【摘要】城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣、情況各異，其配套設施老化、公共服務缺項等問題直接關系到居民的獲得感、幸福感、安全感。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不僅是重大民生工程、民心工程，也是培育國內(nèi)市場拓展內(nèi)需的重要抓手。面對“老房子的新問題”，應不斷完善老舊小區(qū)改造規(guī)范和標準，摸索建立一套切實可行、可廣泛復制的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)綜合改造運作模式。

【關鍵詞】民生工程 老齡化 老舊小區(qū) 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程、民心工程

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造已從各地自發(fā)推進，上升到國家層面的重大民生工程。老舊小區(qū)是指，建成于2000年以前、公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)。住房和城鄉(xiāng)建設部會同國家發(fā)改委、財政部的全面摸查顯示，截至2019年5月底，需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)17萬個，涉及居民上億人，面廣量大，情況各異。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)現(xiàn)存問題關乎民生。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)已歷經(jīng)二三十余年，陪伴著樓宇中的居民一同進入遲暮之年，市政配套設施老化、公共服務缺項等問題突出，越來越難承載居民吃力的步伐，影響了小區(qū)居民的生活質(zhì)量，亟需進行改造。

缺乏垂直交通，上下樓困難。老齡社會，老舊小區(qū)出現(xiàn)了“懸空老人”。對于年逾六旬的老人來說，從5、6樓一步步上下樓是一件很困難的事，一級級樓梯在老人面前就像一座座高山，稍不留意就會摔倒，為此，老人們常常不敢獨自上下樓，每次上下樓時，都需要有人陪伴，出現(xiàn)了一批“懸空老人”。缺乏垂直交通還制約了居家養(yǎng)老，增加了獨生子女家庭的負擔。“懸空老人”進一步加重了“421”家庭年輕人撫養(yǎng)老人、養(yǎng)育兒女的精神負擔和經(jīng)濟負擔。此外，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民生病受傷或行動不便時，需要依靠親屬好友幫助背扶。子女如果年齡較大沒辦法背扶老人上下樓，只有請鄰居幫忙送醫(yī)院或直接撥打120。有慢性病人的家庭常常變成“急診室”，需要在家準備很多急救設備和簡易醫(yī)療器械，以應對突發(fā)情況。

公共設施老化。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)普遍存在管網(wǎng)破舊，上下水、電網(wǎng)、煤氣等公共設施的缺失或老化問題：一是電力設施老化，電力線路消耗大，供電負荷不達標，居民大負荷用電時經(jīng)常跳閘停電。二是供水管道陳舊，有的城市供水管道浪費驚人，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)水壓低導致中高層住房經(jīng)常停水。三是排水設施滿足不了排水需求，有時還會堵塞，污水外溢現(xiàn)象普遍。四是供暖管道老化，居民冬天常常挨凍，如果供暖溫度提高，老化的供暖管道可能爆裂，不但小區(qū)無法供暖，而且還要對馬路“開膛破肚”。五是老舊小區(qū)樓房頂層大多是平頂，冬天滲雪水夏天漏雨，冬冷夏熱，進而導致住戶能源消耗巨大，還容易出現(xiàn)入室盜竊等問題。

公共服務缺失。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建造時間較早，如養(yǎng)老、撫幼、文化娛樂、健身、物業(yè)等很多公共服務缺失，機動車和非機動車的存放難也是普遍存在的問題。有些建造時間比較長的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)沒有物業(yè)管理，公共環(huán)境普遍比較差，這些問題直接關系到生活在小區(qū)里居民的獲得感、幸福感、安全感。

對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)進行改造，圓老齡社會頤養(yǎng)天年的老年夢。中國已經(jīng)迅速進入老齡社會，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)宜居改造，加裝平層入戶電梯和底層加坡道，可以有效解決“懸空老人”、各年齡段行動不便的傷殘病人員上下樓難和出行難問題，有效提升居民生活質(zhì)量，增進公共服務的公平性和可及性，減輕獨生子女家庭的養(yǎng)老負擔。將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)平頂改成坡頂，既提升了居民生活質(zhì)量，又有利于防盜，還有利于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)節(jié)能環(huán)保。

改造完善公共設施，有利于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)環(huán)境整潔、配套設施設備完善、管理有序、居民生活便捷。一是配套設施完善，改造供電、供水、供氣、供暖、排水等地下管網(wǎng)等設施，完善消防、技防等安全防護設施，電信、郵政等其他城市基礎設施。二是補建社區(qū)服務設施、文化體育設施、管理服務用房等配套設施設備。三是環(huán)境綜合整治與沿街市容市貌整治相結(jié)合，清理樓道內(nèi)雜物，整理通信、供電、有線電視等各種線路，治理環(huán)境衛(wèi)生等。四是房屋整修養(yǎng)護，主要包括舊住宅小區(qū)內(nèi)房屋主體結(jié)構(gòu)加固、房屋部件構(gòu)件修繕更新、屋面整修改造、外墻及樓梯間粉飾、房屋老舊管線更新改造等。五是實施舊住宅小區(qū)既有建筑的節(jié)能改造及供熱采暖設施改造，推廣應用新型和可再生能源，實現(xiàn)污水再生利用和雨水利用。

