摘 要:“制度的生命力在于執(zhí)行”，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，國家的一切工作和活動都必須依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。如何強化制度執(zhí)行，需從理解、診斷、督促三個方面進行考量。

關(guān)鍵詞:制度執(zhí)行 理解 督促

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

新中國成立以來，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合，不斷探索實踐、改革創(chuàng)新，建立和完善了由根本制度、基本制度、重要制度等構(gòu)成的社會主義制度體系，形成和發(fā)展了涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面的治理體系。“制度的生命力在于執(zhí)行”，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度”。

如何強化制度執(zhí)行力、提升制度實施效果，成為我國國家治理現(xiàn)代化的重大理論與實踐課題。為此，必須深入理解制度執(zhí)行的內(nèi)涵與規(guī)律，循證診斷制度執(zhí)行中的障礙及其成因，科學(xué)督促制度執(zhí)行及其效果。

理解制度運行的一般性規(guī)律

要理解制度執(zhí)行，首先要理解制度。國家治理視域中的制度，代表著相對持久穩(wěn)定的普遍理性，賦予公共活動以穩(wěn)定性和牢固性。國家治理制度對重復(fù)性、程序性公共治理行為具有雙重意義：既是對它們的規(guī)范和約束，也為其提供正當(dāng)性和合法性支撐。制度之所以能發(fā)揮這些作用，在于其包含了為公共生活“提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認知性要素，以及相關(guān)的活動與資源”（斯科特，2010）。制度具有多重面相——符號要素、社會活動和物質(zhì)資源；制度不僅是一套符號系統(tǒng)（文化—認知信念、規(guī)范和規(guī)則），還需要活動與資源的維持——“活動”體現(xiàn)了制度不僅是一種“屬性”或狀態(tài)的制度，還是一種生產(chǎn)和再生產(chǎn)“過程”的制度，“資源”包括制度所依靠的承載、傳遞和實施工具（斯科特，2010）。

制度的有效運行，意味著公共生活的制度化；制度化意味著制度所蘊含的普遍理性勝過了具體行動的特殊理性，意味著制度規(guī)定規(guī)范了行動者的理性權(quán)衡，意味著制度規(guī)范成為了壓倒性的行動邏輯。制度化既指一種歷時性過程，也指已獲得某種確定狀態(tài)或?qū)傩缘囊惶咨鐣才?；?dāng)制度規(guī)范逐漸實現(xiàn)再生產(chǎn)時，“會把它們自己的存在歸因于相對自我激發(fā)的社會過程”（Jepperson，1991）。堅持和完善社會主義制度體系、治理體系和各項管理制度的實質(zhì)就是國家與社會生活的深刻制度化，其目的就是要確保我國各層各級公共生活的社會主義屬性或狀態(tài)（本色）不變質(zhì)、不變色、不脫軌，同時也是各級各類各項制度影響力和規(guī)范力的生成、維持和發(fā)展的過程。

制度影響力的源泉或制度規(guī)范力的支撐，主要有三：制度的規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認知性要素。這三類要素構(gòu)成了一個連續(xù)體，“其一端是有意識的要素，另一端是無意識的要素；其一端是合法地實施的要素，另一端則被視為當(dāng)然的要素”（Hoffman，1997）；它們以相互獨立或相互強化的方式，構(gòu)成制度規(guī)范力的支撐體系。制度的規(guī)范力，既是推動制度執(zhí)行的動力機制，也是促進制度遵從的力量保障。

絕大多數(shù)公共治理制度的貫徹實施都至少包含著兩級傳播、雙層理解和二次執(zhí)行。制度的傳播包括制度的發(fā)布、宣傳或解讀等，一般都包括制度制訂者或授權(quán)發(fā)布者向中間層黨委和政府機構(gòu)或其它官方媒介的傳播，以及中間層向終端目標人群的傳播；兩級傳播過程中必然會發(fā)生雙層理解，即傳播者的理解和終端受體的理解；這一過程其實又包含著二次執(zhí)行——第一次是中間層的制度執(zhí)行，第二次是終端的制度遵從或制度化。我們通常所講的以及下文中未作特殊說明的制度執(zhí)行，指的是廣義上的“第一次執(zhí)行”或又稱為“中間執(zhí)行”，即中間層黨委和政府基于其對制度的認識和理解，進行制度宣傳、解釋和傳播，并采取措施貫徹落實制度規(guī)定，促成終端屬性、狀態(tài)或活動的制度化（即“第二次執(zhí)行”或又稱為“終端執(zhí)行”）。盡管從邏輯上講，前者的有效并不必然導(dǎo)致后者的有效，但是由于前者以后者為目的、且兩者存在時間上的先后關(guān)系，因此，在實踐中，我們常常以終端執(zhí)行情況作為衡量中間執(zhí)行力的決定性指標。

