【摘要】小村巨債是推動鄉(xiāng)村發(fā)展、實現鄉(xiāng)村振興必須要解決的難題?；忄l(xiāng)村債務，不能一味依靠國家財政轉移支付，還要激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內在動力，探索鄉(xiāng)村內部解決機制。面對小村巨債的滾雪球效應，需要疏堵結合，開源節(jié)流，即通過控制債務，清理歷史欠賬；通過推動資源資本化，增強鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力。疏堵結合，可以在化解鄉(xiāng)村債務的同時，壯大村級集體經濟，助力鄉(xiāng)村振興。

【關鍵詞】村莊債務 資源資本化 村級集體經濟 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

村莊負債嚴重，明星村舉債升級

近年來，隨著新農村建設政策、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的陸續(xù)出臺，國家對農村進行財政轉移支付的力度不斷增強。照此趨勢，農村本應呈現資產持續(xù)積累、集體經濟日益壯大的景象。然而現實情況卻正好相反，農村負債在數量和規(guī)模上不斷擴大，甚至一些集體資產頗豐的明星村也出現了債務危機。

廣義來看，農村的集體資產包括資源性資產、經營性集體資產、公益性集體資產、宅基地。狹義來看，農村的集體資產主要是經營性集體資產。當前，農村清產核資已在全國全面展開。截至2018年，農村集體產權制度改革試點范圍已覆蓋全國1000多個縣市區(qū)，全國已有超過13萬個農村集體經濟組織完成改革，共確認集體成員2億多人，累計向農民股金分紅3251億元。黨中央對清產核資工作有明確的時限要求，即從2017年開始，用3年時間基本完成。實際上，農村集體土地占國土面積的47%，土地資源是農村集體的最大資產來源。但值得注意的是，這些經營性集體資產并非只分布在村集體，還有一些分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，比如北京、上海分別有30%、70%的經營性資產分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得本就有限的村莊資產更顯薄弱。

資產匱乏使得多數村莊只能依賴國家財政撥付。興建公共工程、提供公共服務、發(fā)展集體經濟只能借錢的現實，使得不少村莊在負債的邊緣徘徊。而當前的資本下鄉(xiāng)、項目進村也通常要求農村提供配套資金，進一步加劇了村莊的負債情況。此外，農村負債不僅出現普遍化和規(guī)?；忍卣?，也存在較強的隱蔽性，導致“私人賬”與“集體賬”、“舊賬”與“新賬”糾纏不清，產生雙重屬性的對立。

如果說普通小村的負債具有相對性，實際金額并不算巨大，那么明星村的負債則是升級版，實際金額較大。在村級負債方面，越是明星村，負債越沉重。對于明星村而言，承接的政府項目越多，需要的配套資金也就越多。資金供應與資金需求的不匹配，迫使這些“典型村莊”開始負債。明星村積累的良好聲譽與外界的積極預期，也為村莊舉債創(chuàng)造了條件。在項目不斷引進、發(fā)展不斷強化的過程中，債務如同滾雪球一般，快速累積和擴張。

滾雪球效應：小村巨債的根源

當前，村莊負債的基礎性原因是資金匱乏，而債務形成則主要受三方面的因素影響：一是農村資金供求的不匹配，二是資金管理的不規(guī)范，三是舊債累積的模糊性。

首先是資金供求不匹配問題，具體表現為資金供給不足和資金需求旺盛。自取消農業(yè)稅以來，我國村集體的籌資能力相對弱化，在“國家—地方政府—農村”的三層治理結構下，農村建設的資金來源主要是上級撥款，而大部分政府間轉移資金是通過體現資金撥付部門意志的專有用途的項目形式進行的。既然資金供給存在來源單一的問題，那么資金配給就會與農村實際脫離。這些以項目形式進村的資金，大多伴有相應的硬性要求，村莊在承接這些項目的過程中需要一定的資金投入。因此，當村集體自身資產不足時，便只能依靠借債進行自籌。此外，一些項目在執(zhí)行后期也需要村莊自身進行維護，在集體經濟財源枯竭的情況下，一些村莊只能舉債發(fā)展。

其次是資金管理不規(guī)范問題。資金管理方面的一個突出問題是監(jiān)督不當。在資本下鄉(xiāng)的過程中，由于村級權力固化，因而容易出現“精英俘獲”現象，使得本就有限的資金被少數精英控制。村級權力的固化使得對精英群體的監(jiān)督制約缺失，削弱了上級撥款的效率。資金管理方面的另一個問題是使用浪費。開支方面的“大手大腳”使得本就有限的資金未能用于有效的地方，造成了重復建設和資金浪費等問題。消費大于收入的負債積累隨著時間的推移而日漸強化，村莊負債由小債逐漸走向巨債。

