)揮管委會統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)新片區(qū)行政事務(wù)的作用。

另外,特別值得一提的是,為了體現(xiàn)新片區(qū)市場化、法治化與國際化的管理路徑,《辦法》第十條(試點賦權(quán)機構(gòu))規(guī)定,在新片區(qū)試點設(shè)立依法授權(quán)的專業(yè)機構(gòu),承擔(dān)公共服務(wù)、決策咨詢、風(fēng)險評估等事務(wù),提高新片區(qū)公共服務(wù)水平和行政決策質(zhì)量。此條可謂微言大義,為新片區(qū)日后法定機構(gòu)的設(shè)立,埋下了伏筆。

充分授權(quán)大膽改革

這次新片區(qū)立法,無縫銜接新片區(qū)改革試點授權(quán)內(nèi)容。《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》作為國家授權(quán)性質(zhì)的法律文件,賦予新片區(qū)更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權(quán)限。對這些賦權(quán)內(nèi)容,需要通過地方立法予以細(xì)化、落實,建立起相應(yīng)的管理制度和規(guī)范。

其中一條非常重要的表述是,《總體方案》明確,新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理。在法治保障方面,經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比較國內(nèi)其他區(qū)域,擁有的一項重要權(quán)限就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。根據(jù)《立法法》,經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會及其常務(wù)委員會,可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī),對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定,在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)適用。

回顧上海自貿(mào)試驗區(qū)改革試點的歷程,一個比較突出的矛盾在于自貿(mào)試驗區(qū)“大膽試、大膽闖、自主改”的要求,與自貿(mào)區(qū)所擁有的制度設(shè)計權(quán)限不匹配。既然《總體方案》已經(jīng)明確新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理,新片區(qū)管理辦法也重申了這一點,在立法權(quán)限方面,就應(yīng)當(dāng)積極爭取全國人大授權(quán),在新片區(qū)實行經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。這與《總體方案》中提出的賦予新片區(qū)更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權(quán)限的思路一脈相承,也有利于新片區(qū)在更深層次、更寬領(lǐng)域以更大力度推進(jìn)全方位高水平開放。

商事主體設(shè)立登記

從實質(zhì)審查走向形式審查

早在2013年,上海自貿(mào)試驗區(qū)探索改革時,就率先實行了注冊資本認(rèn)繳制和先照后證制度,簡化了企業(yè)登記程序,建立“一表申報、一口受理”的工作機制。自貿(mào)試驗區(qū)的試點改革取得了良好成效,并以自貿(mào)試驗區(qū)的制度經(jīng)驗為基礎(chǔ),在全國復(fù)制推廣商事登記制度。2015年開始的證照分離改革,也從浦東新區(qū)開始,目前已向全國推開。時下,浦東進(jìn)一步深化改革,推出了“一業(yè)一證”的市場準(zhǔn)入試點。

新片區(qū)在商事登記制度改革的基礎(chǔ)上,再進(jìn)一步提升登記的便利性,試行商事主體登記確認(rèn)制。商事登記機關(guān)根據(jù)申請人的申請和信用承諾,對申請人提交的登記材料實行形式審查,不再實行許可審批,審查確認(rèn)后即時予以登記確認(rèn),核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。這一改革是商事登記制度理念的又一次革新,實現(xiàn)了商事登記制度價值取向向更加注重效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變,也體現(xiàn)了政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然,入口關(guān)的寬松并不意味著后續(xù)監(jiān)管的放松。申請人應(yīng)當(dāng)履行真實、完整和準(zhǔn)確申報的義務(wù)。對提供虛假材料、作出虛假承諾以及通過欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得登記的,登記機關(guān)有權(quán)撤銷登記。在企業(yè)名稱管理方面,仍應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定,不得損害國家、社會公共利益,不得違背公序良俗或者有其他不良影響。

從實質(zhì)審查到形式審查,從事前監(jiān)管到事中事后監(jiān)管,這項改革對于營商環(huán)境的優(yōu)化,具有現(xiàn)實的意義。世行評估的“開辦企業(yè)”指標(biāo),時間是一項非常重要的測評要素。