通常所講的制度執(zhí)行力，即指中間層黨委和政府貫徹落實制度的力度、質(zhì)量和效果，并最終體現(xiàn)在終端受體的屬性、狀態(tài)或行動績效上。如前所述，中間層制度執(zhí)行力不僅受到中間層黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對制度理解、傳播和實施的影響，而且還受到制度本身的規(guī)范力、制度執(zhí)行體系中頂層組織的宣介和推動、終端受體對制度的理解與認同等因素的影響。無論是制度本身，還是上頂層、中間層、終端層，對制度執(zhí)行力的貢獻都可以歸結(jié)為三股力量：規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認知力（共識力），這三者共同構(gòu)成制度執(zhí)行的能量場或力量場。這種力量場背后的支撐是制度資源與制度活動。據(jù)此分析，我們可以整理出以下公式：

制度執(zhí)行力=（制度·上頂層·中間層·終端層）規(guī)制力＋規(guī)范力＋共識力。

概言之，制度執(zhí)行就是要傳遞、豐富和強化制度影響力（共識力、規(guī)范力和規(guī)制力），將對象（人、事、物）的屬性、狀態(tài)、行為績效予以制度化。

制度執(zhí)行中需要破除的障礙與其成因

總體上講，“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系”，為我國“政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一提供了有力保障”。然而，這并不意味著我國國家制度和國家治理體系的運行和實施已然完美無缺；相反，總是有一些制度、一些方面、一些環(huán)節(jié)，在一些地方、一些部門、一些干部那里未得到認真貫徹和落實，致使我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢未能在全國各地充分、均衡地得以發(fā)揮。

制度執(zhí)行中最為常見的問題是“做選擇、搞變通、打折扣”，但現(xiàn)實中遠不止這三類問題。理想的制度執(zhí)行具備系統(tǒng)完整、內(nèi)容全面、對象精準、資源高效、力道充要、無負面后果等特征，缺損這些特征的制度執(zhí)行都是有問題的。照此，我們可以將制度執(zhí)行中存在的問題分為以下幾類：

系統(tǒng)不完整。制度影響力的發(fā)揮、制度化目的的實現(xiàn)，需要一個系統(tǒng)的過程。這一系統(tǒng)過程一般包括三層行動者、兩級傳播、雙層理解、二次執(zhí)行。其中任何一個要素或環(huán)節(jié)缺損，都會導(dǎo)致制度執(zhí)行出現(xiàn)問題。如果傳播環(huán)節(jié)出問題，會導(dǎo)致政策傳播不到位、不能充分傳達到終端遵行層的行動者，其極端表現(xiàn)就是通常所說的“政令不出中南海”；如果中間執(zhí)行層責(zé)任不明確、指派不合理或缺乏責(zé)任心，制度執(zhí)行就可能淪為“紙上談兵”；如果中間執(zhí)行層或終端遵行層對制度的理解出現(xiàn)偏差，就可能影響制度執(zhí)行及其效果。

內(nèi)容不全面。各級各類制度雖然在具體內(nèi)容規(guī)定上差異很大，但卻也存在類型學(xué)上的共通之處。從道義模態(tài)上講，無外乎三類、六種命題——必須（肯定或否定）命題、允許（肯定或否定）命題、禁止（肯定或否定）命題；從規(guī)則類型上講，不外乎七小類——邊界規(guī)則、身份規(guī)則、策略規(guī)則、信息規(guī)則、聚合規(guī)則、范圍規(guī)則、收益規(guī)則（Elinor Ostrom，2005）。內(nèi)容方面的制度執(zhí)行不當(dāng)或不力主要表現(xiàn)為：第一，變更性執(zhí)行（制度執(zhí)行中的“搞變通”），譬如變更制度規(guī)定的道義模態(tài)（常常是將必須或禁止模態(tài)降為允許模態(tài)，或?qū)χ贫纫?guī)定所嚴格要求或禁止的行為或事態(tài)聽之任之），變更規(guī)則的具體內(nèi)容（上述七類規(guī)則都有可能被變更）；第二，選擇性執(zhí)行（制度執(zhí)行中的“做選擇”），包括只執(zhí)行對本部門或本地區(qū)有利的或容易執(zhí)行的條文、針對性選擇制度規(guī)定中的部分對象予以規(guī)制、只在特定時間或區(qū)域?qū)嵤┲贫鹊鹊?；第三，不充分?zhí)行（制度執(zhí)行中的“打折扣”），包括執(zhí)行力度不充分（降低制度道義模態(tài)要求）、執(zhí)行對象不充分（只選擇部分對象作為典范）、執(zhí)行范圍不充分（只選擇部分區(qū)域作為樣板）、執(zhí)行時間不充分（只選擇特定時間段運動式執(zhí)行）等等。顯然，“不充分執(zhí)行”基本上是“變更性執(zhí)行”和“選擇性執(zhí)行”的派生混合。這些執(zhí)行中存在的問題將導(dǎo)致制度執(zhí)行的不充分、不均衡、不公正等后果，并反饋性地減損制度的公信力。

