11月29日，兩部未成年人法律——未成年人保護(hù)法修訂草案和預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案征求意見結(jié)束。一共約有4.7萬人提出超過5.7萬條意見，其中來自未成年人的意見占了近一半。

自未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法頒布實(shí)施以來，兩部法律在保護(hù)未成年人合法權(quán)益、預(yù)防未成年人違法犯罪工作方面發(fā)揮了重要作用。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和形勢(shì)變化，近年來未成年人保護(hù)不足、犯罪呈現(xiàn)低齡化趨勢(shì)等問題引起廣泛關(guān)注，對(duì)兩部法律進(jìn)行修訂成為社會(huì)的共同呼聲。

此次兩法同時(shí)大修有何亮點(diǎn)？如何找準(zhǔn)未成年人保護(hù)和懲治之間的平衡點(diǎn)，更加有效地保護(hù)和關(guān)愛未成年人？

中國(guó)已成為世界上未成年人犯罪率最低的國(guó)家之一

2013至2017年，涉未成年人權(quán)益保護(hù)案件呈總體上升趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)率達(dá)10.46%；2009年至2017年，全國(guó)未成年人犯罪連續(xù)9年持續(xù)下降。其中，近5年犯罪人數(shù)降幅較大，平均降幅超過12%，中國(guó)已成為世界上未成年人犯罪率最低的國(guó)家之一。

中國(guó)司法大數(shù)據(jù)研究院的這組數(shù)據(jù)清晰證明：法律是保護(hù)和關(guān)愛未成年人的有力武器。其中，未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法在保護(hù)未成年人合法權(quán)益、預(yù)防未成年人違法犯罪方面的作用不言而喻。此次兩法同時(shí)大修，凸顯了該問題的緊迫性。

未成年人保護(hù)法被譽(yù)為未成年人法律體系中的“小憲法”。該法于1991年實(shí)施，2006年進(jìn)行過一次較大幅度修改，2012年與其他法律一起做過一攬子修改。但是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這部法律部分條款已經(jīng)不適應(yīng)未成年人保護(hù)工作的現(xiàn)狀。

全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副主任委員陳斯喜總結(jié)了該法本身及其在實(shí)施過程中存在的突出問題：一是近些年來連續(xù)發(fā)生一系列未成年人受侵害的惡性案件，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。二是行為惡劣的校園欺凌事件時(shí)有發(fā)生，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法定處置措施，這些事件中的受害者未得到應(yīng)有保護(hù)、加害者未受到相應(yīng)矯治。三是部分未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)特別是網(wǎng)絡(luò)游戲，并因此自殺或犯罪等。

現(xiàn)行預(yù)防未成年人犯罪法于1999年實(shí)施，為動(dòng)員全社會(huì)參與預(yù)防未成年人違法犯罪起到積極作用。但是，全國(guó)未成年人犯罪絕對(duì)數(shù)量仍很高，近年來還出現(xiàn)犯罪低齡化趨勢(shì)，一些犯罪動(dòng)機(jī)、手段、方法越來越傾向于暴力化。

“不良社會(huì)環(huán)境、不良家庭環(huán)境、不正確的教育方式、權(quán)益保護(hù)不到位、自控能力較差，是導(dǎo)致未成年人犯罪的五大因素。”陳斯喜表示，現(xiàn)行預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的預(yù)防思路、預(yù)防手段和處置措施等，缺乏有效針對(duì)性和可操作性，亟須修改完善。

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃已明確將未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法修改一并考慮，并對(duì)兩部法律重合、錯(cuò)位的內(nèi)容進(jìn)行修正，避免界限不清、相關(guān)規(guī)定交叉重復(fù)等問題。

“這兩部法律，一個(gè)注重未成年人保護(hù)，一個(gè)立足未成年人犯罪預(yù)防與矯治，很難分開。兩個(gè)修訂草案及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，無論是全方位保護(hù)未成年人，還是更好進(jìn)行法律制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，此時(shí)一同修訂都非常有必要。”北京師范大學(xué)刑事法律研究院副院長(zhǎng)宋英輝說。