民商事爭議解決機制

進(jìn)一步健全優(yōu)化

是否具有高效、專業(yè)的民商事爭議解決機制,是一地營商環(huán)境的重要標(biāo)志。從世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)來看,執(zhí)行合同是其中一個關(guān)鍵指標(biāo),主要用來衡量一個城市解決商業(yè)糾紛的時間消耗與經(jīng)濟(jì)成本。

新片區(qū)在糾紛解決機制方面的一個重大突破是,允許境外知名仲裁及爭議解決機構(gòu)在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機構(gòu),就國際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭議展開仲裁業(yè)務(wù)。這些機構(gòu)的落戶,將為新片區(qū)、上海乃至全國的涉外糾紛解決提供新的更便利的選擇,有利于依照國際慣例和國際規(guī)則解決商事糾紛,進(jìn)一步增強上海對外國投資者的吸引力。當(dāng)然,國際知名仲裁機構(gòu)落戶新片區(qū),必須接受中國法律的管轄和監(jiān)管?!掇k法》中對境外仲裁機構(gòu)的登記程序做出指引性規(guī)定,相關(guān)的管理細(xì)則也在制定過程當(dāng)中。

探索數(shù)據(jù)流動和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

新片區(qū)在建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系當(dāng)中,除了聚焦投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運輸自由、人員從業(yè)自由之外,還強調(diào)數(shù)據(jù)的有序流動和信息的跨界聯(lián)通,從而促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展組織的《全球投資報告》指出:數(shù)字經(jīng)濟(jì)是全球投資增長和發(fā)展的主要動力,它可以提升所有行業(yè)的競爭力,為商業(yè)和創(chuàng)業(yè)活動提供新機會,幫助企業(yè)進(jìn)入海外市場和參與全球電子價值鏈,也為解決可持續(xù)發(fā)展問題提供了新工具。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的重要生產(chǎn)資料,建立數(shù)據(jù)收集、儲存、流動、交易制度對促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

《辦法》明確,聚焦集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥和總部經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵領(lǐng)域,試點開展數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估,建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險評估等數(shù)據(jù)安全管理機制??缇硵?shù)據(jù)流動(transborder Data Flow, tdF),簡而言之,是點對點的跨越國家疆界的數(shù)字化電子數(shù)據(jù)傳遞??缇硵?shù)據(jù)流動是經(jīng)濟(jì)全球化與數(shù)字化的伴生物。在層出不窮的新技術(shù)、新應(yīng)用背景下,數(shù)據(jù)流動為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了機遇和福祉,但也帶來新的風(fēng)險和威脅。

數(shù)據(jù)流動管理制度的構(gòu)建,涉及數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護(hù)、法律適用與管轄乃至國際貿(mào)易規(guī)則。為此,新片區(qū)選擇重點領(lǐng)域,試點開展數(shù)據(jù)跨境流動,并建立完整的數(shù)據(jù)安全管理機制,對促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,合理把握數(shù)據(jù)流動與信息安全的關(guān)系,具有重要的探索意義。

全面提升風(fēng)險防范和安全監(jiān)管水平

只有“管得住”,才能更“放得開”。新片區(qū)對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū),選擇國家戰(zhàn)略需要、國際市場需求大、對開放度要求高,但其他地方又不具備實施條件的重點領(lǐng)域,實行具有較強國際競爭力的開放政策和制度??梢哉f,新片區(qū)實行的是前所未有的開放政策,必須要堅持風(fēng)險防控的底線,加大開放型經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險壓力測試,從而為長遠(yuǎn)發(fā)展夯實基礎(chǔ)?!犊傮w方案》也要求加強法治建設(shè)和風(fēng)險防控,切實維護(hù)國家安全和社會安全,扎實推進(jìn)各項改革試點任務(wù)落地見效。

