【摘要】金融危機爆發(fā)后，歐洲一體化面臨一系列挑戰(zhàn)。對此，即將上任的馮德萊恩提出施政設(shè)想，即以“氣候中立”為抓手，通過制定標準和發(fā)起議題來建立“隱形”貿(mào)易壁壘，為歐洲中小企業(yè)的創(chuàng)新增長提供時間和空間；借助“戰(zhàn)略自治”啟動國防工業(yè)，為財政擴張?zhí)峁┖侠斫杩?，為?jīng)濟增長提供新的機遇，試圖帶領(lǐng)歐盟走出危機陰影。

【關(guān)鍵詞】歐洲一體化 氣候中立 貿(mào)易壁壘 【中圖分類號】D814.1 【文獻標識碼】A

2019年7月，德國人烏爾蘇拉·馮德萊恩在歐洲議會全體會議上當選為新一屆歐盟委員會主席，并將于11月1日起就任。馮德萊恩也成為歐盟歷史上首位女性歐委會主席。縱觀戰(zhàn)后歐洲歷史，歐洲的女性領(lǐng)導人有著獨特的歷史地位。20世紀80年代，鐵娘子撒切爾夫人對長期身患“英國病”的英國經(jīng)濟進行了大刀闊斧的改革，從而緩解了“病癥”。進入21世紀，德國首相默克爾帶領(lǐng)當時被稱作“歐洲病夫”的德國走出了經(jīng)濟泥潭?，F(xiàn)如今，歐委會首位“女掌門”即將上任，她能否帶領(lǐng)各種危機疊加的歐盟走出危機陰影？

歐盟面臨的挑戰(zhàn)

金融危機爆發(fā)后，一路高歌的歐洲一體化遭遇系列危機：先是債務危機以及歐元危機，緊接著是烏克蘭危機，隨后是難民危機、英國脫歐……各種危機疊加下，歐洲民粹主義勢力迅速抬頭，歐洲一體化面臨著二戰(zhàn)以來最大的挑戰(zhàn)。

過去10年是歐洲經(jīng)濟發(fā)展“失去的10年”。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，從GDP的增長情況來看，如果把2010年歐盟GDP總量設(shè)定為100，2008年的歐盟GDP總量則為102.4，到2017年僅提高到110.5。歐盟GDP總量雖然從2014年開始已經(jīng)恢復到2008年以前的水平，但各個成員國的情況苦樂不均。比如，到2017年，希臘、克羅地亞、意大利、塞浦路斯、葡萄牙、芬蘭6國均沒有恢復到2008年的水平。與此同時，2008年債務占GDP比重超過60%以上的歐盟成員國有9個，到2017年變成了14個。歐盟成為高負債地區(qū)，其平均負債水平從60.8%上升到81.6%。歐盟貧困風險比例由2008年的16.6%增加到2016年的17.3%。其中，除了拉脫維亞、克羅地亞、奧地利、芬蘭和英國的貧困風險比例下降之外，歐盟其他國家的貧困風險比例均有不同程度的增加。由此可見，歐盟國家的貧富差距在拉大。

難民危機導致歐盟成員國之間產(chǎn)生分歧。自2015年歐洲爆發(fā)難民危機起，百萬難民從中東和北非涌進。在如何應對難民問題上，歐盟成員國之間的分歧不斷加大。危機伊始，匈牙利在邊界架起了鐵絲網(wǎng)，試圖保衛(wèi)申根邊界，阻止難民進入，而這遭到了德國等西歐國家的指責，被認為是違反人權(quán)，不符合歐盟的價值觀。與此同時，默克爾一聲令下，德國開放邊界，難民瞬間涌向德國。但事過境遷，現(xiàn)如今，斯洛文尼亞、保加利亞等歐盟外部邊界國家也架起了鐵絲網(wǎng)，默克爾也下令禁止已經(jīng)在歐盟其他成員國登記的難民入境德國。在難民名額分配問題上，匈牙利和波蘭堅決抵制，不接受任何被指派的名額。丹麥雖然不得已接受了名額，卻將難民送上孤立的小島，與外界隔離。意大利則直接拒絕難民船的登陸請求。在難民問題上，歐盟“高高在上”的人道主義旗幟在眾多成員國中搖搖欲墜，直接影響了歐盟的公信力以及國際形象。

