【摘要】澳門基本法實施20年來的實踐表明，只有全面準(zhǔn)確地理解基本法，才能切實有效地落實基本法，做到依法治澳，保障國家治理體系中“一國兩制”的順利運(yùn)行。因此，應(yīng)始終堅持“一國兩制”，堅持憲法和基本法的憲制基礎(chǔ)和秩序，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事。要處理好四個關(guān)系，即“一國”和“兩制”的關(guān)系、中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系、行政與立法的關(guān)系、政府與居民的關(guān)系，使其之間實現(xiàn)良性互動、有機(jī)結(jié)合。

【關(guān)鍵詞】基本法 憲法 澳門 “一國兩制” 【中圖分類號】D921.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

1999年12月20日澳門特別行政區(qū)成立，《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱澳門基本法）正式生效實施。20年來，澳門基本法的實踐告訴我們，只有全面準(zhǔn)確地理解基本法，才能切實有效地落實基本法，做到依法治澳，保障國家治理體系中“一國兩制”的順利運(yùn)行。澳門基本法成功實踐的關(guān)鍵，在于始終堅持“一國兩制”不變形、不走樣，嚴(yán)格依據(jù)憲法和基本法的規(guī)定，鞏固特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)和秩序，處理好“一國”與“兩制”的關(guān)系、中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系、行政與立法的關(guān)系、特區(qū)政府與居民的關(guān)系。只要堅守憲制基礎(chǔ)和秩序，理順和處理好四個關(guān)系，“一國兩制”就能夠成為和諧的體系，順暢地運(yùn)行。反之，若破壞憲制基礎(chǔ)和秩序，上述關(guān)系之間互相對立沖突，就會破壞“一國兩制”的運(yùn)行。

堅持憲法和基本法的憲制基礎(chǔ)和秩序

“一國兩制”首先是在憲法中確立的；其次是依據(jù)憲法，通過基本法加以法律化和具體化。所以，憲法和基本法共同構(gòu)成了實行“一國兩制”的憲制基礎(chǔ)和秩序。維護(hù)這個憲制基礎(chǔ)和秩序，關(guān)鍵就是堅持憲法和基本法不動搖。

港澳納入了國家治理體系。澳門是中華人民共和國不可分離的部分，是直轄于中央人民政府的一個地方行政區(qū)域?！吨腥A人民共和國憲法》是國家的根本大法，對中華人民共和國管轄的領(lǐng)土范圍內(nèi)的地方包括澳門特區(qū)均有效，因此，中央對特區(qū)的治理離不開憲法。

國家依憲治澳具體體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，國家以憲法為依據(jù)恢復(fù)對澳門行使主權(quán)。憲法規(guī)定，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族的國家。澳門是統(tǒng)一國家中不可分割的部分。實現(xiàn)國家的統(tǒng)一，澳門必須回歸祖國。憲法還規(guī)定，完成祖國統(tǒng)一大業(yè)是全體中國人民的神圣職責(zé)。中國政府和人民努力奮斗，完成了澳門回到祖國大家庭的任務(wù)，實現(xiàn)了一百多年來中華民族的愿望。也就是說，中國政府以《中華人民共和國憲法》為依據(jù)行使國家主權(quán)，解決了澳門這一歷史遺留問題。

第二，國家以憲法為依據(jù)設(shè)立特別行政區(qū)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第三十一條規(guī)定，“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)”。1993年第八屆全國人民代表大會第一次會議通過《全國人民代表大會關(guān)于設(shè)立中華人民共和國澳門特別行政區(qū)的決定》，決定自1999年12月20日起設(shè)立澳門特別行政區(qū)。所以，沒有憲法第三十一條的規(guī)定，就沒有特別行政區(qū)，沒有特別行政區(qū)就無法實行特別行政區(qū)制度。

第三，國家以憲法為依據(jù)制定特別行政區(qū)基本法。憲法第三十一條規(guī)定，“在特別行政區(qū)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定” 。根據(jù)《中華人民共和國憲法》，1993年第八屆全國人民代表大會第一次會議制定《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對澳門基本方針政策的實施。

