【摘要】非洲國家普遍對“一帶一路”倡議高度認(rèn)同并積極參與。自2018年下半年以來，美國對非頻繁出招，不僅出臺對非新戰(zhàn)略和新倡議，而且配套出臺新法案、新的金融工具加以支撐。美國“重返非洲”主要著眼于增進(jìn)其在非洲的國家利益，以此降低美國私營企業(yè)投資大型項(xiàng)目的風(fēng)險；尤其是通過加大對非洲投入，遏制中國影響力的意圖十分明顯。單邊主義和冷戰(zhàn)思維視域下的對非政策工具，根本不可能給非洲發(fā)展帶來真正的繁榮。
【關(guān)鍵詞】美國 特朗普政府 非洲戰(zhàn)略 【中圖分類號】D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
美國“重返非洲”的新舉措
盡管非洲在美國的國家戰(zhàn)略中一直不占重要地位，但近期特朗普政府“經(jīng)濟(jì)掛帥、美國優(yōu)先”原則還是在非洲地區(qū)有所體現(xiàn)。
2018年9月，美國參眾兩院順利通過《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》（以下簡稱“BUILD法案”）。隨著10月美國總統(tǒng)特朗普簽署生效，這項(xiàng)對非洲地區(qū)的投資與經(jīng)貿(mào)發(fā)展格局產(chǎn)生較大影響的法案正式出臺。該法案提出將原來的海外私人投資公司（簡稱OPIC）優(yōu)化、整合和升級成為一個現(xiàn)代化的、全新的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，即美國國際開發(fā)性金融公司（簡稱IDFC），該機(jī)構(gòu)將于2019年10月正式成立。此前是OPIC的過渡和轉(zhuǎn)型期。其間，OPIC將新增一部分美國對外援助機(jī)構(gòu)USAID的職能，統(tǒng)籌管理對外投資和對外援助；另外它的境外資產(chǎn)規(guī)模上限也被增至600億美元，同時擴(kuò)展OPIC職能，以及賦予IDFC以股權(quán)投資、基金出資的形式對美國企業(yè)的境外項(xiàng)目進(jìn)行支持。
2018年12月13日，美國總統(tǒng)國家安全顧問博爾頓公布了特朗普政府的非洲戰(zhàn)略，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)貿(mào)、安全、發(fā)展三大領(lǐng)域，并強(qiáng)調(diào)美國利益優(yōu)先。主要內(nèi)容有四個方面：第一是促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)繁榮。美國通過制訂“非洲繁榮”倡議，進(jìn)一步促進(jìn)美國與非洲的貿(mào)易與投資；壯大中產(chǎn)階級力量，增加青年就業(yè)；鼓勵非洲領(lǐng)導(dǎo)人選擇可持續(xù)的外國投資，提高自主發(fā)展能力。第二是加強(qiáng)非洲持久安全。美國將與非洲政府和地區(qū)組織合作推動和平與安全；加大在疾病控制領(lǐng)域的投資，及時應(yīng)對各類傳染病的威脅。第三是支持非洲穩(wěn)定發(fā)展。美國將重新審視并調(diào)整對外援助計劃，重點(diǎn)加強(qiáng)在支持經(jīng)濟(jì)增長、推進(jìn)民主法治進(jìn)步、提高社會治理水平援助項(xiàng)目，確保援助取得實(shí)效。第四，將中國和俄羅斯列為美國在非洲的主要競爭對手，抗衡中國在非洲日益深遠(yuǎn)的影響力。
2019年6月19日，在莫桑比克首都馬普托舉行的主題為“發(fā)展有韌性、可持續(xù)的美非關(guān)系”的2019年美國非洲商業(yè)峰會上，美國商務(wù)部副部長凱倫·凱利宣布啟動“繁榮非洲”倡議。旨在激發(fā)美非在雙邊貿(mào)易和投資方面的持續(xù)合作潛力、提升美國與非洲國家居民的生活及收入水平、改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，為構(gòu)建透明高效的全球市場提供增長動力。為完成這一目標(biāo)，美國將重點(diǎn)放在以下三個方面加以推動：第一由美國國務(wù)院、財政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部和國防部等15個政府部門共同協(xié)作推動實(shí)施，在2020至2022年初始預(yù)算為5000萬美元，計劃在未來五年將美非間的雙向貿(mào)易與投資規(guī)模擴(kuò)大一倍；第二是暢通政府與企業(yè)的溝通渠道，為美國企業(yè)走進(jìn)非洲提供支持；第三是做好同非洲國家的政策對接，逐步消除雙邊市場準(zhǔn)入壁壘。