最后是舊債累積的模糊性問題。這一問題主要體現在村莊的換屆過程中。不同于其他集體之間的負債關系，村級債務往往以村干部為紐帶，表現為村莊集體債務與村干部個人、村干部與債權人的雙重關系。從這個角度來看，村級債務體現出一定的私人性、政績性。有些是由村級債務邊界的模糊性導致的，有些是由財務信息疏于管理導致的。債務不清、數據不全，使得新一任村干部上臺后，很容易忽視過去的債務，進而使得滾雪球效應出現。

控制債務，清理歷史欠賬

如同治水需要“堵”和“疏”兩種辦法一樣，解決鄉(xiāng)村債務問題，也要從“控制”和“盤活”雙向入手。一方面，要健全鄉(xiāng)村財務制度，劃定鄉(xiāng)村債務紅線，控制超過償還能力的負債。另一方面，要盤活鄉(xiāng)村資源，增強鄉(xiāng)村的自我發(fā)展能力。盤活鄉(xiāng)村資源的基礎是明晰鄉(xiāng)村資源產權，對鄉(xiāng)村資源摸底查清、折股量化，讓每個村民都能享受到村莊發(fā)展的成果。

歷史欠賬的形成過程是復雜的，有些欠賬是由于村莊公共設施建設需要的配套資金較多；有些欠賬是由于村級財務制度存在漏洞，出現集體資產流失問題；有些欠賬是由于鄉(xiāng)村集體經濟沒有收益，卻不斷有人員開支。隨著時間的延長，這些欠款會出現更多的利息支出。因此，必須首先摸清鄉(xiāng)村債務的形成原因，分類施策，集中清理舊賬。比如，各地應全面核查村級債務的底數及成因，然后因村、因債進行分類處置?？梢圆扇〗Y對抵沖銷債方法，對債權人已不存在或已放棄債權的呆賬依法核銷，通過盤活存量資產等多種方式償還債務。同時，應完善村級財務制度，劃定債務率紅線，確保債務“適度、可控、短期”?？梢园鸦瘋c防債列入村干部特別是村支書的政績考核內容，把村干部離任審計真正落實到位，避免任期內無限制、無責任舉債。

明晰產權，增強鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力

盤活資產要明晰產權。明晰產權是資源資本化的重要前提，更是發(fā)展壯大集體經濟的基礎。國家早已認識到明晰產權的重要性，并已經部署了集體產權制度改革的相關工作。2010年中央一號文件明確提出，要“鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點”；2013年中央一號文件明確提出，要“改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利”。為了穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革，我國從2017年起，在全國范圍內部署開展了農村集體資產的清產核資工作。事實上，農村的集體資產總量比較豐富，但是如果不進行盤活整合，集體資產將難以發(fā)揮應有的作用，更無法增加農民的財產性收入。因此，村級集體資產需要進行折股量化。

比如，北京市昌平區(qū)是最早一批進行集體產權制度改革的試點。昌平區(qū)既包括城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，也包括正在城鎮(zhèn)化的地區(qū)，還包括發(fā)展速度相對緩慢的山區(qū)。這種經濟發(fā)展的多層次性，使得昌平區(qū)的農村集體產權制度改革具備一定的代表性與借鑒性。從2003年開始到2011年末，昌平區(qū)97%的農村完成了集體產權制度改革。2006年以前，昌平區(qū)與農村土地和集體資產相關的上訪案件數量在總上訪案件中位列第一位。產權改革之后，涉及農村土地和集體資產的矛盾以及糾紛明顯下降。通過土地承包經營權的“確權、確地、確股、確利”，昌平區(qū)的村莊明晰了集體資產的總量與產權，增加了集體資產的收益，農民生活水平不斷提高。

可以說，明晰產權是資源資本化的前提條件。只有明晰產權，才能做到對資源收益的清楚分配；只有對參與主體形成足夠的激勵，才能吸引更多的主體積極參與資源資本化。資源資本化是壯大鄉(xiāng)村集體經濟的重要抓手。通過資源資本化，村莊能夠獲得內生發(fā)展動力，為鄉(xiāng)村資金自我供應的可持續(xù)化提供可能，進而撬動資源、主體、制度的多重互動，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現。