第四，國家以憲法規(guī)定為依據(jù)，建立了特別行政區(qū)的制度。特別行政區(qū)制度既堅持“一國”的原則，即特別行政區(qū)尊重和遵守憲法有關(guān)單一制的國家結(jié)構(gòu)，人民代表大會制度，國家主權(quán)機(jī)關(guān)（全國人民代表大會、國務(wù)院等）的法律地位、職權(quán)及其對特區(qū)的管治，國家的象征（國旗、國徽、國歌）等規(guī)范；也尊重“兩制”的差異，實行高度自治，“澳人治澳”，保留原有的社會制度。

憲法和基本法共同構(gòu)成了特區(qū)的憲制基礎(chǔ)和秩序。憲法是特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)之一，根據(jù)“一國兩制”的需要，憲法以第三十一條為依據(jù)，規(guī)定特別行政區(qū)實行的具體制度?；痉ㄓ捎谑翘貏e行政區(qū)具體制度的法律基礎(chǔ)，與憲法一同構(gòu)成特別行政區(qū)制度的憲制基礎(chǔ)。基本法第十一條第一款規(guī)定，“根據(jù)《中華人民共和國憲法》第三十一條，澳門特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)”。一方面，基本法有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，有關(guān)行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策的規(guī)定沒有脫離憲法的規(guī)定，而是以憲法第三十一條的規(guī)定和授權(quán)為依據(jù)。另一方面，澳門特別行政區(qū)實行的具體制度和政策，包括高度自治，“澳人治澳”，原有制度基本不變，行使行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)，自行制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的政策等，均以基本法為依據(jù)?；痉ㄗ鳛樘貐^(qū)的憲制性法律，在特區(qū)的地位和效力要高于普通的法律，凡與基本法抵觸的法律、行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件均無效。

因此，在 “一國兩制”實踐中，澳門始終堅持依據(jù)憲法和基本法，注意將憲法和基本法有機(jī)結(jié)合、互相配合。為了更好地發(fā)揮憲法和基本法的作用，澳門特別行政區(qū)政府法務(wù)局專門設(shè)立了憲法和基本法專題網(wǎng)站，澳門高校在通識課中開設(shè)了憲法和基本法的必修課，通過各種方式加強(qiáng)澳門居民的憲法和基本法意識，維護(hù)憲法和基本法在特區(qū)的權(quán)威，讓詆毀憲法作用、否定憲法效力的論調(diào)沒有市場。

堅持“一國”之本，發(fā)揮“兩制”之利

在“一國”與“兩制”的關(guān)系中，“一國”是“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”是由“一國”派生并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)的。正確處理“一國”與“兩制”的關(guān)系，其關(guān)鍵是堅持“一國”之本、發(fā)揮“兩制”之利。

堅持“一國”之本，必須要堅定地落實基本法的有關(guān)規(guī)定。第一，維護(hù)國家統(tǒng)一。基本法第一條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”。所以，中國政府對澳門行使主權(quán)不容侵犯。落實基本法的這一規(guī)定，就必須堅決反對、限制、制裁特區(qū)內(nèi)有關(guān)分裂國家、損害國家主權(quán)的言行。同時，也必須防止和遏制外國政治勢力對特區(qū)的滲透、干涉，威脅國家安全的言行。澳門特別行政區(qū)政府能夠依照基本法賦予的出入境管理權(quán)，按照法律的規(guī)定和程序，嚴(yán)格把關(guān)，拒絕威脅國家和特區(qū)安全的人士入境澳門，防止外部勢力影響澳門的穩(wěn)定。

第二，維護(hù)國家的安全?；痉ǖ诙龡l規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為”。落實基本法的這一規(guī)定，需要建立相應(yīng)的法律制度和執(zhí)法機(jī)制。2009年，澳門特別行政區(qū)政府嚴(yán)格履行基本法義務(wù)和承擔(dān)憲制責(zé)任，在特區(qū)居民的支持下，制定了《維護(hù)國家安全法》，在維護(hù)國家安全方面做到了有法可依，違法必究。2018年，為了有效執(zhí)行《維護(hù)國家安全法》，澳門特區(qū)設(shè)立了維護(hù)國家安全委員會，專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌維護(hù)國家安全工作。