在此次美非商業(yè)峰會期間，美國國際開發(fā)署署長馬克·格林公布了“繁榮非洲”倡議的八項(xiàng)具體措施，包括：創(chuàng)新融資工具，引導(dǎo)私營企業(yè)使用政府便利服務(wù)，利用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開發(fā)深化市場，消除政策監(jiān)管和物流貿(mào)易壁壘，設(shè)立多機(jī)構(gòu)平臺，以技術(shù)手段整合現(xiàn)有市場，在北非建立貿(mào)易投資樞紐，充分發(fā)揮開發(fā)署在促進(jìn)私營市場方面的作用等。
繼2017年12月和2018年2月，美國OPIC先后與日本、澳大利亞的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)簽署三方諒解備忘錄后，2019年4月11日，OPIC與加拿大金融發(fā)展公司（簡稱FinDev）和歐洲發(fā)展金融機(jī)構(gòu)（簡稱EDFI，英法德等15個歐洲國家開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)組成）簽署諒解備忘錄，并建立“開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟”（簡稱DFI Alliance）。這些金融協(xié)議旨在加強(qiáng)美國與西方發(fā)達(dá)國家在對外投資、對外援助和發(fā)展政策等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作，特別是要“為不可持續(xù)的、國家主導(dǎo)的投融資模式提供強(qiáng)有力的替代方案”，抗衡中國“一帶一路”倡議下的投融資模式。
美國“重返非洲”的戰(zhàn)略意圖
透視美國對非政策工具，不斷強(qiáng)化的單邊主義和冷戰(zhàn)思維一覽無遺。
挽救美國與非洲的經(jīng)貿(mào)頹勢，提升美國經(jīng)濟(jì)利益。進(jìn)入21世紀(jì)，非洲國家經(jīng)濟(jì)活力四射，成為全球經(jīng)濟(jì)增長新的一極。然而，由于美國政府在非洲沒有重大利益訴求，始終未將非洲放在應(yīng)有戰(zhàn)略位置加以重視，政府及金融機(jī)構(gòu)也沒有專門針對非洲貿(mào)易投資的配套措施及服務(wù)，導(dǎo)致美國企業(yè)在非洲市場缺乏競爭力，美國對非投資貿(mào)易體量逐年下滑。2018年，美國對非出口總量相比于2014年峰值萎縮了32%，美國對非直接投資存量從2013年的610億美元下降到2017年底的500億美元。為此，美國商務(wù)部副部長凱利指出，美政府將幫助企業(yè)尋找商業(yè)機(jī)會、降低貿(mào)易壁壘、提供融資與指導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)美非貿(mào)易投資持續(xù)下滑的局面。未來美國政府將以“BUILD法案”為主要政策依據(jù)，充分發(fā)揮IDFC等金融機(jī)構(gòu)作用，加強(qiáng)政府與企業(yè)間聯(lián)系，改善美國私營部門在非投資現(xiàn)狀，開啟美非商業(yè)伙伴關(guān)系的新時代。
仿效中國對非投融資模式，對沖中國在非洲影響力。進(jìn)入21世紀(jì)，中國與非洲的合作在全方位、多領(lǐng)域、深層次取得顯著進(jìn)展，引得世界廣泛關(guān)注。2019年2月，美國布魯金斯學(xué)會發(fā)布《促進(jìn)貿(mào)易和投資：區(qū)域與國際參與的新議程》報告，對近年中美兩國對非經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)行了比較分析。報告指出，“中國對非融資正在發(fā)生變化，但正從傳統(tǒng)的‘資源換基建’模式轉(zhuǎn)向由政府主導(dǎo)的開發(fā)性金融來支持更廣泛的投資者參與對非股權(quán)投資”；建議美國跟上國際對非合作的步伐，加強(qiáng)美非最高層級之間經(jīng)常性交往，充分釋放美非關(guān)系的潛能。2019年5月26日，布魯金斯學(xué)會發(fā)表的評論文章稱，中國之所以連續(xù)10年成為非洲大陸最大的貿(mào)易伙伴，得益于其向非洲提供高額且多樣化的資金渠道，包括優(yōu)惠貸款、贈款、援助和商業(yè)貸款的不同組合。習(xí)近平主席在中非合作論壇承諾對非提供600億美元資金，還安排有支持中企采購非洲產(chǎn)品的反向貿(mào)易融資政策。為此，建議美國政府在實(shí)踐中仿效和抗衡中非合作的投融資模式。
