【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)引發(fā)的基層財政金融領(lǐng)域的腐敗主要反映在兩個層面：一個是制度性違紀(jì)違規(guī)違法層面，這種腐敗與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制密切關(guān)聯(lián)；一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部舞弊貪腐層面，這種腐敗是有缺陷財稅制度的必然結(jié)果。這兩層面的腐敗有一個共性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)成為制度性違紀(jì)違規(guī)違法的驅(qū)動力，并誘使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部游走于規(guī)則和法律的邊緣。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù) 財政金融腐敗 制度改革 【中圖分類號】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個普遍存在的事實，由此而引發(fā)的財政風(fēng)險與政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題已經(jīng)不斷地顯現(xiàn)出來。迫在眼前的問題是：如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金融領(lǐng)域的制度性腐敗。其實，這是一個問題的兩個相互關(guān)聯(lián)的方面：債務(wù)壓力下，財政金融領(lǐng)域的腐敗會伴隨其中。

為了還債，制度性的違紀(jì)違規(guī)違法行為已經(jīng)或正在發(fā)生，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的財政金融腐敗行為抬頭

在債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一方面要抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面還要想方設(shè)法還債。前者受新時期“政績錦標(biāo)賽”這個驅(qū)動力的影響，后者就產(chǎn)生了我們在這里要談?wù)摰膯栴}：為了還債，制度性的違紀(jì)違規(guī)違法行為已經(jīng)或正在發(fā)生，并且在這個過程中，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的財政金融腐敗行為抬頭。

違規(guī)占用支農(nóng)資金償還債務(wù)。由于債務(wù)負(fù)擔(dān)積重難返，加之農(nóng)村稅費改革后可供還債的財政收入少之又少，因此向上要用資金償還債務(wù)成了首選的方式。雖然國家也在加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，但用來給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級償還債務(wù)的預(yù)算開支只是財政支出中的很少一部分，這部分錢很難滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還要求。為了保證民生方面的一些剛性支出，農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接收來自國家或上級財政支付和各種項目款的財政資金多達(dá)數(shù)十種，如來自國家財政的糧食良種、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、退耕還林等資金，來自省財政的救災(zāi)防汛、抗旱、扶貧、教育危改、防病防疫、農(nóng)田水利等專項資金，另外還有高速公路、鐵路等專項資金。上述財政資金已經(jīng)成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)用來償還債務(wù)的重要來源，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取的方式是從上級的支農(nóng)撥款中提取一定比例作為償還債務(wù)的資金。即便如此，對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，國家轉(zhuǎn)移支付連支付債務(wù)利息都不夠，更談不上用轉(zhuǎn)移支付來保運轉(zhuǎn)、保工資了。

出現(xiàn)買稅賣稅的制度性違紀(jì)違規(guī)違法行為。當(dāng)前在一些財政困難的縣鄉(xiāng)政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間，存在買稅賣稅現(xiàn)象。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自定“優(yōu)惠政策”吸引外地納稅人在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳稅。所謂優(yōu)惠，就是納稅人解繳稅款繳稅低于法定稅率，其中的差額就成為該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的買稅成本，雖然這種方式對債務(wù)壓力有所緩解，但卻不斷積累起新的債務(wù)。其二，已完成稅收任務(wù)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)將稅款“賣給”沒有完成稅款任務(wù)的稅務(wù)部門，按賣稅額的10%—50%不等的比例返還手續(xù)費，再把收回的稅款當(dāng)作賺錢的籌碼，并把這種不正當(dāng)交易當(dāng)作生財之道。其三，類似于買稅賣稅的做法，即將以后年度的收入以優(yōu)惠的方式在近期內(nèi)收上來，維持當(dāng)前的機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)和完成上交任務(wù)。比如，農(nóng)民愿意用貨幣交納以后年度的稅費，就按照應(yīng)收額的90%或者80%甚至50%來收取。這種做法的實質(zhì)是一種透支未來信用的短期行為。

挪用、騙取專項資金。挪用、騙取專項資金的方式很多，比如，對于獨立核算的專項資金，從賬戶直接列支與專項資金無關(guān)的費用；對不獨立核算專項資金，各種專項資金與正常經(jīng)費交織在一起；采用挪用和歸還專項資金不記賬方式，隱瞞資金運動軌跡；在單項專項資金審計時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請兩項或三項專項資金，但做的是同一件事；對于補(bǔ)償性資金，偽造支出憑證套取現(xiàn)金，再以“其他收入”或掛往來賬形式入賬，然后從中列支費用；對于報賬撥款型資金，沒有施工就提前開據(jù)工程發(fā)票，套出資金；把專項資金轉(zhuǎn)移到下屬職能部門，從中報銷與專項資金無關(guān)費用；等等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)及由此產(chǎn)生的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部財政金融腐敗問題，實質(zhì)上是一個體制運作問題