第三，保證對國家的效忠。基本法第一百零二條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長和檢察長必須宣誓效忠中華人民共和國。基本法第一百零一條規(guī)定，除上述人員外，行政會委員、立法會議員、法官和檢察官宣誓效忠中華人民共和國澳門特別行政區(qū)。為落實基本法的規(guī)定，澳門在1999年制定了《就職宣誓法》。2017年，澳門特區(qū)修改立法會選舉法，明確規(guī)定立法會議員在任職期間不得擔(dān)任外國的聯(lián)邦級、國家級、地區(qū)級和市級議會或立法會議員，以及政府的成員或公共行政人員；同時，擔(dān)任上述外國職位的據(jù)位人，亦不得參選澳門特區(qū)立法會議員。由此，建立了明確、規(guī)范的效忠制度，限制特區(qū)政治職位人的雙重效忠，避免危害國家主權(quán)安全和特區(qū)的政治穩(wěn)定。

第四，尊重國家的象征。基本法第十條規(guī)定，特區(qū)必須懸掛國旗和國徽。按照基本法附件三的全國性法律的規(guī)定，要舉行升國旗唱國歌儀式。澳門特區(qū)政府按照《中華人民共和國國旗法》《中華人民共和國國徽法》《中華人民共和國國歌法》（以下簡稱《國旗法》《國徽法》《國歌法》）的規(guī)定，制定了實施細(xì)則，做好升國旗唱國歌的安排。近年來，澳門特區(qū)政府為了做好升國旗唱國歌的工作，以資助的方式給各類中小學(xué)學(xué)校安裝旗桿，確保學(xué)校有升國旗的條件；同時，將《國旗法》《國徽法》《國歌法》的內(nèi)容列入中小學(xué)的教育課程，培養(yǎng)學(xué)生尊重和愛護(hù)國家象征的意識。

第五，提高國家認(rèn)同意識。堅持“一國”之本，除了落實上述基本法的有關(guān)規(guī)定外，還必須不斷提高居民的國家認(rèn)同意識和愛國愛澳的家國情懷。居民只有有了國家認(rèn)同意識和愛國愛澳情懷，才能夠自覺地?fù)碜o(hù)國家的統(tǒng)一，擁護(hù)中華人民共和國對港澳恢復(fù)行使主權(quán)，維護(hù)國家安全，反對一切分離主義的言行，效忠中華人民共和國。為此，澳門特區(qū)政府重抓學(xué)校教育和社會教育兩個方面的工作。

在學(xué)校教育方面，澳門特區(qū)政府教育青年局和高等教育局積極在大中小學(xué)推動國情教育和憲法基本法教育，制定第9/2006號法律《非高等教育綱要法》，明確將愛國愛澳教育納入教育總目標(biāo)。2011年頒布的《非高等教育發(fā)展10年規(guī)劃（2011-2020）》和2012年頒布的《澳門青年政策（2012-2020）》，均將愛國愛澳教育列為重要目標(biāo)。在實施過程中，抓好教學(xué)課綱、教學(xué)（不同階段的學(xué)習(xí)能力）要求、教材編寫、教師培訓(xùn)這幾個重要環(huán)節(jié)。澳門特區(qū)高等教育局成立憲法和基本法教學(xué)協(xié)調(diào)小組，推動憲法和基本法教育列入大學(xué)通識課的必修科目。