美國新近出臺的一系列對非新舉措均具有遏制中國在非影響力的戰(zhàn)略考量，企圖憑借對非“BUILD法案”重塑美對非經(jīng)貿(mào)主導(dǎo)權(quán)。例如，以時任國家安全顧問博爾頓為首的美國鷹派官員更是將擴(kuò)大美國在非利益視為遏制中國國際影響力的重要手段之一。在其公布“新非洲戰(zhàn)略”時，明確將中國和俄羅斯列為美國在非洲的主要競爭對手，并對中國進(jìn)行了包括通過賄賂、債務(wù)陷阱和不透明條約等方式暗中加大對非洲國家的多項(xiàng)控制。“BUILD法案”中從新組織架構(gòu)IDFC的設(shè)立，到以股權(quán)投資、基金出資支持在非美國企業(yè)運(yùn)營的新融資模式，以及合作理念等，無不折射出仿效和區(qū)隔中國對非合作的競爭性。尤為重要的是，美國與西方聯(lián)手建立開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟，更顯示出美國與西方看重對未來發(fā)展目標(biāo)和倡議的長期規(guī)劃，這實(shí)際上是對中國“一帶一路”倡議長期化、戰(zhàn)略化特色的效仿和學(xué)習(xí)；同時，該聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)私人部門主導(dǎo)對外投資、支持發(fā)展類項(xiàng)目，標(biāo)榜幫助發(fā)展中國家逃離“債務(wù)陷阱”，均是對中國“一帶一路”建設(shè)及其對外投資的一次“策略圍堵”。
美國“重返非洲”的影響分析
整體來看，美國對非新戰(zhàn)略等相關(guān)政策工具的出臺，以及美國政府的發(fā)展融資能力的提升將有助于美國在非洲發(fā)揮更加積極的作用，以此降低美國私營企業(yè)投資大型項(xiàng)目的風(fēng)險。不過，當(dāng)前的美國對非新戰(zhàn)略及相關(guān)舉措仍處在初期階段，具體內(nèi)容和實(shí)施方式仍未完全系統(tǒng)與成熟，短期內(nèi)難以改變其在國際對非合作中的原有地位。
以“美國優(yōu)先”的原則制定的對非新戰(zhàn)略，結(jié)果只能是通過非洲繁榮美國自己，不可能給非洲發(fā)展帶來真正的繁榮。首先，特朗普上臺后，延續(xù)美國歷屆政府的“對非洲沒有重大利益訴求”外交定位，在與非洲的交往中，特朗普政府堅持“美國優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的原則，不僅上臺后削減對非發(fā)展援助，而且以“對等原則”重塑美非貿(mào)易。此次美國“重返非洲”并非是從根本上認(rèn)識到非洲國際地位的上升以及巨大的發(fā)展?jié)撃?，也沒把非洲放在美國對外戰(zhàn)略的重心，而是將非洲視為增進(jìn)美國利益，遏制中國的重要地緣政治工具。這種完全按照“美國優(yōu)先”的立場利用非洲、塑造非洲的意圖低估了非洲人的智慧，必然引起非洲人的警覺。同時，缺乏誠意、沒有明確主張、尚未完全系統(tǒng)化的對非舉措，注定不會給非洲發(fā)展帶來好的結(jié)果。其次，美國對非合作設(shè)置了一系列前提條件，例如，在國際場合投票反對美國或在行動上違背美國利益的國家都“不應(yīng)獲得美國慷慨的援助”。再次，新戰(zhàn)略計劃“繞過聯(lián)合國”，還強(qiáng)調(diào)美國更愿與非洲簽署雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議，這勢必置非洲國家于不利地位，也不符合非洲一體化和經(jīng)濟(jì)融合的趨勢，難以獲得廣大非洲國家認(rèn)同。最后，美國“重返非洲”戰(zhàn)略的資金難有保障。相比政府提出的削減對非總援助的目標(biāo)，繁榮非洲倡議提出的5000萬美元預(yù)算只是九牛一毛，何況美國政府希望通過少量資金撬動美非合作的意圖還要受美國國會挾制。對此，布魯金斯學(xué)會非洲增長倡議的研究員蘭德里·塞內(nèi)表示，這一戰(zhàn)略似乎不足以有效地應(yīng)對美國在經(jīng)濟(jì)、安全和在非影響力方面受到的利益威脅。
