【摘要】區(qū)塊鏈“氣態(tài)化”趨勢挑戰(zhàn)了政府的監(jiān)管能力，這種顛覆式創(chuàng)新沖擊了既有規(guī)則和市場秩序，加劇了國際競爭與挑戰(zhàn)。對此，應摒棄政策高度波動與運動式執(zhí)法，考慮引入監(jiān)管沙盒機制，有助于監(jiān)管者在創(chuàng)新監(jiān)管中發(fā)揮建設性作用；注重科學立法在區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理中的引領和推動作用；注重頂層設計與行業(yè)自律；嚴格執(zhí)行法治精神，使監(jiān)管與風險處置法治化。

【關鍵詞】區(qū)塊鏈  Libra（天秤幣）  法治  監(jiān)管沙盒機制  優(yōu)化營商環(huán)境

【中圖分類號】D925.1    【文獻標識碼】A

2019年10月24日下午，中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術發(fā)展現狀和趨勢進行第十八次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，“區(qū)塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業(yè)變革中起著重要作用，要把區(qū)塊鏈作為核心技術自主創(chuàng)新的重要突破口……”。這次集體學習為我國區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展指明了重要發(fā)展方向。區(qū)塊鏈技術對我國有著重要戰(zhàn)略意義，同時也存在一些風險，需要大力規(guī)范發(fā)展，為中國區(qū)塊鏈技術競爭力的提升打造扎實的基礎。

區(qū)塊鏈是近年互聯(lián)網與信息技術領域出現的偉大創(chuàng)新，具有很大的應用價值

區(qū)塊鏈是將一定時間內所有交易信息組合一起形成一個信息塊，這個信息塊被稱為區(qū)塊。同時每個區(qū)塊加上時間戳，把區(qū)塊按照時間先后順序鏈接起來形成鏈條、彼此可驗證，就形成了區(qū)塊鏈。區(qū)塊鏈的信息可以回溯，篡改成本極高，因此有很高的可信度。其在信用高度缺失的領域，比如數字資產的創(chuàng)造和轉移、數據確權、票據、證券、存證或者一些名優(yōu)產品的防偽溯源等方面，具有很大的應用價值。

具體而言，基于區(qū)塊鏈技術的應用目前大致包括：一是數字資產（以電子數據形式存在、具有市場價格的非貨幣性資產，如比特幣）的創(chuàng)生、轉移、跨境支付和交易。其中，比特幣是區(qū)塊鏈的首個成熟、大規(guī)模的應用。二是鏈下資產的存證和確權，如將房地產信息記錄在區(qū)塊鏈上，再比如版權的確權。當前有的國家已經嘗試將土地產權登記至區(qū)塊鏈上。三是基于區(qū)塊鏈平臺（比如以太坊）的智能合約控制數據訪問，達成某些交易，在不需要第三方介入的前提下自動執(zhí)行合約。比如買家A從網上購買商品，想在賣家B發(fā)貨后付款，則A可以創(chuàng)建一個智能合約，通過程序設定該合約自動查詢B在順豐的物流數據，確認購買的商品發(fā)往A的地址后，合約自動將預先凍結的貨款轉移給B。此時，諸如支付寶這樣的第三方擔保交易機構就被智能合約替代了。此外，隨著區(qū)塊鏈技術的飛速發(fā)展和社會應用需求的不斷升級，還將存在多類型融合的場景。區(qū)塊鏈目前主要分為公鏈和聯(lián)盟鏈。前者是任何機構或個人都可以自由加入或退出該區(qū)塊鏈網絡節(jié)點（如比特幣區(qū)塊鏈），區(qū)塊信息全網公開；后者是經過授權許可的機構或個人才可以加入，區(qū)塊信息僅對內部開放。

區(qū)塊鏈作為互聯(lián)網與信息技術領域出現的偉大創(chuàng)新，近年來得到諸多國家、機構和個人的重視。除了美、日等經濟體量巨大的發(fā)達國家外，新加坡和直布羅陀等國家或地區(qū)，也紛紛在國家層面強調區(qū)塊鏈技術的重要性。但是，該技術在推動信息互聯(lián)網向價值互聯(lián)網轉型時，可能在諸多產業(yè)領域影響甚至挑戰(zhàn)現行監(jiān)管模式和制度，特別是區(qū)塊鏈在金融相關領域風險集中，引起了各國金融監(jiān)管機構重視。