在社會教育方面，澳門特區(qū)政府行政暨公職局、法律和司法培訓(xùn)中心開辦公務(wù)人員基本法培訓(xùn)課程，組織領(lǐng)導(dǎo)和主管級公務(wù)員參加基本法研習(xí)課程。司法培訓(xùn)中心將基本法列入司法官入職的必修科目。澳門基本法推廣協(xié)會培養(yǎng)了一大批宣傳基本法的人才，尤為重要的是，培養(yǎng)了一支基本法青年推廣大使隊伍。澳門特區(qū)的行政長官和政府主要官員帶頭組織澳門的青少年回內(nèi)地參觀訪問，通過實地走訪、親身體驗，接受國情教育。愛國愛澳社團(tuán)通過各種途徑，組織青少年參加各類講座、培訓(xùn)、參觀訪問，了解國家的歷史、國情，涵養(yǎng)其愛國愛澳的情懷。正是政府和社團(tuán)的一系列措施和作為，使澳門居民的國家認(rèn)同意識、愛國愛澳精神得到了傳承和發(fā)揚(yáng)，保障了“一國兩制”的正常運(yùn)行。

發(fā)揮“兩制”之利，必須要互相尊重共同發(fā)展。基本法序言中確立的“一國兩制”宗旨是，既要維護(hù)國家的主權(quán)、安全和發(fā)展，也要促進(jìn)特區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全國人大通過基本法授權(quán)特區(qū)實行高度自治，“澳人治澳”，保留原有制度包括社會經(jīng)濟(jì)制度、權(quán)利和自由制度基本不變，既希望有利于特區(qū)自身的發(fā)展，也希望通過特區(qū)制度的優(yōu)勢促進(jìn)國家的發(fā)展。

第一，“兩制”要和平共處，互相尊重。澳門居民由于具備比較好的憲法意識和國家認(rèn)同意識，所以能夠始終堅持尊重國家制度，尊重內(nèi)地的社會制度。澳門和內(nèi)地的關(guān)系比較融洽，溝通比較順暢，有利于特區(qū)與國家的合作。相反，惡意詆毀內(nèi)地制度的言行在澳門沒有市場，不成氣候。

第二，特區(qū)自覺融入國家的發(fā)展。國家和特區(qū)是一個命運(yùn)共同體，是互相依存、互相支持的關(guān)系。國家支持特區(qū)的發(fā)展，特區(qū)也要利用自己的優(yōu)勢融入和配合國家的發(fā)展。在 “一國兩制”實踐中，澳門居民充分體會到了澳門與國家密不可分。澳門發(fā)展有今天的成果離不開國家的支持，澳門未來的持續(xù)發(fā)展也必然依賴于國家的發(fā)展。所以，澳門居民支持特區(qū)參與、融入國家的發(fā)展，包括粵港澳大灣區(qū)的合作。同時，澳門特區(qū)也希望發(fā)揮自身國際旅游休閑中心、中葡經(jīng)濟(jì)貿(mào)易平臺、以中國傳統(tǒng)文化為主體的中西文化交流基地的優(yōu)勢，支持國家的發(fā)展。由此，澳門特區(qū)和國家基本形成了良性互動的局面，保障了國家利益和澳門利益共同得到實現(xiàn)。

做好中央管制權(quán)和特區(qū)自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合

中央支持和保障特區(qū)的自治權(quán)，特區(qū)落實和配合中央的管制權(quán)，這是“一國兩制”的基本要求。要達(dá)到中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)互相配合，關(guān)鍵是要做好中央管制權(quán)和特區(qū)自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。

明確中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系?；痉ǖ谑l規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”，明確了中央和特區(qū)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。中央的全面管治權(quán)是國家主權(quán)的重要組成部分，特區(qū)的自治權(quán)來源于中央的授權(quán)，絕非固有的權(quán)力。中央行使對特區(qū)的管治權(quán)既包括中央直接行使的管治權(quán)力，如基本法第十五條規(guī)定，由中央任命行政長官；基本法第一百四十三條規(guī)定，由全國人大常委會享有基本法的解釋權(quán)。也包括對特區(qū)的行政權(quán)、立法權(quán)行使中央監(jiān)督權(quán)，如基本法第四十五條和五十條規(guī)定，特區(qū)的行政長官對中央人民政府負(fù)責(zé)，接受中央人民政府就基本法有關(guān)規(guī)定發(fā)出的指令；基本法第十七條規(guī)定，特區(qū)立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，接受審查，如全國人大常委會認(rèn)為特區(qū)備案的法律不符合基本法規(guī)定的中央管理的事務(wù)和中央與特區(qū)關(guān)系的條款可以將有關(guān)法律發(fā)回。根據(jù)基本法第十九條規(guī)定，特區(qū)的司法管轄權(quán)也受中央管理事務(wù)的限制，不能管轄國家行為和國家行為的事實等。同時，全國人民代表大會授予特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。因此，中央和特區(qū)必須嚴(yán)格按照憲法和基本法的規(guī)定行使法定的權(quán)力。