上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債引發(fā)的制度性違紀(jì)違規(guī)違法行為，必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨員干部群體和個人腐敗的滋生蔓延，因為財政金融領(lǐng)域的違紀(jì)違規(guī)違法行為揭示了制度運行的如下特性：一是濫用權(quán)力。如濫用審批特權(quán)，管理部門通過提高準(zhǔn)入門檻或增加不合理要求，謀求腐敗利益。二是利用職務(wù)便利違規(guī)操作。比如，利用其職責(zé)范圍內(nèi)主管、經(jīng)手、管理公共財產(chǎn)的職權(quán)所形成的便利條件，通過假借執(zhí)行職務(wù)，侵吞、竊取、騙取本機(jī)構(gòu)的公共財產(chǎn)，或通過非規(guī)范交易收受經(jīng)營者以手續(xù)費、勞務(wù)費、傭金等名義給付的現(xiàn)金或?qū)嵨铩Ｓ械膫卧靻螕?jù)，假借戶頭，憑空轉(zhuǎn)匯私吞資金，透支儲戶存款、利息，收入不入賬，貪污、挪用公款，為自己的親屬、朋友經(jīng)商辦企業(yè)提供資金和財產(chǎn)上的便利等。三是灰色商業(yè)賄賂和單位犯罪多發(fā)。銀行業(yè)不正當(dāng)交易和商業(yè)賄賂行為，主要發(fā)生在存貸款業(yè)務(wù)、票據(jù)承兌貼現(xiàn)業(yè)務(wù)、出具信用證（保函、資信證明）、信用卡等授信（授權(quán)）管理、結(jié)算、不良資產(chǎn)處置等業(yè)務(wù)領(lǐng)域和基建工作、營業(yè)用房裝修、商業(yè)廣告制作和大宗物品采購以及科技設(shè)備購置等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)?？傊?，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違規(guī)違法行為都是不健全的財政金融體系運行的結(jié)果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)及其由此產(chǎn)生的財政金融腐敗問題，實質(zhì)上是一個體制運作問題，一方面，黨和政府仍然用傳統(tǒng)的運作模式（人民公社體制）治理農(nóng)村。諸如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育普九達(dá)標(biāo)、報刊征訂、各種形象工程等行政命令和群眾運動式的工作部署。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“行政壓力型體制”的一個環(huán)節(jié)，它的特征就是以考核評比覆蓋于所有行政環(huán)節(jié)和行政活動，比如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育普九達(dá)標(biāo)的校舍建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資，都有明確的指標(biāo)，在這種壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在超出正常的資源運作范圍之外，往往作出兩種選擇：一種是造假，編數(shù)字向上報，搞形式主義；另一種是在工作上出政績，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上就是舉債做事，不可避免會出現(xiàn)財政違紀(jì)違規(guī)違法行為。

若使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從債務(wù)泥潭中走出來，需要在制度方面進(jìn)行改革

推進(jìn)基層民主政治發(fā)展，樹立政府依法征稅和公民依法納稅的觀念。政府財政行為必須有法律依據(jù)，要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，使政府財政權(quán)力受法律約束；要加強(qiáng)民主政治建設(shè)，公共財政制度只有在民主體制的基礎(chǔ)上才可能建立起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把稅費花在公共物品和公共服務(wù)的供給上，如果民眾不能成為自己繳出款項的受益者，同時大量的稅款卻被政府用來追求“收益最大化”的利潤生產(chǎn)和自身的財政支出，那么結(jié)果是，收稅者和納稅者都不能或不愿意承擔(dān)各自應(yīng)負(fù)的公共責(zé)任。

強(qiáng)化人大財政立法和財政監(jiān)督的法權(quán)地位，進(jìn)行財政金融制度改革。讓當(dāng)?shù)孛癖妬頉Q定或選舉人大代表，人大代表就能夠?qū)x民負(fù)責(zé)，代表民眾行使財政監(jiān)督權(quán)等權(quán)力；人大代表的職權(quán)行為受選民監(jiān)督和質(zhì)詢；人大代表必須能夠真正代表不同利益群體的權(quán)益訴求，充當(dāng)社會利益表達(dá)的中介和代言人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能深入地卷入資產(chǎn)、融資、信貸和市場信息的壟斷活動中，應(yīng)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一方面，國家和省級預(yù)算對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付需制度化、長期化，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，并使之成為地方政府穩(wěn)定的資金來源；要明確制度化轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，不能演變成鄉(xiāng)村用來吃飯的錢。財政轉(zhuǎn)移支付制度只能作為國家對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一部分。另一方面，加快融資機(jī)制創(chuàng)新，支持和鼓勵社會力量興辦準(zhǔn)公益性事業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①周慶智：《基層公共財政建構(gòu)的社會治理轉(zhuǎn)型含義》，《學(xué)習(xí)與探索》，2018年第9期。

責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲

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