區(qū)塊鏈對監(jiān)管的挑戰(zhàn)體現在：監(jiān)管能力、傳統(tǒng)監(jiān)管者固有的監(jiān)管思維和方法，以及既有規(guī)則和市場秩序等方面

首先，區(qū)塊鏈的業(yè)態(tài)特征挑戰(zhàn)了監(jiān)管能力。借鑒學者的形象分類，傳統(tǒng)金融機構具有“固態(tài)形式”，比如，通過看得見、摸得著的銀行大樓，以此向客戶展示雄厚實力和信用。創(chuàng)新型科技支撐下的金融業(yè)則多具有“液態(tài)化”特征，比如支付移動化，貨幣數字化和電子化，其中的數據或信息如“液態(tài)”一般，在各類金融賬戶中流動?；趨^(qū)塊鏈技術的金融產品或數字資產經由任意無限生成的公鑰地址，可以打破國界限制，點對點發(fā)送，其沒有金融賬戶那種可控的邊界，突破固有監(jiān)管阻隔。這種資產彌散于世界，就像空氣一般四處流動。因此，以區(qū)塊鏈為底層技術的資產，容易具有“氣態(tài)化”特征，這給傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式帶來挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)的金融業(yè)務，在中心化機制下的賬戶均有明確國界。監(jiān)管機構基于銀行賬戶模式筑起“堤壩”，在可控制范圍內監(jiān)管金融業(yè)。區(qū)塊鏈技術支撐下的數字資產可以點對點直接支付或發(fā)送，同步完成清算與結算。這種資產的流通與轉移不再需要傳統(tǒng)賬戶，突破了國家疆界和固有金融監(jiān)管方式。

其次，“氣態(tài)化”金融業(yè)態(tài)對傳統(tǒng)監(jiān)管者固有的監(jiān)管思維和方法提出巨大挑戰(zhàn)。比如，某個境外區(qū)塊鏈項目發(fā)起人以ICO（中文意思為初始代幣發(fā)行，形式上類似于IPO，即首次公開募股）方式向中國公民融資，或者在境外虛擬貨幣平臺向中國公民提供交易服務而未提供任何用戶識別（KYC）及反洗錢措施，中國政府對此類境外業(yè)務的監(jiān)管與規(guī)范就存在障礙。境外執(zhí)法涉及外交上的協(xié)調和司法上的引渡等問題，成本巨大。“氣態(tài)化”的區(qū)塊鏈產業(yè)存在金融風險跨境傳導趨勢，如何克服這些困境，目前全球尚無統(tǒng)一的答案。

再次，這種顛覆式創(chuàng)新沖擊了既有規(guī)則和市場秩序。一些新興區(qū)塊鏈企業(yè)通過創(chuàng)新，打破了某些領域龍頭企業(yè)的優(yōu)勢地位和已有競爭格局。近四五年來在區(qū)塊鏈領域迅速崛起了一批技術新貴與匯集雄厚資本的新勢力，正在改變人們對貨幣、資產形態(tài)或投融資方式等的固有認識。在行業(yè)發(fā)展過程中，舊秩序正在被突破，但新規(guī)則尚未建立。因此，行業(yè)內部競爭往往非?；靵y，沒有規(guī)則，甚至出現沒有底線的競爭。

如在虛擬貨幣交易的江湖，暗流涌動，各種涉嫌違法違規(guī)的行為層出不窮，甚至出現假借區(qū)塊鏈名義的傳銷。在中國正式開設交易所，需要監(jiān)管機構嚴格審批。但在虛擬貨幣交易領域，只要相關機構和個人有雄厚實力，基本上可以在許多國家或地區(qū)便利開設交易所，面向包括中國在內的全球大部分國家的民眾提供交易服務。對證券市場的犯罪行為，法律通常有明確界定，比如內幕交易或市場操縱等相關的證券犯罪行為，在過去數十年，現行法治與監(jiān)管手段基本應付自如。但在虛擬貨幣交易市場，基本沒有規(guī)則，亦無正式法律，一些機構或個人在混亂秩序中乘機追逐監(jiān)管套利。