英國脫歐給歐洲一體化帶來沉重打擊。2016年，英國公投的結(jié)果顯示52%的投票人贊成脫歐，由此引發(fā)了至今仍未完成的脫歐進程。英國脫歐看起來是民眾對移民問題的抱怨、政府對作為歐盟成員國的“投入—產(chǎn)出小九九”算計問題，但實際上卻是英國對歐洲一體化路線和方向的不認同。歐盟要建立“歐洲合眾國”，而大不列顛聯(lián)合王國的各個王國都在強調(diào)自己，怎么可能指望英國會放棄主權(quán)，成為合眾國的一員？此外，英國是崇尚自由貿(mào)易的國度，強調(diào)小政府大市場，而歐盟則通過一體化建立了一系列的規(guī)范和細則，并有歐盟委員會這個龐大的官僚機構(gòu)在管理。二者理念不同，早晚要分道揚鑣。英國的樣板有可能會引發(fā)更多的成員國脫歐，從而進一步削弱一體化。

新技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域面臨挑戰(zhàn)。近年來，美國持續(xù)保持數(shù)字經(jīng)濟的領(lǐng)先地位，中國也正在迎頭趕上，相比之下，由于市場分割和碎片化、對于隱私的保護過度以及缺乏對風險投資市場的培育，歐洲在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展已經(jīng)落后于美國和中國。根據(jù)不同市場研究機構(gòu)的分析，中國和美國的獨角獸企業(yè)位居全球的前兩名，并且把歐洲遠遠地甩在后面；美國的互聯(lián)網(wǎng)平臺公司已經(jīng)占據(jù)了歐洲，中國的互聯(lián)網(wǎng)平臺公司正在向歐洲邁進。此外，歐洲在人工智能領(lǐng)域也落后于美國和中國。歐盟的過度管制阻礙了其數(shù)字經(jīng)濟和人工智能等新技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展。

歐洲領(lǐng)導人未來5年的戰(zhàn)略議程

2019年6月，歐洲理事會發(fā)布了針對2019-2024年的戰(zhàn)略議程（以下簡稱新戰(zhàn)略議程）。該戰(zhàn)略議程既保留了對上一個議程（2014-2019年）的延續(xù)，同時又對新的挑戰(zhàn)作出回應，分為四個領(lǐng)域。

一是保護公民和自由。該領(lǐng)域的戰(zhàn)略重點有三個方面，即移民、法治和網(wǎng)絡安全。在移民問題上，2014-2019年戰(zhàn)略議程的重點是通過從歐洲外部吸納移民來解決熟練勞動力供應，但到新戰(zhàn)略議程則變成強調(diào)保護邊界來保證歐洲的安全。法治問題在2014-2019年戰(zhàn)略議程中沒有體現(xiàn)，在新戰(zhàn)略議程中是個新議題，也反映出歐盟通過法治這一工具來敲打某些成員國的意圖。網(wǎng)絡安全在2014-2019年戰(zhàn)略議程中只提及一次，虛假信息則根本沒有提及。在新戰(zhàn)略議程中，網(wǎng)絡安全和打擊虛假信息則成為重點。

二是為經(jīng)濟發(fā)展打造強勁的基礎(chǔ)。2019年，歐洲經(jīng)濟緩慢增長。因此，新戰(zhàn)略議程將把重心放在推動一體化發(fā)展、促進歐洲的“數(shù)字轉(zhuǎn)型”上，具體體現(xiàn)為建設(shè)數(shù)字單一市場、深化銀行業(yè)聯(lián)盟、擴大歐元在全球的影響力、推動國際貿(mào)易體系的規(guī)則制定、探討產(chǎn)業(yè)政策以及開發(fā)人工智能等。新戰(zhàn)略議程的總體目標是增強歐洲的競爭力，促進經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展，尋求在國際舞臺上發(fā)揮更大作用。

三是建設(shè)“氣候中立”、綠色、公正和社會化的歐洲。隨著2015年巴黎氣候協(xié)定的簽署，關(guān)注生態(tài)環(huán)境的政黨在一些歐盟成員國的選舉中支持率上升，這在2019年的歐洲議會選舉中也得以體現(xiàn)。因此，新戰(zhàn)略議程將“氣候中立”、綠色經(jīng)濟以及技術(shù)進步普惠到所有人作為重點。

四是在全球舞臺推廣歐洲的利益和價值。在新戰(zhàn)略議程中，歐盟的外交發(fā)生了三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。一是從因烏克蘭危機而注重東部鄰國，轉(zhuǎn)向因難民危機而注重非洲，即從源頭治理難民危機。同時，非洲的發(fā)展對歐盟也意味著一個成長中的新市場。二是從將跨大西洋伙伴看作全球戰(zhàn)略伙伴，轉(zhuǎn)向?qū)ふ?ldquo;共享價值觀”的全球伙伴，同時強調(diào)在與北約關(guān)系上的決策自治。三是從聚焦貿(mào)易、網(wǎng)絡安全、人權(quán)、防擴散等具體議題轉(zhuǎn)向強調(diào)對規(guī)則的影響力，尤其是以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序、全球和平與穩(wěn)定以及推進民主和人權(quán)。