資源資本化，解決農村發(fā)展資金匱乏問題

盤活資產要資源資本化。資源資本化是解決農村發(fā)展資金匱乏問題的重要途徑，也是發(fā)展壯大鄉(xiāng)村集體經濟的核心機制。村莊不是沒有資源，而是資源仍在沉睡。有了綠水青山，卻未能轉化為金山銀山。只有實現資源資本化，才能真正開源，讓村級資產不斷增值變現，真正實現集體經濟積累。

鄉(xiāng)村資源長期處于沉睡狀態(tài)主要有三個原因：第一，產權不明晰，導致有些資源無法利用。對此，需要對鄉(xiāng)村資源進行產權的確權登記。第二，法律和監(jiān)管制度不健全，導致有些資源不敢利用。鄉(xiāng)村資源，特別是土地資源，是最具活力的資源。但是，過去受土地制度的嚴格限制，這一資源只能閑置。目前，由于政策上對于集體建設用地、宅基地管理等相應放寬，農村土地資源開始盤活。第三，有資源且可以利用，但是不會利用。鄉(xiāng)村缺乏懂管理、會經營的專業(yè)人才，導致粗放式的經營管理出現。對此，需要政府提供人才孵化基地和支持政策，設計合理的激勵機制，吸引更多懂農業(yè)、愛農村、愛農民的優(yōu)秀人才回流農村，與村莊內部的精英群體里應外合，帶領日漸原子化的農村由去組織化走向再組織化，以經濟合作、經濟入股等方式，將鄉(xiāng)村資源進行資本化轉化。

現在已經有很多鄉(xiāng)村進行了資源資本化，使得有限的鄉(xiāng)村資源得到了有效的利用。通過專業(yè)人才和核心領導者的運營實現村民收益成果共享的例子不在少數，成都市蒲江縣的明月村就是其中之一。明月村依托傳統民居、古窯遺址等歷史資源以及雷竹、茶葉、松林等生態(tài)資源，鎖定文化創(chuàng)意旅游的發(fā)展定位，提出“茶山竹海明月窯”的發(fā)展目標，引進蜀山窯工坊等藝術類項目，吸引藝術家和文化創(chuàng)客入村創(chuàng)作、創(chuàng)業(yè)和生活，吸納大學生、外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成特色的文化創(chuàng)意產業(yè)與鄉(xiāng)村旅游協同發(fā)展的新模式。村莊的再組織化，對于推動明月村的資源資本化至關重要。2015年，明月村十多名黨員與幾十名村民發(fā)起成立了旅游專業(yè)合作社，通過村集體、村民、財政產業(yè)扶持資金各出資三分之一的形式，打造以陶藝為主的手工創(chuàng)意聚落和文化創(chuàng)客聚落。在發(fā)展的初期，明月村非常缺乏資金，最終是通過社員自籌以及財政產業(yè)扶持資金分紅留存村集體的方式解決了問題。在管理方面，明月村聘請職業(yè)經理人，并采取經理在合作社不占股份、不拿工資，薪資只收取合作社運營凈利潤20%的方式，吸引、留住了優(yōu)秀人才。通過資源盤點、人才領導、再組織化，明月村在有限資源的基礎上進行了整體規(guī)劃和專業(yè)經營，實現了可持續(xù)發(fā)展。實際上，明月村不是孤立的個案，成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村、崇州市竹藝村、大邑縣幸福公社等，都是活化資源、帶動鄉(xiāng)村振興的經典案例。

總之，化解鄉(xiāng)村債務，不能一味依靠國家財政轉移支付，還要激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內在動力，探索鄉(xiāng)村內部的解決機制。面對小村巨債的現實問題，需要疏堵結合，開源節(jié)流。即通過控制債務，清理歷史欠賬；通過推動資源資本化，增強鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力。要在化解鄉(xiāng)村債務的同時，發(fā)展壯大村級集體經濟，助力鄉(xiāng)村振興。

（作者為中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授；中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院碩博連讀生龐欣、中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院博士研究生岳曉文旭對此文亦有重要貢獻）

【注：本文系中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃“建設農村普惠金融體系研究”（項目編號：15XNI009）成果】

【參考文獻】

①杜艷萍：《關于村級債務問題的研究與探討——以湖南省益陽市沙頭鎮(zhèn)為例》，《農業(yè)展望》，2016年第3期。

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責編/孫渴 美編/楊玲玲

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