改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)成為培育國內(nèi)市場、拓展內(nèi)需的重要抓手

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是中國實體經(jīng)濟新增長點。長期以來，房地產(chǎn)業(yè)是中國經(jīng)濟增長的主要動力。中國很多產(chǎn)業(yè)都處于產(chǎn)業(yè)“微笑曲線”的低端，而房地產(chǎn)業(yè)能夠遍及“微笑曲線”的高中低端。從“微笑曲線”高端的設計、關鍵建筑材料及部件的生產(chǎn)，到“微笑曲線”低端的建筑施工，再到“微笑曲線”高端的房地產(chǎn)營銷和物業(yè)管理，絕大部分都控制在中國民族企業(yè)手中。與房地產(chǎn)相關的房屋售后家庭裝修及裝修材料行業(yè)、家具行業(yè)及家電（由外國企業(yè)生產(chǎn)的核心零件除外）大部分都由民族企業(yè)控制。因而，量大面廣的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對經(jīng)濟的推動作用非常顯著。

社會投資增加，促進實體經(jīng)濟增長。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，可以從多方面增加有效需求，引致投資增長，促進實體經(jīng)濟增長。一是在提升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的建筑安全性方面，按照住建部新安全標準全面加固城鎮(zhèn)老舊小區(qū)樓房，可以直接增加節(jié)能環(huán)保建筑材料生產(chǎn)、加工、施工的投資需求。二是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)安裝平層入戶電梯，能夠增加電梯行業(yè)生產(chǎn)、安裝、維修的投資需求。三是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)平改坡和底層添加坡道，可以增加對防水防曬保溫建筑材料行業(yè)的生產(chǎn)、安裝、維修的投資需求。四是順應了城市發(fā)展和居民生活方式改變的需要，通過重新調(diào)整城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)部空間環(huán)境的整治和規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共面積的空間利用率。五是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共設施配套改造，能夠推動供水供暖供氣和地下管道等諸多行業(yè)的投資需求。六是完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的管理運行體制，推動構(gòu)建更加社會化和市場化的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)運行管理方式等，都需要加快推進信息網(wǎng)絡等新型基礎設施建設。七是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將政府公共場所服務的洼地變?yōu)楦叩?，改善智慧社區(qū)功能、增加休閑設施、養(yǎng)老健身設施、治安防護設施、完善垃圾棄置設施和消防設施，可以切實增強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民的獲得感，促進家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及銀發(fā)服務業(yè)的發(fā)展。

刺激消費，促進實體經(jīng)濟增長。就刺激居民消費而言，政府扶持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金有極強的放大作用。市場消費需求是有支付能力的需求，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的居民大都有一定的收入和積蓄，政府扶持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的資金會獲得極大的放大效應。一是裝修業(yè)迅速增長，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民大多有積蓄，相對于日益上漲的新樓房價而言，無論是簡裝修還是精裝修，居民基本能負擔得起，因而，裝修業(yè)會急速發(fā)展。二是家電、家具和家庭文化飾品行業(yè)隨之增長，居民家庭裝修后，需要相應的家具和家電與之配套，此時，原有家具和家電損壞或已到使用年限，或者與新裝修風格不匹配，都有可能被更換，從而促進這些行業(yè)增長。三是這些居民所增加的有支付能力的消費，都切實增加了實體經(jīng)濟的社會需求，社會需求的增加要求供給增加，從而引致投資增加，消費和投資共同增加促進實體經(jīng)濟增長。

“老房子新問題”：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造面臨申報審批、資金籌措難等問題

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目申報審批難。一方面，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的核心是增加平層入戶的電梯，需要增加連廊，占用公共空間，改變?nèi)莘e率，大都不符合現(xiàn)有規(guī)劃要求，隨之而來的還有采光、樓間距等標準難以滿足現(xiàn)行規(guī)劃等問題。因而，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，規(guī)劃部門往往不批此類改造項目，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造進度緩慢。另一方面，由于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及部門多，審批手續(xù)繁瑣，目前，不少城市老舊小區(qū)改造，特別是加裝電梯的規(guī)范性文件尚未出臺，電梯加裝涉及住建、規(guī)劃、消防等多個部門，因而改造項目推進遲緩。多個地方政府出臺的加裝電梯的前提條件是業(yè)主百分之百同意，而實際上利益訴求差異大，高低層業(yè)主意見往往難以統(tǒng)一，電梯加裝的前提條件難以實現(xiàn)，拖延了改造進程。此外，有的地方政府部門只接受本市、本區(qū)管理的公房和指定條件的商品房的老舊小區(qū)改造項目審批，不受理當?shù)仄渌a(chǎn)權(quán)（如央產(chǎn)房、省產(chǎn)房、多元產(chǎn)權(quán)共存）的老舊小區(qū)改造項目審批。這些產(chǎn)權(quán)的老舊小區(qū)改造成為審批的空白，相當程度上降低了老舊小區(qū)改造的規(guī)模。