可以說，歐洲理事會發(fā)布的這份戰(zhàn)略議程，實際上是為新的歐盟委員會主席制定工作計劃提供藍圖。

馮德萊恩的施政優(yōu)先領(lǐng)域

馮德萊恩在獲得歐洲理事會的歐盟委員會候任主席提名后，隨即展開了同歐洲議會各黨團的溝通，以期獲得歐洲議會的支持。經(jīng)過各種密集會議和磋商之后，馮德萊恩于7月中旬在歐洲議會上發(fā)布了她的第一個施政設(shè)想。這一設(shè)想既遵循了歐洲理事會6月發(fā)布的新戰(zhàn)略議程中的路線圖，同時也回應了歐洲議會各黨團的關(guān)切。

首先，以氣候和環(huán)境為切入點，推進“氣候中立”。根據(jù)《巴黎協(xié)定》目標以及2030年指標（歐洲到2030年減排40%），馮德萊恩計劃于2021年同其他減排者一起加大減排力度，到2030年至少減排50%（目標設(shè)定為55%）。此外，還設(shè)立2050年“氣候中立”這一目標，爭取在100天行動計劃中將該目標落實到第一個歐洲氣候法律即“歐洲綠色協(xié)議”中。

為了實現(xiàn)這一目標，馮德萊恩計劃多管齊下。一是重新審視“能源稅指令”，制定新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略——利用循環(huán)經(jīng)濟和清潔技術(shù)，帶動經(jīng)濟適應未來的發(fā)展；對能源密集型產(chǎn)業(yè)實行去碳化，發(fā)起“循環(huán)經(jīng)濟行動計劃”，關(guān)注各行業(yè)特別是資源密集型行業(yè)（如紡織業(yè)和建筑業(yè)）資源的可持續(xù)利用，樹立“零污染”的雄心。二是將碳排放交易體系擴展到海運部門、交通和建筑部門，減少航空碳排放的免費額度，推動不同系統(tǒng)到2030年實現(xiàn)趨同（兼容），從而到2050年實現(xiàn)“氣候中立”。三是為了保證歐洲的公司在同一條件下競爭，引進“碳邊境稅”，以避免碳泄露。馮德萊恩認為這完全符合WTO規(guī)則，將選出幾個部門啟動試點，并進行擴展。

落實“氣候中立”這一目標，需要資金支持。馮德萊恩計劃一方面深挖歐盟的聚合基金以及為實現(xiàn)減排目標而設(shè)立的轉(zhuǎn)型基金的潛力，另一方面把歐洲投資銀行部分變?yōu)?ldquo;歐洲氣候銀行”。此外，歐盟還計劃實施綠色融資戰(zhàn)略和可持續(xù)歐洲投資計劃，即未來10年將在歐洲各地提供1萬億歐元的投資。減排和“氣候中立”是為了更好地保護環(huán)境。馮德萊恩宣布，歐盟將發(fā)布“2030年生物多樣性戰(zhàn)略”，并于2020年召開“生物多樣性憲章大會”，會議規(guī)格與2015年巴黎氣候大會相同。

馮德萊恩把這一激進的“氣候中立”戰(zhàn)略放在施政設(shè)想的首要地位，從政治上看是為了迎合歐洲議會的綠黨等氣候和環(huán)境友好黨團的支持；從經(jīng)濟上看既是挑戰(zhàn)，又是機遇。歐盟是氣候變化行動的主推者，具備一定的技術(shù)優(yōu)勢和條件。通過推動“氣候中立”議程，既可以發(fā)揮歐洲企業(yè)的相關(guān)優(yōu)勢，又可以建立新的貿(mào)易壁壘，逼迫其他國家跟進，還可以通過碳關(guān)稅為歐委會獲得一筆新的進項稅，可謂一舉三得。但在氣候問題上，歐盟離不開主要大國的支持，尤其是中國和美國。鑒于美國總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的行為，美國支持歐盟因“氣候中立”而實施新碳稅的可能性不大，這就為歐盟和中國的博弈留足了空間。

其次，發(fā)展經(jīng)濟，兼顧公平與平等。歐盟實施的是“社會市場經(jīng)濟”模式，既要實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮，又要兼顧社會公平，減少貧困。為此，需要重新設(shè)計產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的運行方式。歐盟99%的企業(yè)是中小企業(yè)，歐盟數(shù)據(jù)顯示，過去5年新增就業(yè)的85%來自中小企業(yè)。因此，馮德萊恩提出的方案是支持中小企業(yè)發(fā)展，為它們減少障礙，改善市場準入，鼓勵創(chuàng)新。在資金上，盡快建成“資本市場聯(lián)盟”，保證中小企業(yè)能夠獲得成長、創(chuàng)新和擴大生產(chǎn)規(guī)模所需的融資。