做好中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)有機(jī)結(jié)合工作。根據(jù)基本法的規(guī)定，中央的管治權(quán)與特區(qū)的自治權(quán)既有分工，又有互相合作。落實基本法的規(guī)定，必須做好兩者有機(jī)結(jié)合的工作。

第一，特區(qū)落實和配合中央的管治權(quán)。2012年5月，特區(qū)政府根據(jù)基本法附件一、二的規(guī)定，按照全國人大常委會的有關(guān)決定，提出了修改行政長官產(chǎn)生辦法和立法會產(chǎn)生辦法的草案，草案經(jīng)立法會審議通過。這既遵從了全國人大常委會的決定，確保了中央在特區(qū)政治發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)；又通過特區(qū)立法推動了特區(qū)行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的完善，將中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)有機(jī)結(jié)合。再如，根據(jù)基本法第十四條的規(guī)定，中央負(fù)責(zé)特區(qū)的防務(wù)，維護(hù)特區(qū)的外部安全。對此，特區(qū)主動配合中央并提供駐軍用地，制定保護(hù)軍事設(shè)施的法律，支持國家的防務(wù)。特區(qū)的配合使得中央的管治權(quán)能夠生根落地。

第二，中央支持特區(qū)行使自治權(quán)。根據(jù)基本法第十三條的規(guī)定，中央負(fù)責(zé)與特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，特區(qū)自行處理有關(guān)的對外事務(wù)。對此，中央政府協(xié)助和配合特區(qū)政府開展相應(yīng)工作，如澳門特區(qū)護(hù)照獲免簽證的國家由回歸之初的3個增至144個；澳門加入的國際組織由51個增至120個；澳門特區(qū)成立之初，社會治安不穩(wěn)，在中央政府的配合下，通過兩地警務(wù)合作，治安很快就恢復(fù)了；當(dāng)特區(qū)制定發(fā)展旅游博彩業(yè)的政策時，中央推出了內(nèi)地居民赴港澳個人游的措施，極大地促進(jìn)了澳門經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；當(dāng)澳門發(fā)展空間受到一定限制時，中央照顧澳門的需要，將澳門大學(xué)新校區(qū)建在珠海橫琴，并由特區(qū)政府管理，還對澳門行政區(qū)域管理的范圍進(jìn)行擴(kuò)充，將85平方公里的海域劃歸澳門管理；當(dāng)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要適度多元化時，中央推動粵港澳區(qū)域合作和大灣區(qū)建設(shè)。中央的這些支持措施使得特區(qū)的發(fā)展得到了更大的空間、更好的條件。

對挑戰(zhàn)中央管治權(quán)的行為加以制止。2014年，澳門社會的某種政治力量也曾提出在澳門搞所謂的“公投”，挑戰(zhàn)中央的權(quán)力和權(quán)威。對此，特區(qū)政府根據(jù)憲法和基本法，明確指出“公投”沒有法律依據(jù)，與澳門作為國家內(nèi)的一個地區(qū)的法律地位不符，應(yīng)予以制止。在司法訴訟中，法官同樣指出，無論是基本法還是澳門第2/93/M號法律，或其他的現(xiàn)行法律，均沒有賦予澳門居民享有舉行公投的權(quán)利。所以，“公投”沒有法律依據(jù)，不符合基本法的規(guī)定，不受保護(hù)，最終“公投”的企圖落空。特區(qū)政府通過依法行政，法院通過依法審判，維護(hù)了中央的管治權(quán)。

