摘 要：制度的生命力在于效能和執(zhí)行力，缺乏效能和執(zhí)行力的制度難免淪為“空架子”。消解制度效能和執(zhí)行力的因素中，一個(gè)關(guān)鍵原因就在于制度的“空轉(zhuǎn)”。制度“空轉(zhuǎn)”，與制度自身的不足、制度執(zhí)行主體的意識(shí)和能力不足、制度監(jiān)控不足、制度文化尚未形成等因素密切相關(guān)。因此，制定防范制度“空轉(zhuǎn)”的對(duì)策必須對(duì)癥下藥，對(duì)不足之處進(jìn)行系統(tǒng)性完善與提升。

關(guān)鍵詞：制度空轉(zhuǎn) 執(zhí)行力 監(jiān)督檢查

【中圖分類(lèi)號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，一些地方、一些部門(mén)在制度執(zhí)行中以形式代替內(nèi)容，功夫花在“表面上辦，做給你看，贏(yíng)得你贊”上，使制度一直處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。

制度“空轉(zhuǎn)”意味著一項(xiàng)制度雖經(jīng)歷了制定、執(zhí)行、反饋這一完整的閉環(huán)，卻并不產(chǎn)生效能，徒有制度之名，卻無(wú)制度之實(shí)。更嚴(yán)重的是，“空轉(zhuǎn)”過(guò)程消耗了大量人力物力財(cái)力，對(duì)黨和政府的形象力、公信力、號(hào)召力產(chǎn)生諸多消極影響。因此，必須從當(dāng)前制度“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)狀出發(fā)，深入剖析其內(nèi)在成因，以期提出針對(duì)性的破解之策，從而徹底解決制度“空轉(zhuǎn)”這一難題。

制度“空轉(zhuǎn)”的成因

制度出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”的原因，需要以系統(tǒng)的視角加以全面分析。通常而言，制度“空轉(zhuǎn)”意味著系統(tǒng)失靈，這既有制度主體的問(wèn)題，也有制度執(zhí)行主體的問(wèn)題，同時(shí)也有制度監(jiān)控和制度文化不足的問(wèn)題。

制度合法性、科學(xué)性、有效性不足。一項(xiàng)制度通常要經(jīng)歷制定前、執(zhí)行中、執(zhí)行后這三個(gè)階段，由此產(chǎn)生制度的三種屬性，即：合法性、科學(xué)性、有效性。當(dāng)前，制度之所以出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”，即在于某些制度主體自身的屬性不足：一是合法性不足。合法性意味著制度能夠得到人們的心理認(rèn)同和價(jià)值承認(rèn)，但部分制度的制定者對(duì)制度合法性缺乏足夠重視，在制度制定前缺乏與制度被執(zhí)行者之間的溝通，在未征求意見(jiàn)的情況下先行制定制度。二是科學(xué)性不強(qiáng)?？茖W(xué)性指制度的要件完整、結(jié)構(gòu)清晰、條文明確。當(dāng)前部分制度恰恰在這三方面存在不足：首先，制度要件指的是一項(xiàng)制度“由誰(shuí)執(zhí)行”“對(duì)誰(shuí)執(zhí)行”“如何執(zhí)行”“執(zhí)行什么”“如何懲戒”，這幾項(xiàng)要件若不清晰，就可能出現(xiàn)制度的“法則”過(guò)多、缺乏甚至沒(méi)有的狀況；其次，制度結(jié)構(gòu)清晰意味著一項(xiàng)制度自身以及制度與制度之間彼此協(xié)調(diào)互補(bǔ)，但當(dāng)前部分制度在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出混亂無(wú)序的狀態(tài)；第三，制度條文應(yīng)該在內(nèi)容上清楚明白，在語(yǔ)言表達(dá)上凝練準(zhǔn)確且通俗易懂。三是有效性不高。制度的有效性表現(xiàn)為制度執(zhí)行后在實(shí)踐中的效果，體現(xiàn)了制度是否符合實(shí)際需要且能發(fā)揮作用。

執(zhí)行主體認(rèn)同和本領(lǐng)不足。當(dāng)前制度執(zhí)行主體存在的問(wèn)題主要集中在思想意識(shí)上的認(rèn)同危機(jī)和能力素質(zhì)上的本領(lǐng)危機(jī)。一是部分制度的執(zhí)行主體在思想意識(shí)上對(duì)制度缺乏深刻認(rèn)同。盡管當(dāng)前認(rèn)同制度已成為一種普遍性意識(shí)，但仍呈現(xiàn)出深度認(rèn)同不足、中度認(rèn)同較多、輕度認(rèn)同不少的格局。二是部分制度執(zhí)行主體在能力和素質(zhì)上本領(lǐng)不足，突出表現(xiàn)在既缺乏深刻認(rèn)知制度內(nèi)涵和價(jià)值的能力，也缺乏同其他系統(tǒng)內(nèi)制度執(zhí)行主體間溝通協(xié)調(diào)合作的能力，同時(shí)還存在缺乏實(shí)際情況發(fā)生變化后及時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)的能力。