機制欠科學(xué)。制度的貫徹落實，制度化效果的顯現(xiàn)，需要科學(xué)有效的實施機制。概括來講，制度執(zhí)行主要有三大機制：傳播機制、表達機制和效力機制。制度傳播包括對制度的宣傳介紹、說明闡釋，主要目的是廣而告之，解決制度認知問題。制度表達指的是將制度精神氣質(zhì)與具體內(nèi)容通過各種工具或“傳承者”予以體現(xiàn)和展示。有學(xué)者將其歸為三類——文化、政權(quán)與組織（Jepperson，1991）；也有學(xué)者分成四類（見表1）——符號系統(tǒng)、關(guān)系系統(tǒng)、活動、器物（Scott，2014）。制度的效力機制，也即制度化的作用機制，主要有三類：（利益方面的）回報遞增機制、（規(guī)范方面的）承諾遞增機制、（認知方面的）觀念日益客觀化。

相較于理論期待，制度執(zhí)行實踐難免貧弱：第一，制度宣介渠道比較老套，主要仍以廣播電視、官方報紙、政府公報、墻報、橫幅等為主，未能有機整合各種新興傳播渠道；形式、內(nèi)容和用語等也比較正統(tǒng)、嚴肅，制度說明和闡發(fā)不夠“貼心”、不夠“追身”、不夠鮮活，難以吸引眼球和激發(fā)轉(zhuǎn)發(fā)意愿；第二，制度表達機制方面比較片面，偏重規(guī)制性的法律、規(guī)則、權(quán)力體系、監(jiān)管、制裁和器具，以及政權(quán)和權(quán)威體系，在開發(fā)利用文化—認知性和規(guī)范認同的傳承機制方面相對較弱；第三，相應(yīng)地，在效力機制的應(yīng)用方面較為重視規(guī)制力和回報遞增機制，而不夠重視承諾遞增機制和觀念日益客觀化作用的發(fā)揮。

制度執(zhí)行方面的諸種不足導(dǎo)致國家制度和國家治理體系的制度化效果存在時間上間歇、范圍上不周延、程度上不深入、區(qū)域間不平衡、對象間不公平等一系列問題。究其深層原因，主要有以下方面：

觀念認識不足。首先，不少領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識和法治思維有待優(yōu)化，甚至有些干部缺乏制度自信；其次，相當(dāng)多的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏系統(tǒng)的制度執(zhí)行理論知識，對制度運行邏輯了解不深入，一些干部甚至缺乏制度學(xué)的一些基本知識；第三，不少公職干部忘記 “道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”（《論語·為政》）的道理，只知道機械執(zhí)法，而忽視了制度的規(guī)范力和文化—認知力；第四，一些干部的特殊理性和特權(quán)意識比較強，內(nèi)心信奉的是“權(quán)大于法”的邏輯，在制度遵從方面未能做到“身先士卒”。

自身或地方利益作祟。不可否認的是，制度執(zhí)行部門及黨政干部也有其自身的特殊利益。當(dāng)制度要求與地方利益、部門利益或個人利益相悖的時候，如果制度意識不強、督察不嚴的話，在制度執(zhí)行時就有可能“做選擇、搞變通、打折扣”。此外，還有些部門或干部在制度執(zhí)行中對“裙帶關(guān)系”實施利益保護乃至利益輸送，有的甚至還會“公報私仇”。

缺乏科學(xué)的執(zhí)行體系。在觀念和利益可能相悖的情況下，制度運行和貫徹落實需要一套科學(xué)的、全面的、系統(tǒng)的執(zhí)行體系。然而，我國現(xiàn)行各級各類制度執(zhí)行體系都或多或少地存在著碎片化、片面化、間斷化等特征，尤其缺乏科學(xué)合理的制度執(zhí)行問責(zé)制度。