在堅持行政主導(dǎo)的前提下，維持行政與立法之間互相分工、制約和配合的關(guān)系

基本法規(guī)定的特區(qū)政治體制是以行政長官為權(quán)力核心的行政主導(dǎo)制。處理行政與立法的關(guān)系，關(guān)鍵是在堅持行政主導(dǎo)的前提下，維持行政與立法之間互相分工、制約和配合的關(guān)系。

堅持行政主導(dǎo)的原則。特別行政區(qū)是國家的一個地方行政區(qū)、一個地方政府，直轄于中央人民政府。所以，作為地方性的政治體制，既要處理與中央的縱向權(quán)力關(guān)系，也要處理行政與立法的橫向權(quán)力關(guān)系。在中央與特區(qū)的權(quán)力關(guān)系中，特區(qū)的行政長官必須對中央負(fù)責(zé)，決定了行政長官在行政、立法、司法關(guān)系中居于核心地位。在特區(qū)行政與立法權(quán)力關(guān)系中，行政長官必須對特區(qū)負(fù)責(zé)，確立了行政長官及其領(lǐng)導(dǎo)的政府在與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位。行政長官既要對中央負(fù)責(zé)，也要對特區(qū)負(fù)責(zé)，確立了以行政長官為權(quán)力核心的行政主導(dǎo)體制要擔(dān)負(fù)起雙重責(zé)任。

澳門在基本法的實施過程中堅持行政主導(dǎo)的政治體制，不搞變相的三權(quán)分立制度，即既不能否定、虛化行政長官權(quán)力核心的地位和職能，也不能用立法主導(dǎo)取代行政主導(dǎo)。

第一，按照基本法的規(guī)定，保障行政長官制定規(guī)范性文件的權(quán)力?；痉ǖ谖迨畻l第五項規(guī)定，行政長官有權(quán)“制定行政法規(guī)并頒布執(zhí)行”。為落實行政長官的這個職權(quán)，解決社會上對行政長官制定行政法規(guī)的效力、范圍的爭議，2009年澳門立法會審議通過了第13/2009號法律《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》，明確規(guī)定行政長官可以制定獨(dú)立的行政法規(guī)和補(bǔ)充性行政法規(guī)。獨(dú)立的行政法規(guī)可以就法律沒有規(guī)范的事宜設(shè)定初始性的規(guī)范，為行政長官依法施政提供了條件。

第二，按照基本法的規(guī)定，保障政府在立法事項上的主導(dǎo)權(quán)?；痉ǖ谄呤鍡l規(guī)定，政府對公共收支、政治體制或政府運(yùn)作的方案享有專屬提案權(quán)。為確保政府的專屬提案權(quán)，立法會議事規(guī)則第100條和103條規(guī)定，政府享有法律提案權(quán)和隨后的提案權(quán)，明確規(guī)定立法會議員可以對政府專屬提案的內(nèi)容提出修改的建議，但不能作出修改的決定，如果政府接受議員的修改建議，則由政府隨后提案，交立法會審議通過。

處理好行政主導(dǎo)與立法監(jiān)督之間的關(guān)系。行政主導(dǎo)并不排斥立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。相反，行政機(jī)關(guān)要對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在制約和負(fù)責(zé)中，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)相互合作，保障行政長官依法施政，提高施政的能力和效率。

基本法第六十五條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)政府必須遵守法律，對澳門特別行政區(qū)立法會負(fù)責(zé)：執(zhí)行立法會通過并已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答復(fù)立法會議員的質(zhì)詢”。為了落實這一規(guī)定，一方面，特區(qū)政府自覺接受立法會的監(jiān)督，行政長官除了按照基本法的規(guī)定向立法會作施政報告外，還分別增加了上半年和下半年各一次的立法會答問大會，解釋政府的政策，回答議員的問題。澳門立法會除了議員20年間提出了8280個質(zhì)詢外，還專門成立了監(jiān)督政府工作的跟進(jìn)委員會，包括土地和公共批給事務(wù)、公共財政事務(wù)、公共行政事務(wù)委員會，以發(fā)現(xiàn)政府施政中的問題，幫助政府不斷改進(jìn)工作。另一方面，立法會監(jiān)督政府秉持理性，在監(jiān)督和合作中掌握平衡，不搞為反對而反對，隨意阻礙政府政策通過、損害政府行政效率的行為。在政府與立法會的溝通中，建立兩者既監(jiān)督又合作的關(guān)系，保障政府依法施政、積極有為，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善。