懲治網(wǎng)絡(luò)損害未成年人健康成長(zhǎng)行為

如何防治校園欺凌？怎么加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)？誰來進(jìn)行委托照護(hù)？孩子網(wǎng)絡(luò)沉迷怎么辦？未成年人保護(hù)法修訂草案對(duì)社會(huì)廣泛關(guān)注的這些熱點(diǎn)問題作出積極回應(yīng)，并將部分被實(shí)踐證明符合中國(guó)國(guó)情且行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)寫入草案。

強(qiáng)化保護(hù)成為一大亮點(diǎn)。比如，鑒于未成年人認(rèn)知及自我保護(hù)能力不足，草案規(guī)定了特定組織及人員發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害或者面臨危險(xiǎn)時(shí)的強(qiáng)制報(bào)告制度；明確列舉家庭監(jiān)護(hù)的應(yīng)當(dāng)及禁止行為，補(bǔ)充規(guī)定國(guó)家臨時(shí)監(jiān)護(hù)和長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)的情形；為了讓未成年人免受“周圍人”侵?jǐn)_，規(guī)定了從業(yè)資格查詢和禁止制度，等等。

隨著中國(guó)未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率不斷提高，未成年人網(wǎng)絡(luò)安全和生態(tài)治理日益成為焦點(diǎn)問題。針對(duì)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)問題，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員呂薇建議，由教育行政主管部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)、家庭教育指導(dǎo)等展開專門研究，完善家庭和學(xué)校培養(yǎng)和提高未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的制度，完善監(jiān)護(hù)人義務(wù)體系。宋英輝建議，完善細(xì)化罰則，懲治網(wǎng)絡(luò)損害未成年人健康成長(zhǎng)的行為，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的法律追究刑事責(zé)任，進(jìn)一步壓實(shí)網(wǎng)絡(luò)游戲開發(fā)商、服務(wù)商、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的責(zé)任。

未成年人保護(hù)法（修訂草案）專門增設(shè)“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”一章，對(duì)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)理念、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)信息管理、個(gè)人網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治、網(wǎng)絡(luò)欺凌及侵害的預(yù)防和應(yīng)對(duì)等作出全面規(guī)范，力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的線上線下全方位保護(hù)。

“對(duì)未成年人加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)非常必要。”完美世界股份有限公司首席執(zhí)行官蕭泓表示，游戲企業(yè)應(yīng)該從技術(shù)和制度上完善未成年人保護(hù)體系，打造游戲精品，回歸產(chǎn)品本質(zhì)，堅(jiān)持生產(chǎn)綠色健康的游戲內(nèi)容，重視并介入功能游戲領(lǐng)域。“以游戲?yàn)槊脚囵B(yǎng)新時(shí)代未成年人，注重游戲?qū)鹘y(tǒng)文化和當(dāng)代先進(jìn)文化的融合，讓未成年人主導(dǎo)游戲而不是相反。”蕭泓說。

應(yīng)建立低齡犯罪的教育矯治制度

“我是一名9歲的小學(xué)生。我懷著很忐忑的心情給您們寫這封信。頭段時(shí)間，我在電視上看到央視節(jié)目講，大連市一位13歲的男孩把一位10歲的女孩給殺死，并扔到樹叢中，但最終只給了男孩收容教養(yǎng)3年的懲罰。我覺得這樣的處罰特別不公平。為什么把小姐姐殺死了，小哥哥卻不用進(jìn)監(jiān)獄呢？”

這是一封來自北京的學(xué)生來信。信中，這名小學(xué)生對(duì)正在修訂的預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案提出了很多期待：希望法律修改后，不再有那么狠心的哥哥；希望小學(xué)開設(shè)法律課，讓小朋友知道犯罪后會(huì)受到嚴(yán)重懲罰。

家庭、學(xué)校該如何在日常教育中預(yù)防未成年人違法犯罪？這些問題在預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案有了答案。草案明確了各相關(guān)主體責(zé)任：強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任，充實(shí)學(xué)校管教責(zé)任，夯實(shí)國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)責(zé)任，將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴(yán)重不良行為和犯罪行為等由輕及重的3個(gè)等級(jí)，并分別規(guī)定了相應(yīng)的干預(yù)或矯治措施。

宋英輝認(rèn)為，預(yù)防未成年人犯罪法（修訂草案）針對(duì)未成年人成長(zhǎng)過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行干預(yù)或矯治。除了一般性預(yù)防工作，如對(duì)未成年人進(jìn)行法制教育、規(guī)則教育、尊重他人權(quán)益、尊重生命教育外，主要圍繞偏常行為進(jìn)行教育矯治這個(gè)主線展開。