美國出臺“對標(biāo)”中國的排他性、競爭性的對非新舉措，或?qū)⒔o中非合作造成一定沖擊。美國對非新舉措劍指中國，大國對抗色彩十分明顯。綜觀美國對非新舉措，經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的競爭無疑為重點(diǎn)，但投資領(lǐng)域的競爭尤為激烈。具有如下新特點(diǎn)：首先，美國政府要提供資金、技術(shù)、服務(wù)等資源增強(qiáng)美國私營企業(yè)的競爭優(yōu)勢。一來可以幫助美國企業(yè)更好地與享受政府補(bǔ)貼的中國企業(yè)競爭，二來將為非洲潛在的商業(yè)伙伴提供更多的選擇，以及與標(biāo)準(zhǔn)更高的美國公司合作的好處。其次，對非投資將成為新的競爭領(lǐng)域。2004-2015年間，中國對非直接投資年均增長40%，未來10年中國或?qū)⒊蔀閷Ψ峭顿Y的領(lǐng)導(dǎo)者。美國智庫認(rèn)為，相較基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和其他貸款而言，中國在非洲的投資對美國在非利益的威脅更大，為此建議美國政府增加對非洲的各類金融支持，增強(qiáng)美國在投資（廣義的對非投資包括外商直接投資、私募基金投資、風(fēng)險投資和機(jī)構(gòu)投資者投資）領(lǐng)域的競爭力。分析美國新一屆對非經(jīng)貿(mào)合作總統(tǒng)顧問委員會（PAC-DBIA）的成員構(gòu)成，主要來自制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、移動支付、醫(yī)療化工、金融、通訊等行業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)或?qū)⒊蔀槊婪墙?jīng)貿(mào)合作重點(diǎn)領(lǐng)域，與中國在基礎(chǔ)設(shè)施、能源、金融、通訊領(lǐng)域的競爭激烈。特別是在基建領(lǐng)域，美國將加大在可再生能源、石油勘探開采、能源管理服務(wù)、智慧城市技術(shù)等領(lǐng)域的競爭，以削弱中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢。最后，美國IDFC設(shè)立以及“開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟”的成立是對沖中國政府主導(dǎo)的投融資模式而推出的新舉措。美國將利用多樣化、成熟、綜合的金融工具，與中國“重資本、長周期”類型項(xiàng)目的非洲投資展開競爭，使得中非合作難度加大。預(yù)計中美在非洲的金融資源分配和對外投資的矛盾將更趨顯性化和尖銳化。
總之，美國出臺的一系列“重返非洲”的政策工具，由于動機(jī)不純、資金不足，不可能給非洲發(fā)展帶來真正的繁榮。但是處處針鋒相對的美國對非政策可能會給中非合作造成一定沖擊，間接拖累非洲發(fā)展的進(jìn)程。對此，中國在與非洲的合作中一定要保持定力、鞏固優(yōu)勢、穩(wěn)中求進(jìn)的應(yīng)對競爭；創(chuàng)新投融資模式，落實(shí)對非合作承諾；加強(qiáng)三方合作，分化壓力，高質(zhì)有效地推進(jìn)對非合作。
（作者分別為中國社會科學(xué)院中國非洲研究院南非研究中心主任、研究員；中非發(fā)展基金研究發(fā)展部研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①USAID, USAID Administrator Mark Green's Remarks on Prosper Africa at the Corporate Council On Africa Conference, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/jun-19-2019-mark-green-remarks-prosper-africa-corporate-council, July 31, 2019.
②UNCTAD, World Investment Report 2019.
③Atlantic Council, Deconstructing the Dragon: China’s Commercial Expansion in Africa. July 2019.
責(zé)編/趙博藝 美編/楊玲玲
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