建立政府和居民之間和諧、合作的關(guān)系

政府的職責(zé)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，完善法律，保障居民的基本權(quán)利和自由。居民的義務(wù)是遵守法律，服從政府的管理。所以，處理政府與居民的關(guān)系，關(guān)鍵是建立政府和居民之間和諧、合作的關(guān)系。

第一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生是居民權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)?；痉ǖ谌聦用竦幕緳?quán)利和自由作了規(guī)定，包括法律平等權(quán)，參政議政的選舉權(quán)、言論自由、結(jié)社自由、游行示威自由，人身自由權(quán)，人格尊嚴(yán)權(quán)，住宅自由權(quán)，通訊自由權(quán)，信仰自由權(quán)，出入境自由權(quán)，接受教育權(quán)，文學(xué)藝術(shù)科學(xué)創(chuàng)作和研究權(quán)，婚姻自由權(quán)等。將法律上規(guī)定的權(quán)利變成現(xiàn)實的權(quán)利，離不開物質(zhì)的保障。特區(qū)政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，讓澳門居民實實在在地享受了基本法賦予的權(quán)利和自由。

回歸后，澳門特區(qū)政府在中央政府的支持和配合下，制定了符合澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的以旅游博彩業(yè)為龍頭、以服務(wù)業(yè)為主體、各行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，澳門經(jīng)濟(jì)從負(fù)增長逐步變成了正增長，投資活躍。據(jù)2018年的統(tǒng)計，澳門本地生產(chǎn)總值從1999年的519億澳門元增至4447億澳門元。2018年底，財政盈余5056億澳門元，較1999年增長193倍。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對居民權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生了積極影響。教育方面，2008年澳門全面落實15年免費(fèi)教育；2019年對家庭經(jīng)濟(jì)有困難的學(xué)生繼續(xù)按學(xué)年發(fā)放“學(xué)費(fèi)援助”“學(xué)習(xí)用品津貼”“膳食津貼”及“書簿津貼”，其中“學(xué)習(xí)用品津貼”調(diào)升至幼兒及小學(xué)生2500元，中學(xué)生3250元，每名學(xué)生的“膳食津貼”調(diào)升至3800元；繼續(xù)向在廣東省就讀非高等教育的澳門學(xué)生提供學(xué)費(fèi)津貼；同時，對就讀大專和研究生課程的本澳學(xué)生發(fā)放學(xué)習(xí)用品津貼的金額調(diào)升至3300元；持續(xù)推行成人教育的“持續(xù)進(jìn)修發(fā)展計劃”。工作方面，本地居民充分就業(yè)，失業(yè)率從1999年的6.3%降到2018年的1.8%。住宅方面，優(yōu)先考慮建設(shè)公屋和公共建施，貫徹“社屋為主、經(jīng)屋為輔”的公共房屋政策，實施社屋恒常申請以及重開經(jīng)屋申請，提供約4000個經(jīng)屋單位，逐步解決居民的住房問題。健康方面，對14歲以下65歲以上的居民實行免費(fèi)醫(yī)療，并向居民發(fā)放一定金額的醫(yī)療券。2018年，普通殘疾津貼調(diào)升至每年9000元，特別殘疾津貼調(diào)升至每年18000元；繼續(xù)對合資格受雇殘疾人士每月補(bǔ)貼至5000元。