當前，區(qū)塊鏈技術的進一步成熟應用，加劇了該領域的國際競爭與挑戰(zhàn)。2019年6月，美國互聯(lián)網巨頭Facebook的關聯(lián)公司Calibra發(fā)布Libra（天秤幣）項目白皮書，正式公布基于區(qū)塊鏈技術的穩(wěn)定幣Libra計劃。Libra計劃以“為全球17 億未接觸到金融系統(tǒng)、無法享受傳統(tǒng)銀行金融服務的人建立一套簡單的、無國界的貨幣和為數十億人服務的金融基礎設施”為切入口，計劃于2020年推出以一攬子貨幣存款和短期政府債券等資產做抵押的低波動性加密貨幣和智能合約平臺。作為未來的超主權貨幣，Libra可能直接替代一些國家的法定貨幣，未來甚至影響大國貨幣政策和金融穩(wěn)定，因此，引起包括中國央行在內諸多國家金融監(jiān)管機構警覺。

最后，區(qū)塊鏈行業(yè)的快速分化組合，與法規(guī)特殊性之間存在著永恒矛盾。區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展變化非?？?，法規(guī)因自身的固化，其經常滯后于時代發(fā)展。比如，隨著區(qū)塊鏈技術發(fā)展及時代需要，中國人民銀行近年計劃發(fā)行數字貨幣，這種數字貨幣屬于人民幣的新型載體。然而，根據《中華人民共和國人民幣管理條例》第二條，人民幣“是指中國人民銀行依法發(fā)行的貨幣，包括紙幣和硬幣”。現行法規(guī)尚不包括數字貨幣形式的人民幣，這就需要立法機構及時修訂法律或發(fā)布司法解釋，以應對時代之變。

立法機構要制訂一部法律或法規(guī)，往往從提議，到草案成型，再到最后正式通過和生效，需要漫長時間。如果立法機構現在對區(qū)塊鏈某一領域制定立法計劃，等到通過相應法律法規(guī)后，很可能預定規(guī)范的對象已經不存在?？傊?，區(qū)塊鏈變動不居與法規(guī)固化的矛盾將長期存在。因此，立法者與監(jiān)管者如何在區(qū)塊鏈時代應付自如，著實需要大智慧。

應對區(qū)塊鏈領域存在的風險及其對監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應摒棄政策高度波動與運動式執(zhí)法，注重科學立法

針對區(qū)塊鏈領域存在的風險及其對監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應從法治角度給予規(guī)范和治理，讓法治成為提升區(qū)塊鏈技術競爭力的基礎。正如黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要依托。將區(qū)塊鏈創(chuàng)新發(fā)展納入依法治理的軌道，通過法治提升區(qū)塊鏈產業(yè)的創(chuàng)新與競爭力，是黨領導人民實現治理能力現代化的具體體現之一。

為此，應摒棄政策高度波動與運動式執(zhí)法。監(jiān)管者通過法治路徑，為區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展打造良好的營商環(huán)境。2019年2月25日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議上，強調法治是最好的營商環(huán)境。在2019年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調要處理好政府與市場的關系，要大力推進改革開放，加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現代市場體系，放寬市場準入，加強公正監(jiān)管，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。以習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習上的講話為指導，監(jiān)管機構和執(zhí)法部門應注重從法治維度對區(qū)塊鏈產業(yè)給予規(guī)范和治理。

因此，應推行監(jiān)管立法的法治化。這里所說的“法”，即包括法律法規(guī)，也涉及行政規(guī)范性文件等廣意上的“法”。近年某些立法過程或政策出臺易受一些極端風險事件的沖擊或影響。具體而言，金融市場發(fā)生的一些極端風險事件，對金融監(jiān)管機構和規(guī)則制定者造成沖擊和壓力，直接加大了一些行政性規(guī)范性文件、國家政策以及部門規(guī)章內容的波動性，使部分規(guī)章或政策的內容缺乏前后一致性甚至前后矛盾，導致部分從業(yè)者、消費者或投資者無所適從，增加經營成本，影響技術競爭力的提升。

推動區(qū)塊鏈行業(yè)的正常發(fā)展，應依靠好的立法機制。為此，監(jiān)管機構需要對區(qū)塊鏈行業(yè)及未來發(fā)展進行預判，以此為基礎，搭建基本的監(jiān)管框架和行業(yè)發(fā)展指南，以免于一旦出現極端風險事件，即出臺清理整頓政策，直接關停或限制某一行業(yè)經營的粗暴做法。