加裝平層入戶電梯少，裝半層電梯多?，F(xiàn)有老舊小區(qū)改造過程中，有經(jīng)常加裝半層入戶的電梯。但對腿腳不便的老人而言，半層的幾級樓梯，仍然是居住在高層的老人們上下樓的巨大障礙。因而，加半層入戶的電梯，短期內(nèi)可能會使居民接受，但卻不利于長遠發(fā)展。

資金籌措難。目前全國老舊小區(qū)改造均以政府出資為主，很多資金短缺的地方也在積極推項目，以爭取中央和上級專項資金支持。全國老舊小區(qū)改造還存在有政府投資、缺乏社會投資的問題。

多措并舉加快推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的三原則。一是電梯平層入戶原則。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯要堅持平層入戶。電梯平層入戶能很好地解決“懸空老人”的垂直交通問題，實現(xiàn)居家養(yǎng)老，有效促進銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展和居民消費增長。二是堅持綜合改造原則。老舊小區(qū)改造要綜合推進，統(tǒng)籌老舊小區(qū)平層加裝電梯、氣電暖水路、環(huán)境優(yōu)化、停車位等改造，可以獲得更大的經(jīng)濟效益和社會效益。三是堅持一個實施主體原則。老舊小區(qū)改造堅持單一改造主體，明確項目實施的責任主體，有利于降低改造的經(jīng)濟社會成本，也便于政府相關部門監(jiān)督管理，還有利于改造后完善小區(qū)物業(yè)管理。

完善法律法規(guī)，明確政府職責。一是按照準公共利益原則對舊改立法。二是由國家規(guī)劃主管部門對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中遇到的容積率、樓間距和采光時間等問題，先行以指標管理解釋的辦法加以變通解決。

調(diào)整、制訂符合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)宜居綜合改造的規(guī)范和標準。制訂符合舊改的技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標準，確保老舊小區(qū)改造工程的安全和質(zhì)量，明確老舊小區(qū)改造要按照一類建筑標準執(zhí)行。由住建部門牽頭，在試點的基礎上，制定城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的技術(shù)導則（指南）；對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相關適用技術(shù)加快制定技術(shù)標準，讓節(jié)能高效低成本的新材料、新技術(shù)進入市場。

創(chuàng)新行政管理體制，實行“一門審批”。針對老舊小區(qū)試點的需要，可以實行區(qū)住建局負責的“一門審批”：由區(qū)住建局牽頭，住建局負責協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目實施中相關部門的審批文件和材料，將需要審批的材料給各部門審定并給出審批件，在規(guī)定的時間內(nèi)不答復，即視為同意，并報規(guī)劃部門備案。同時，區(qū)住建局負責協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目的審批及后續(xù)開工、施工、監(jiān)督、與居民代表共同驗收等工作。實行“一門審批”后，該部門要按照屬地原則，受理所管轄區(qū)域內(nèi)所有產(chǎn)權(quán)的老舊小區(qū)改造項目申請材料，負責審批事宜。

政府扶持，引入社會資金，推動市場化改造。推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的籌資方式為：居民出一點、政府補一點和社會籌一點。一是按照誰使用誰享受誰付費的原則，個人出一點，居民作為房屋產(chǎn)權(quán)人，對自己的房屋本體負主要改造責任，居民分攤的資金可以是居民自有資金或個人貸款，也可以來自公積金貸款。二是按照政府提供公共產(chǎn)品和服務的原則，政府補一點，主要用于小區(qū)水、電、氣、熱、通信等管網(wǎng)和設備及小區(qū)節(jié)能環(huán)保改造等公共設施改造。三是用市場化方式吸引社會力量參與，創(chuàng)新投融資機制，采取多種模式引入社會資金。

試點與典型項目引路。積極開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝平層入戶電梯示范區(qū)，以點帶面促進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯，逐步完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯的運行和運作機制，摸索建立一套切實可行、可廣泛復制的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)綜合改造運作模式。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部原主任、博導）

【注：本文系中共中央黨校（國家行政學院）創(chuàng)新工程科研項目“當前城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造面臨的問題和對策”的研究成果】

【參考文獻】

①習近平：《在慶祝中華人民共和國成立70周年大會上的講話》，《人民日報》，2019年10月2日。

②《習近平主持召開中央政治局會議分析研究當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作》，新華網(wǎng)，2019年7月31日。

責編/趙橙涔 美編/陳媛媛

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