第二，完善法律，為居民的權(quán)利提供法律保障。澳門居民權(quán)利的實現(xiàn)，除了需要物質(zhì)保障外，還需要法律保障，即讓居民有法可依地行使權(quán)利。20年來，澳門立法會共制定了290部法律，形成了一套比較完整的法律體系，有效地保護(hù)了居民的權(quán)利和自由。僅列舉涉及居民基本權(quán)利的法律說明。實施基本法第二十六條，保障選舉權(quán)的法規(guī)有第3/2004法律《行政長官選舉法》，第3/2001法律《立法會選舉法》，第12/2000法律《選民登記法》。實施基本法第二十七條，保障言論、新聞出版、結(jié)社、集會、游行、示威自由的法規(guī)有第7/90/M法律《出版法》、第2/93/M法律《集會權(quán)及示威權(quán)》、第2/99/M法律《結(jié)社權(quán)規(guī)范》。實施基本法第二十八條、二十九條，保障人身自由的法規(guī)有第9/1999法律《司法組織綱要法》中人身保護(hù)令規(guī)范、第6/2008法律《打擊販賣人口犯罪》。實施基本法第三十條，保護(hù)人格尊嚴(yán)和隱私權(quán)的法規(guī)有第8/2005法律《訂定個人資料保護(hù)法》。實施基本法第三十二條，保護(hù)通訊自由的法規(guī)有第16/92/M法律《通訊秘密及隱私保護(hù)》。實施基本法第三十三條，保護(hù)出入境自由的法規(guī)有第6/2004法律《非法入境、非法逗留及驅(qū)逐出境的法律》、第4/2003法律《修改入境、逗留及居留許可制度的一般原則》。實施基本法第三十四條，保護(hù)信仰自由的法規(guī)有第5/98/M法律《宗教及禮拜的自由》。實施基本法第三十五條，保護(hù)擇業(yè)自由的法規(guī)有第7/2008號法律《勞動關(guān)系法》、第9/2003號法律《勞動訴訟法典》、第12/2001法律《工作意外及職業(yè)病法律制度》。實施基本法第三十七條，保護(hù)教育、學(xué)術(shù)研究、文化創(chuàng)作自由的法規(guī)有第9/2006法律《非高等教育制度綱要法》、第9/2000法律《訂定澳門特別行政區(qū)科學(xué)技術(shù)的政策綱要》。實施基本法第三十八條，保護(hù)婚姻自由的法規(guī)有第6/94/M法律《家庭政策綱要法》。保護(hù)青少年權(quán)益的法規(guī)有第2/2007法律《違法青少年教育監(jiān)管制度》、第6/2001法律《加重因利用不可歸責(zé)者犯罪情節(jié)的刑罰》。

第三，支持政府依法施政，建立和諧社會。澳門居民通過親身的經(jīng)歷和實踐明白，只有支持政府依法施政，實現(xiàn)居民與政府之間的良性互動，社會才能穩(wěn)定，政府才能集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，自己才能從社會的不斷發(fā)展中分享成果，才能不斷提高物質(zhì)生活和精神生活的水平和質(zhì)量。在一個對抗和撕裂的社會中，居民不可能安居樂業(yè)。只有社會和諧，澳門才能保持穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展。這是澳門特區(qū)成立20年來的一條重要經(jīng)驗。

基本法為政府和居民確立了行為規(guī)則。澳門特區(qū)政府要嚴(yán)格依照基本法辦事，依法行使職權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任一致，努力為居民提供良好的公共服務(wù)，讓居民真正享受到基本法規(guī)定的權(quán)利。居民要做到權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，即在行使權(quán)利時履行義務(wù)，支持政府施政，與政府合作，建立良好的社會秩序。只有這樣，才能形成政府與居民互動的良好局面。在澳門基本法實施20年的過程中，一些重大問題，如制定《維護(hù)國家安全法》、落實全國人大常委會有關(guān)澳門政治發(fā)展的決定、在各級各類學(xué)校開展國情教育、融入國家發(fā)展開展區(qū)域合作等，都是在廣大居民的大力支持下順利解決并取得成果的。

綜上所述，“一國兩制”和基本法成功實踐的經(jīng)驗表明，必須做到一個堅持，即堅持憲法和基本法的憲制基礎(chǔ)和秩序，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事。同時，必須處理好四個關(guān)系，即“一國”和“兩制”的關(guān)系、中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系、行政與立法的關(guān)系、政府與居民的關(guān)系，使其良性互動、有機(jī)結(jié)合。

（作者為澳門大學(xué)法學(xué)院教授）

責(zé)編/刁娜 美編/陳媛媛

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