改組組建國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司，是以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的重要舉措。自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委先后選擇在21家中央企業(yè)和122家地方國(guó)有企業(yè)開展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，在試體制、試機(jī)制、試模式等方面進(jìn)行探索實(shí)踐。2018年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》。目前，從中央到地方國(guó)資，組建的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司如雨后春筍快速增長(zhǎng)，但組建后國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司如何運(yùn)作，不少地方仍然莫衷一是，感到迷茫，這其中重要原因之一就在于對(duì)組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的緣由缺乏深刻理解，沒(méi)有正確的思想，就難有自覺(jué)的行動(dòng)。
組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的政策脈絡(luò)
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。
2015年8月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。
2015年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》提出，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，主要通過(guò)劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股權(quán)以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算注資組建，或選擇具備一定條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立。明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司關(guān)系，政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開展國(guó)有資本運(yùn)作。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司依據(jù)公司法等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。
2018年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》，明確國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的功能定位、組建方式、授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、監(jiān)督與約束機(jī)制等內(nèi)容。
通過(guò)這些政策梳理，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，我國(guó)組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司從最初的基本理念到如何組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和如何處理國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督部門和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司關(guān)系，最后到國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司兩者的功能定位、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式等，路徑越來(lái)越清晰，施工藍(lán)圖越來(lái)越具體。
組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的五大緣由
一是深化國(guó)資監(jiān)管的需要。1978年以來(lái)，我國(guó)一直把國(guó)有企業(yè)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，粗略分為以下幾個(gè)階段：第一階段，1979年開始的改革主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行放權(quán)讓利；第二階段，1984年開始的改革主要是初步實(shí)行政企分開和所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離；第三階段，1986年開始觸及企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)拍賣、轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，在1988年為有效管理國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)專職管理部門陸續(xù)設(shè)立；第四階段，1992年開始的改革主要是國(guó)有企業(yè)制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整；第五階段，2002年開始的改革主要是進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，中央和地方各級(jí)國(guó)資委陸續(xù)組建。
以國(guó)資委監(jiān)管為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行近20年，促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，但有些問(wèn)題也逐漸顯露。這些問(wèn)題主要是：一是國(guó)資委直接持有國(guó)有企業(yè)的股份，作為國(guó)有企業(yè)的股東參與市場(chǎng)活動(dòng)，極易導(dǎo)致政企不分、政資不分；二是國(guó)資委管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的管理方式，對(duì)國(guó)有企業(yè)管得過(guò)細(xì)、干預(yù)過(guò)多，極易束縛國(guó)有企業(yè)活力，也非常容易產(chǎn)生腐??；三是國(guó)資委作為國(guó)有企業(yè)股東的情結(jié)過(guò)重，弱化政府部門作為國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管者的職能，使政府部門作為國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的職能缺位。深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革迫在眉睫，急需突破，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是介于政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門與實(shí)體企業(yè)之間的橋梁，組建此類公司是解決上述問(wèn)題的重要舉措。
二是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需要。以國(guó)資委監(jiān)管為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行近20年，但仍然有大量的國(guó)有企業(yè)沒(méi)有納入國(guó)資委監(jiān)管，如財(cái)政系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)等都有自己的國(guó)有企業(yè)，這些國(guó)有企業(yè)政企不分的現(xiàn)象仍然存在，不利于市場(chǎng)化發(fā)展和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。
實(shí)際上，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是國(guó)有企業(yè)所擁有的那些資產(chǎn)，還存在大量的非標(biāo)資產(chǎn)和沉睡資產(chǎn)，隨著金融工具的創(chuàng)新和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，這些國(guó)有資產(chǎn)也急需合理運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。例如很多地方綠地公園經(jīng)營(yíng)得很不錯(cuò)；引入共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)后道路橋梁隧道、各類物業(yè)等，也有地方經(jīng)營(yíng)得非常好。除此之外，還有海岸線、海洋、荒山、灘涂、地下資源等其他閑置資源，也可進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)在全域范圍內(nèi)尋找各種各樣的資產(chǎn)，完成非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)，沉睡資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)證券化，用各種社會(huì)財(cái)富把它替換出來(lái)，轉(zhuǎn)變成時(shí)代、區(qū)域、發(fā)展、人民急需的各種設(shè)施和資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，不僅是國(guó)資管理形態(tài)的變化、授權(quán)機(jī)制的變化，而且從根本上還是國(guó)家戰(zhàn)略的重大變化，對(duì)各種錯(cuò)配資源的流動(dòng)和配置進(jìn)行主導(dǎo)，促進(jìn)全域國(guó)資經(jīng)營(yíng)及全域資產(chǎn)證券化。
三是規(guī)范地方國(guó)企平臺(tái)發(fā)展的需要。地方政府投融資平臺(tái)何去何從？組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，建立起市場(chǎng)與政府之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離墻；盤活區(qū)域各種國(guó)有資產(chǎn)，獲得更加豐盈的現(xiàn)金流。地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司發(fā)展需要規(guī)范。這些平臺(tái)公司存在這樣或那樣的問(wèn)題，如有的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、投資混雜，定位混亂；有的省市國(guó)有資本投資公司是由原本的交投集團(tuán)、能投集團(tuán)等專業(yè)投控型集團(tuán)改組而來(lái)的，改組后雖被賦予了“平臺(tái)型公司”的帽子，本質(zhì)上仍定位于“產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)”；有的省市以行業(yè)龍頭國(guó)企為主體，將各行業(yè)的國(guó)企分別“歸堆”，組成多個(gè)專業(yè)的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，導(dǎo)致平臺(tái)型公司數(shù)量過(guò)多、種類繁雜，如機(jī)械、車及汽車零部件產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)、水務(wù)投資平臺(tái)等。針對(duì)上述問(wèn)題，要通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》詳細(xì)施工藍(lán)圖，對(duì)各地國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行規(guī)范發(fā)展，促進(jìn)其健康運(yùn)行。