制度設(shè)計存在問題。包括制度目標設(shè)置不合理（過于理想很難實現(xiàn)）、政策目標或要求含糊不清（缺乏明晰的評估標準）、制度設(shè)定的價值取向與執(zhí)行者的價值觀或利益相悖（價值沖突）。

制度實施資源模糊。參照馬特蘭德的“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型（Matland，1995），當(dāng)不存在實現(xiàn)制度目標所需的技術(shù)時，當(dāng)不同的組織無法確定在執(zhí)行過程中所要扮演的角色時，或者當(dāng)一種復(fù)雜的環(huán)境使執(zhí)行者不知道應(yīng)該使用哪種政策工具、如何使用，以及使用后會產(chǎn)生什么影響時，制度實施資源就會變得模糊。

強化制度執(zhí)行的策略與機制

盡管從邏輯上講制度執(zhí)行并不能完全決定制度化效果，但它卻是我們可以調(diào)控的實現(xiàn)制度目標的保障措施。因此，有必要系統(tǒng)而全面地優(yōu)化和強化制度執(zhí)行。針對上述問題及其原因，可以采取以下措施督促制度執(zhí)行。

首先，建立一個制度執(zhí)行的督察體系。在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家和各級地方監(jiān)察委員會中設(shè)立專門的制度執(zhí)行督察機構(gòu)體系（可以整合各級政府法治部門的部分力量），建立至上而下的統(tǒng)一督察體系，專司制度執(zhí)行督察職責(zé)。同時，建立健全制度執(zhí)行的社會反饋機制，幫助解決制度執(zhí)行督察信息不對稱問題。

其次，系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗，形成一套規(guī)范制度執(zhí)行的制度體系。有研究者將此稱為“制度執(zhí)行元制度”。執(zhí)行元制度主要用以規(guī)定制度執(zhí)行的基本原則、組織體系、運作機制、工作流程，以及執(zhí)行過程中的資源配置機制及執(zhí)行監(jiān)控機制，等等（莫勇波、張定安，2011）。執(zhí)行元制度的核心目標是通過規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認知力，誡勉中間執(zhí)行層的利益權(quán)衡、規(guī)范認同和知識認知，最終規(guī)范中間層的執(zhí)行行為、確保其所執(zhí)行制度的貫徹落實，促進終端層的制度遵從和效果顯現(xiàn)層的制度化。

第三，制度執(zhí)行督察應(yīng)建立動態(tài)的重點督察清單制。重點督察清單主要包括：特定時期的熱點制度，新出臺的制度，以及那些 “模糊—沖突”特征明顯的制度。重點督察清單制既有利于制度執(zhí)行督察機構(gòu)把握時代熱點和工作重點，又有利于指導(dǎo)中間層的制度執(zhí)行工作。

第四，由制度執(zhí)行督察機構(gòu)牽頭，定期或不定期地組織專家學(xué)者、制度執(zhí)行實踐工作者等，開展制度執(zhí)行的經(jīng)驗交流、理論研究工作，促進制度執(zhí)行實踐經(jīng)驗和研究成果的共享，從而豐富我國制度執(zhí)行的知識體系和經(jīng)驗智慧。

第五，中間層制度執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)探索、積累和豐富制度執(zhí)行的措施策略，整合發(fā)揮規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認知力三種力量。中間層機構(gòu)及其成員應(yīng)改變單一的機械強制做法，探索創(chuàng)新制度執(zhí)行的“軟”辦法，豐富制度執(zhí)行的行為學(xué)措施。此外，中間層機構(gòu)除了要肩負制度執(zhí)行中的“守法監(jiān)管”“違法應(yīng)對”職責(zé)以外，還應(yīng)積極承擔(dān)起“守法促進”的職能（李春成，2013）。

最后，也是最需要強調(diào)的是，要加強公共治理制度設(shè)計的科學(xué)性、合規(guī)律性和合目的性。在制度設(shè)計時，應(yīng)前攝性地考量制度所蘊含的規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認知力、中間執(zhí)行層和終端遵行層的觀念與利益等，預(yù)見性地建立制度執(zhí)行的支持系統(tǒng)。

【本文作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授；本文系教育部重大項目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的法治與德治研究”（項目編號：17JZD005）階段性成果】

參考文獻

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[9]Matland, Richard E. 1995. “Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity- Conflict Model of Policy Implementation”, Journal of Public Administration

責(zé)編：司文君（見習(xí)） / 蔡圣楠