為此,新片區(qū)管理辦法以分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、智能監(jiān)管為基礎(chǔ),構(gòu)建了全方位的風(fēng)險防范體系。首先,在監(jiān)管體系方面,在自貿(mào)試驗區(qū)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步創(chuàng)新行政管理方式,推動形成市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系。其次,加強對重點領(lǐng)域的監(jiān)管。聚焦投資、貿(mào)易、金融、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)境等重點領(lǐng)域,進(jìn)一步完善外商投資安全審查、反壟斷審查、行業(yè)管理、用戶認(rèn)證、行為審計等管理措施,實施嚴(yán)格監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管。再次,推行信用分級管理。新片區(qū)實施經(jīng)營者適當(dāng)性管理。完善信用評價基本規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),按照守信便利原則,把信用等級作為企業(yè)享受優(yōu)惠政策和制度便利的重要依據(jù)。最后,實行智能化監(jiān)管。新片區(qū)建立涵蓋管委會、行業(yè)主管部門、區(qū)內(nèi)企業(yè)和相關(guān)運營主體的一體化信息管理服務(wù)平臺,實現(xiàn)監(jiān)管信息互聯(lián)互認(rèn)共享,在風(fēng)險研判和防控中加強大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)應(yīng)用,實現(xiàn)全流程的風(fēng)險實時監(jiān)測和動態(tài)預(yù)警管理。

必須特別提及的是,《辦法》把《總體方案》的“守法便利”改為“守信便利”,雖僅一字之差,卻大有不同,把守約也納入了守信范疇。這樣,在新片區(qū)的營商活動,守法守約,都會贏得良好的評價。新片區(qū)要做的是,如何按照比例原則、關(guān)聯(lián)原則與合法原則,合理界定聯(lián)合懲戒的范圍,避免信用懲戒泛化,傷害了新片區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。

政策措施:從優(yōu)適用與自動適用

WTO框架下的最惠國待遇,是一項非常管用的制度安排,關(guān)鍵在于其自動觸發(fā)機制,即一個締約方給予另一締約方的任何優(yōu)惠、特權(quán)與豁免,均立刻、毫無條件地適用于其他所有的締約方。這是一種橫向自動適用的規(guī)則。

另一項規(guī)則,是我們在科隆自貿(mào)區(qū)訪談時了解到的,巴拿馬以后出臺的政策甚至是針對其他區(qū)域的政策,只要更有利于科隆自貿(mào)區(qū)的發(fā)展,自貿(mào)區(qū)即自動適用。這是一種縱向自動適用的規(guī)則。

新片區(qū)作為更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū),實行的是最便利、最開放、最特殊的政策措施。此次立法,充分借鑒了前述橫向與縱向自動適用規(guī)則。原則上,上海的重大改革舉措優(yōu)先在新片區(qū)試點,上海支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)的政策舉措,在新片區(qū)也全部適用。同時,考慮到將來本市會在其他區(qū)域、領(lǐng)域出臺一系列對外開放、人才引進(jìn)、行政服務(wù)改革等政策措施,為了保持新片區(qū)的政策優(yōu)勢,《辦法》確立了政策從優(yōu)適用原則,即本辦法施行后,本市出臺的相關(guān)政策措施,對企業(yè)和人才的支持力度優(yōu)于現(xiàn)有制度的,只要有利于新片區(qū)發(fā)展的,新片區(qū)可以直接適用,從而始終保持新片區(qū)處于制度高地。

當(dāng)然,我們也應(yīng)當(dāng)意識到,《辦法》的出臺,只是新片區(qū)法治保障的第一步,為新片區(qū)管理機構(gòu)掛牌運作和相關(guān)改革任務(wù)的推進(jìn)落地,提供了基本的法律支撐。隨著改革試點工作的深入推進(jìn),除了可以進(jìn)一步修訂完善或者提請人大立法外,還有諸多的法治保障任務(wù),有賴于立法、司法、執(zhí)法等法律職業(yè)共同體相互協(xié)作、共同努力。例如,《總體方案》中明確,新片區(qū)的各項改革開放舉措,凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的,按法定程序經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實施。這一表述體現(xiàn)了十八大以來國家在推進(jìn)改革過程中一以貫之的“重大改革于法有據(jù)”的要求。因此,當(dāng)前一段時期,一項重要的法治保障任務(wù)就是進(jìn)一步梳理在《總體方案》落地過程中,需要國家法律授權(quán)的事項,并進(jìn)一步探索優(yōu)化授權(quán)程序和方式,研究以清單式批量申請授權(quán)以及備案式授權(quán)的可行性。

法治是最好的營商環(huán)境。作為法律人,我們要基于價值判斷,運用技術(shù)能力,為打造法治化、國際化與便利化的營商環(huán)境新高地而努力。

[責(zé)任編輯:潘旺旺]