作為新興行業(yè)，區(qū)塊鏈的一些細分領域多無規(guī)則可循，監(jiān)管者應嚴格在法律事先規(guī)定的范圍內設定負面清單，保持法規(guī)的一致性，從而讓市場參與主體對行業(yè)有確定預期。區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新是面向未來的探索，往往沒有太多的先例可供遵循。在這個全球競爭激烈的技術領域，監(jiān)管機構不應超越固有法律規(guī)則，設立模糊的負面清單，給市場參與者帶來不必要的政策與法規(guī)風險，讓市場主體如玻璃瓶一般，觸手便碎，動輒得咎。超越法律設定負面清單，將影響中國區(qū)塊鏈企業(yè)的技術競爭力。面對全球區(qū)塊鏈創(chuàng)新的挑戰(zhàn)，缺乏競爭力的市場主體，將使國家背負巨大風險。以維護金融市場安全的名義，簡單粗暴地對待市場主體，容易形成“剪不斷理還亂”的風險結局，這是需要監(jiān)管者與市場主體謹慎對待的重大問題。

對任何新興行業(yè)而言，要避免出現“一管就死，一放就亂”的傳統(tǒng)困局，就需要創(chuàng)新監(jiān)管思維和監(jiān)管機制。英國首創(chuàng)的監(jiān)管沙盒機制與中國固有的“試點”機制有異曲同工之處。建議中國監(jiān)管機構針對區(qū)塊鏈領域，考慮引入監(jiān)管沙盒機制。監(jiān)管沙盒機制是指提供一個安全環(huán)境，允許進入其中的金融科技公司測試其創(chuàng)新產品、服務以及商業(yè)模式，讓新產品或新模式在接近真實的市場環(huán)境中去偽存真；讓消費者接觸新產品或新模式而不被風險所傷（事前約定消費者權益損害補償機制）。監(jiān)管沙盒機制旨在促進金融科技的有效競爭，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新、激發(fā)市場活力、保障消費者權益。這是一項新的市場與監(jiān)管實驗，是金融科技領域的重要監(jiān)管創(chuàng)新。通過建立監(jiān)管沙盒機制，可為一些具有創(chuàng)新但同時可能具有破壞性的金融科技企業(yè)提供接近真實市場的測試環(huán)境。

應注重科學立法。要讓法治成為提升區(qū)塊鏈競爭力的基礎，必須注重科學立法在區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理中的引領和推動作用。已制定的法律法規(guī)應體現市場主體的合理訴求和行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的趨勢，這是實現善治的前提?？茖W立法，完善立法程序，保證廣大區(qū)塊鏈領域市場主體充分有序參與，使立法準確反映市場各方利益需求，順乎民意，方能合乎區(qū)塊鏈的未來趨勢。2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六十二條規(guī)定，“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應當按照國務院的規(guī)定，充分聽取市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的意見”。據此，立法機構制定涉及區(qū)塊鏈行業(yè)的法規(guī)政策，應聽取市場主體意見，健全法定程序，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查及集體討論決定作為重大行政決策的法定程序，為市場主體設置政策適應調整期，維護好市場主體的利益。

涉及區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理的法規(guī)或行政規(guī)范性文件，其制定過程及其內容應同法治理念相吻合。尤其針對新興事物，在上位法具體規(guī)定未出臺之前，部門規(guī)章甚至某些行政規(guī)范性文件可能會先“落地”，起到先行引領作用。此時，監(jiān)管者更應確保立法的法治化，尤其應保障行政規(guī)范性文件的制定及監(jiān)管審查的合法性。正如中國共產黨十八屆四中全會《決定》所提出的，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，這對行政規(guī)范性文件的合法性審查提出了更高的要求。

應對區(qū)塊鏈領域存在的風險及其對監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應注重頂層設計與行業(yè)自律，嚴格執(zhí)行法治精神，使監(jiān)管與風險處置法治化

應注重頂層設計與行業(yè)自律。監(jiān)管機構應力推柔性執(zhí)法，并充分鼓勵行業(yè)組織自律，減少監(jiān)管者過多剛性介入，方有益于區(qū)塊鏈創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展。目前，行政力量以及監(jiān)管機構人為創(chuàng)設的規(guī)則在區(qū)塊鏈行業(yè)監(jiān)管中占據著主導地位。創(chuàng)新事關一國核心競爭力的提升，正如習近平總書記在2015年“兩會”期間指出，“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來”。對區(qū)塊鏈產業(yè)進行必要監(jiān)管的邏輯應以提升中國區(qū)塊鏈技術的競爭力和保障消費者權益為基礎，且監(jiān)管的幅度應當被限定在適當范圍，否則將降低區(qū)塊鏈的創(chuàng)新能力。