在歐元區(qū)的改革方面，馮德萊恩建議，一是深化經(jīng)貨聯(lián)盟，設(shè)立歐元區(qū)“促進競爭力和趨同性預算工具”，支持成員國的改革和投資，推動經(jīng)濟增長；二是擴大歐元區(qū)，推動歐元區(qū)外的國家加入歐元區(qū)；三是充分利用《穩(wěn)定與增長公約》所提供的靈活性，在歐元區(qū)實行增長友好型的財政政策，同時確保履行財政義務；四是完成銀行業(yè)聯(lián)盟，建立單一清算基金、“歐洲存款保險機制”以及銀行清算和破產(chǎn)框架。

在社會支柱建設(shè)方面，全力實施“歐洲社會權(quán)利支柱行動計劃”，建立“歐洲實業(yè)保險再保險機制”，新設(shè)兒童保障計劃，將青年保障計劃永久化。

再次，適應數(shù)字時代的發(fā)展。歐盟已經(jīng)實施《通用數(shù)據(jù)保護條例》，這對于中美兩國來說都意味著市場壁壘，尤其在大數(shù)據(jù)和人工智能領(lǐng)域，必將提高企業(yè)的整體成本，降低效率和準確性，限制創(chuàng)新。可以預見，中美歐三方在數(shù)字時代的博弈還將繼續(xù)。

馮德萊恩認為，在數(shù)字經(jīng)濟時代，歐盟已經(jīng)落后，復制“超級巨無霸”可能為時已晚，但在一些關(guān)鍵的技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)主權(quán)還為時未晚。為了引領(lǐng)下一代的“超級巨無霸”，歐盟將鼓勵投資區(qū)塊鏈、高能計算、量子計算、數(shù)據(jù)共享，并將為全球規(guī)范的新一代技術(shù)制定標準。此外，馮德萊恩呼吁，到2020年底，如果全球不能就公正的數(shù)字稅達成一致，那么歐洲將獨自行動。

最后，維護多邊主義的世界秩序。多邊主義是歐洲的基因，是歐洲國際關(guān)系實踐的指導原則。馮德萊恩提出，為了保持并更新以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球秩序，既要有雄心壯志，又要講究戰(zhàn)略，同時還要取長補短，強化合法性。

在經(jīng)濟方面，歐盟推動自由和公平的貿(mào)易。歐盟是最大的制成品和服務的出口方，貿(mào)易占歐盟GDP的1/3，為3600萬人提供就業(yè)。歐盟將謀求與美國均衡互利的貿(mào)易伙伴關(guān)系；每個新的貿(mào)易協(xié)定將包含可持續(xù)發(fā)展一章，在氣候、環(huán)境和勞動保護方面設(shè)立最高標準；同時，對童工零容忍。為了使貿(mào)易協(xié)議合規(guī)、科學地被執(zhí)行，馮德萊恩將任命首席貿(mào)易執(zhí)行官，并定期向歐洲議會報告。

在對外行動方面，歐盟將推動有效多數(shù)的投票機制，增強自身行動能力。此外，歐盟還將增加30%（提高至1200億歐元）的對外行動預算。

在跨大西洋關(guān)系方面，馮德萊恩表示將繼續(xù)發(fā)展這一關(guān)系，但會更加考慮歐洲的利益。歐洲已經(jīng)于2017年建立起永久結(jié)構(gòu)性歐洲安全合作機制（Permanent Structured Cooperation，PESCO），向“戰(zhàn)略自治”邁出了一大步。歐盟計劃未來5年將采取重大措施，推動建立歐洲防務聯(lián)盟；在下一個7年預算中，將加強歐洲防務基金（130億歐元），支持研發(fā)和能力建設(shè)。防務聯(lián)盟建設(shè)將為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的其他方面打開新局面。

綜上所述，從馮德萊恩的施政設(shè)想中，我們可以看出，新一屆歐委會將以“氣候中立”為抓手，通過制定標準和發(fā)起議題來建立“隱形”貿(mào)易壁壘，為歐洲中小企業(yè)的創(chuàng)新增長提供時間和空間；借助“戰(zhàn)略自治”啟動國防工業(yè)，為財政擴張?zhí)峁┖侠斫杩?，為?jīng)濟增長提供新的空間。這些構(gòu)成了馮德萊恩試圖帶領(lǐng)歐盟走出危機陰影的路徑。

（作者為中國社會科學院歐洲研究所副所長）

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