四是提升國(guó)有企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的需要。國(guó)有企業(yè)必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中學(xué)會(huì)游泳，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，守護(hù)黨和人民托付的國(guó)有資產(chǎn)，確保保值增值。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)所處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法制等外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，具備從對(duì)國(guó)有企業(yè)管理過(guò)渡到對(duì)國(guó)有資本管理的外部條件。一是國(guó)有企業(yè)所處的外部環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)日益充分，為國(guó)有資產(chǎn)的管理（從“管企業(yè)”到“管資本”）提供了市場(chǎng)基礎(chǔ)。二是委托-代理理論的研究為國(guó)有資本的委托經(jīng)營(yíng)提供了較為成熟的解決方案。三是我國(guó)已經(jīng)形成了較為完善的勞動(dòng)、資本、土地等生產(chǎn)要素和商品市場(chǎng)，專業(yè)性經(jīng)營(yíng)人才市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)日漸完善，資產(chǎn)的定價(jià)機(jī)制日益科學(xué)，資本市場(chǎng)日益壯大，為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)提供了廣闊的市場(chǎng)空間。四是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法制環(huán)境日益成熟，為各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)提供了較為良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法制環(huán)境。
政府對(duì)于社會(huì)公共管理的基礎(chǔ)是國(guó)家行政權(quán)力，目的是促進(jìn)社會(huì)的有序發(fā)展；對(duì)于國(guó)有企業(yè)的管理則是基于政府是國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表的權(quán)利，屬于物權(quán)范疇。兩者區(qū)分不清會(huì)帶來(lái)政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)多元化，既要保持企業(yè)盈利，又要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任和行政責(zé)任，不利于企業(yè)資產(chǎn)的合理流動(dòng)和優(yōu)化重組。通過(guò)組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，大量國(guó)有企業(yè)將是由國(guó)有資本與非國(guó)有資本共同持股的混合所有制企業(yè)，國(guó)有資本與非國(guó)有資本則通過(guò)各自所持有公司股份的比例，依法對(duì)企業(yè)行使股東權(quán)利，這樣國(guó)家經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展步伐會(huì)更快。在更加市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)環(huán)境中，國(guó)有企業(yè)可以造就一大批德才兼?zhèn)?、善于?jīng)營(yíng)、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有骨干企業(yè)，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。
五是國(guó)企參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。組建國(guó)有資本投資公司主要以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要以提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。通過(guò)改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，促進(jìn)國(guó)有資本流動(dòng)和混改，除了極少數(shù)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之外，大量的其麾下持有的股權(quán)都是融合在混改公司、特殊目的公司，乃至上市公司里面，實(shí)行國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作，這樣將有利于國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。
國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在實(shí)踐中要處理好三個(gè)關(guān)系
一是國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的關(guān)系。首先是屬性不同，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)主要是產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，其本身從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，注重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新，集團(tuán)對(duì)所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施有效管理；國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)所持股企業(yè)行使股東職責(zé)，維護(hù)股東合法權(quán)益。其次是涉及領(lǐng)域不同，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)基本上在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理；國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司則是優(yōu)化國(guó)有資本布局，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，它所持股的企業(yè)既可以涉及一個(gè)集團(tuán)的企業(yè)，也可以涉及多個(gè)集團(tuán)的企業(yè)。最后是管理方式與治理結(jié)構(gòu)不同，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)主要是以產(chǎn)業(yè)為紐帶，對(duì)所屬企業(yè)實(shí)施管理；國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)所持股企業(yè)按照規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)管理。
二是國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資委的關(guān)系。國(guó)資委是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是政府部門，以出資人代表機(jī)構(gòu)代表國(guó)家，事先制定監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單，清單以外事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項(xiàng)大幅減少審批或事前備案。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有獨(dú)資公司，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，依法自主開展國(guó)有資本運(yùn)作，隸屬于國(guó)資委管理。國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，“一企一策”有側(cè)重、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)，內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等，亦可根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況增加其他方面授權(quán)放權(quán)內(nèi)容。對(duì)其他國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，國(guó)資委按照監(jiān)管權(quán)力清單進(jìn)行管理；國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)其投資的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)則按照公司章程中股東權(quán)利進(jìn)行行使，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以財(cái)務(wù)性持股為主，或以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報(bào)狀況。
三是國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有企業(yè)監(jiān)督的關(guān)系。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的定位決定了對(duì)其監(jiān)督的迫切需要。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的核心業(yè)務(wù)就是投資，動(dòng)輒一個(gè)項(xiàng)目就是幾億、幾十億元的投資，如果失誤，造成的損失會(huì)觸目驚心。因此，一要完善對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的監(jiān)督體系。整合出資人監(jiān)管和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會(huì)商機(jī)制。二要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督。三要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門和崗位的監(jiān)管，形成內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計(jì)機(jī)制和信息公開制度。
組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司既體現(xiàn)著國(guó)家重大戰(zhàn)略，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，盤活全域國(guó)有資產(chǎn)等需求，也體現(xiàn)著國(guó)家的殷切期盼，希望國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)展得更好，在參與全球競(jìng)爭(zhēng)中走得更順暢。我們一定要把這個(gè)新生事物實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好和維護(hù)好。
（本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究〈17ZDA086〉”階段性成果。作者系浙江省國(guó)資委外派監(jiān)事。）