區(qū)塊鏈行業(yè)需要監(jiān)管者基于對未來技術發(fā)展的長遠判定，進行謹慎頂層設計和將民意參與立法相結合。在監(jiān)管者制定出臺各類規(guī)范性文件和政策前，可以先行指導和推動行業(yè)自律組織自行制定內部治理規(guī)則，經由市場反復檢驗和試錯，使新興行業(yè)規(guī)則發(fā)展成熟起來。監(jiān)管者在推動規(guī)范性文件、部門規(guī)章或政策出臺時，充分吸收市場主體參與正式規(guī)則制定，克服長官意志成為法規(guī)與政策的唯一主導，以削減未來的執(zhí)法障礙。

應嚴格執(zhí)行法治精神，使監(jiān)管與風險處置法治化。監(jiān)管者或執(zhí)法者嚴格推行法治精神，做到監(jiān)管法治化，增強從業(yè)主體的行業(yè)發(fā)展確定性和市場可預期性。這種確定性和可預期性的實質，即是以法治精神，嚴格保障每一個與區(qū)塊鏈相關的企業(yè)和從業(yè)者的財產安全、交易安全、人身安全及與此相關的各種權利。市場主體只有在“可確定、可預期的狀態(tài)下”，才能穩(wěn)步地長期規(guī)劃投資、推進研發(fā)、安排生產和拓展市場。監(jiān)管法治化意味著已制訂的法律法規(guī)要得到普遍地、穩(wěn)定地和嚴格地執(zhí)行，減少從業(yè)者的投機心態(tài)與僥幸心理。監(jiān)管者應樹立法治化思維，充分認識到良好的法規(guī)及其健康運行是一國的核心競爭力。

要推動風險處置的法治化。一旦區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)生風險，應嚴格依據法治的普遍性和一致性要求進行處置。當前區(qū)塊鏈某些細分領域的風險已經陸續(xù)出現，比如，打著區(qū)塊鏈旗號的傳銷“資金盤”崩盤，一些境外虛擬貨幣交易所的合約“爆倉”，波及國內成千上萬的投資者，負面影響很大。對此，在行業(yè)的風險處置方面，應該嚴格參照法律規(guī)定的程序處理，避免走極端化路線。

在現實中，出現上述風險后，存在此類情況：個別執(zhí)法機構要么不回應投資人的合理維權訴求，要么將尚在正常運營但存在某些負面?zhèn)髀劦纳贁祬^(qū)塊鏈從業(yè)主體負責人施以強制措施，使得該市場主體無法運營，滋生更大的風險。有的風險事件出現個別執(zhí)法機構選擇性處置或選擇性執(zhí)法。這種狀況容易使個別市場主體產生投機和僥幸心態(tài)，甚至權力尋租，致使正當權益受侵害的投資人維權求告無門，進而尋求一些更極端的維權手段，影響社會穩(wěn)定。

黨的十八屆四中全會《決定》指出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。法律未得到執(zhí)行，必將削弱法律的權威，進而影響區(qū)塊鏈行業(yè)正常發(fā)展。習近平總書記指出：“如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。”在區(qū)塊鏈領域推進監(jiān)管法治化，根治執(zhí)法不嚴、違法不究等問題。黨的十八屆四中全會《決定》指出，“全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制……”。以現有法規(guī)為監(jiān)管機構和執(zhí)法機構設定責任的界線，推進相關機構的職能與責任法定化。具體而言，首先，應及時推動制定風險處置的法治程序；其次，在風險處置的整個過程中，處置機構應及時向社會和公眾尤其是投資人公開各種關鍵信息，使處置程序透明化，穩(wěn)定投資人情緒；最后，對違背風險處置普遍性和一致性要求的個別機構或公務人員，及時追究其法律責任。在法治的框架下處理區(qū)塊鏈領域的風險和糾紛，維護良好的營商環(huán)境，建立健全與區(qū)塊鏈競爭力提升相匹配的法律治理體系，提升中國區(qū)塊鏈技術的全球競爭力，進而才能提升整個國家的經濟活力與競爭力。

（作者為中央財經大學法學院教授、博導）

【參考文獻】

①鄧建鵬、李雪寧：《監(jiān)管沙盒的國際實踐及其啟示》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第5期。

②鄧建鵬、鄧集彥：《穩(wěn)定幣Libra的風險與規(guī)制路徑》，《重慶大學學報（社會科學版）》，2020年第2期。

③黃震、蔣松成：《數據控制者的權利與限制》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第6期。

責編/謝帥    美編/陳琳（見習）

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