法律規(guī)定14歲以下青少年不負(fù)刑事責(zé)任，主要是考慮到這個(gè)年齡的青少年心智不成熟，判斷是非能力欠缺。對(duì)未成年人過多適用刑罰，會(huì)導(dǎo)致正常的學(xué)習(xí)中斷，監(jiān)禁環(huán)境對(duì)低齡未成年人影響更大，更容易造成反社會(huì)人格，在一定程度上增加再次犯罪的可能性。“這在國(guó)外已有很多教訓(xùn)。”宋英輝說。

“除了一般不良行為、嚴(yán)重不良行為外，對(duì)低齡犯罪的教育矯治制度要建立起來。這樣在刑法之前有一個(gè)分級(jí)干預(yù)體系，能和刑法很好銜接。”宋英輝認(rèn)為，應(yīng)通過完善家庭監(jiān)護(hù)、學(xué)校教育、政府保護(hù)、社會(huì)保護(hù)來改善未成年人生存狀況、成長(zhǎng)環(huán)境。當(dāng)未成年人出現(xiàn)問題時(shí)，要采取心理和行為的專業(yè)干預(yù)方式，而不是簡(jiǎn)單的定罪判刑。

社會(huì)、學(xué)校、家庭要各負(fù)其責(zé)

未成年人犯罪的背后往往存在監(jiān)管缺失、教養(yǎng)不當(dāng)、關(guān)愛缺乏、保護(hù)不力等共性問題。因此未成年人保護(hù)問題和預(yù)防未成年人犯罪問題實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)的綜合治理工程。那么，這個(gè)系統(tǒng)工程該如何搭建？

政府應(yīng)承擔(dān)重要責(zé)任。未成年人保護(hù)法（修訂草案）新增政府保護(hù)專章，將現(xiàn)行法中散見在各個(gè)章節(jié)的政府職責(zé)整合，特別是明確規(guī)定國(guó)務(wù)院及縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，解決當(dāng)前存在的“九龍治水”問題。預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案明確規(guī)定，預(yù)防未成年人犯罪需在各級(jí)政府組織領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行綜合治理。

“未成年人工作是一個(gè)日常管理工作，從中央到地方都應(yīng)該有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。”宋英輝表示。

發(fā)揮社會(huì)、學(xué)校、家庭本身的職能、完善和修改未成年人犯罪事前事后處置機(jī)制更加重要。此次兩法修訂都對(duì)社會(huì)、學(xué)校、家庭等各方責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化，但如何確保各方做到各負(fù)其責(zé)、相互配合是難點(diǎn)之一。

中國(guó)司法大數(shù)據(jù)研究院發(fā)布的報(bào)告顯示，在2016年至2017年間，全國(guó)法院審結(jié)的未成年人犯罪案件中，來自流動(dòng)家庭的未成年人最多，其次是離異、留守、單親和再婚家庭。

筑牢家庭“防線”，及時(shí)培養(yǎng)基本規(guī)范、道德判斷能力及法治意識(shí)，是防范“問題兒童”出現(xiàn)的關(guān)鍵。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員鄭功成建議，適當(dāng)強(qiáng)化家庭責(zé)任，更加明確父母及監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，并有相應(yīng)的法律責(zé)任加以約束；在未成年人保護(hù)法中應(yīng)該賦予學(xué)校應(yīng)有的管教權(quán)力。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)履行好社會(huì)責(zé)任很重要。蕭泓表示，將對(duì)照落實(shí)兩部法律中對(duì)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)提出的要求，進(jìn)一步完善防沉迷系統(tǒng)建設(shè)，推廣游戲適齡提示，并在產(chǎn)品研發(fā)上嚴(yán)格把關(guān)，生產(chǎn)出更多適合青少年的精品游戲。

“互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)要與社會(huì)各界展開更緊密協(xié)作，豐富網(wǎng)絡(luò)治理的‘工具箱’，努力成為匯集產(chǎn)業(yè)力量的‘連接器’，并加強(qiáng)與家長(zhǎng)、專家、第三方機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合作，做專業(yè)的‘生態(tài)共建者’。” 騰訊公司首席運(yùn)營(yíng)官任宇昕說。