制度監(jiān)控不足。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督體系不斷完善，但當(dāng)前在黨外監(jiān)督和制度效果控制機(jī)制方面仍存在一定程度的提升空間。一方面是黨外監(jiān)督力量仍然較弱。黨外監(jiān)督的核心力量是社會(huì)監(jiān)督，如近年來(lái)逐漸興起的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和媒體監(jiān)督，但當(dāng)前部分地區(qū)和部門(mén)在面對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和媒體監(jiān)督時(shí)的態(tài)度，不是實(shí)事求是地聽(tīng)取意見(jiàn)并及時(shí)反饋信息，而是通過(guò)刪帖等操作來(lái)抵制對(duì)抗反應(yīng)問(wèn)題的信息。另一方面，當(dāng)前制度的控制機(jī)制更需逐步加強(qiáng)。通常對(duì)制度關(guān)注的重心在制定前與執(zhí)行中這兩個(gè)階段，對(duì)制度執(zhí)行的效果則關(guān)注較少。實(shí)際上，一項(xiàng)制度若在實(shí)踐中效果不佳甚至遭到抵觸，那么就有必要對(duì)此制度“回爐”改善。然而，部分地區(qū)和部門(mén)卻嚴(yán)重忽視了制度的真實(shí)效果。最后，制度監(jiān)督控制不足，導(dǎo)致難以對(duì)制度執(zhí)行不佳的狀況進(jìn)行有效追責(zé)并施以懲戒，不必?fù)?dān)責(zé)的制度并不具備最終意義上的權(quán)威性和強(qiáng)制性，最終必然陷入“空轉(zhuǎn)”的陷阱中。

制度文化培育不夠。制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅需要制定、執(zhí)行、監(jiān)控，從而形成一個(gè)完整的閉環(huán)，也需要良好的外部環(huán)境。一方面，黨內(nèi)文化直接決定著制度執(zhí)行主體能否自覺(jué)自愿尊重、遵守、執(zhí)行制度，其中，首要的就是黨內(nèi)政治文化，即以高度的政治自覺(jué)性和政治忠誠(chéng)度積極主動(dòng)地對(duì)待黨中央制定的各項(xiàng)規(guī)章制度。但有必要指出的是，一些部門(mén)和地區(qū)黨內(nèi)政治文化氛圍不濃，仍然受到各種非制度性文化即“潛規(guī)則”的影響。另一方面，黨員干部不僅是黨員，也是社會(huì)成員，必然會(huì)受到社會(huì)文化的影響。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)的底色仍然是人情社會(huì)，人情關(guān)系深淺往往是人們行事的主要依據(jù)。作為社會(huì)成員，黨員干部很難不受到此種文化風(fēng)氣的影響，并將之帶入黨內(nèi)政治生活中，這就在一定程度上制約了制度文化的培育進(jìn)度，影響了高度文化自覺(jué)的形成。

防范制度“空轉(zhuǎn)”的對(duì)策

制度“空轉(zhuǎn)”之所以形成，與制度自身的屬性不足、制度執(zhí)行主體的素質(zhì)低下、制度監(jiān)控不足、制度文化尚未形成等因素密切相關(guān)。因此，制定防范制度“空轉(zhuǎn)”的對(duì)策就必須對(duì)癥下藥，對(duì)不足之處進(jìn)行系統(tǒng)性完善與提升。

構(gòu)建科學(xué)的制度體系是前提。一是堅(jiān)持正確的制度設(shè)計(jì)原則和價(jià)值觀(guān)?？茖W(xué)的制度必須堅(jiān)持正確的設(shè)計(jì)原則和價(jià)值觀(guān)，以保證制度質(zhì)量的過(guò)硬性。二是合理設(shè)定制度的后果模式，堅(jiān)持約束和激勵(lì)相結(jié)合，堅(jiān)持后果量和行為量相匹配。三是不斷提高制度的有效性，既要在制度實(shí)施后加強(qiáng)調(diào)查研究以不斷豐富制度的現(xiàn)實(shí)性，也要根據(jù)實(shí)際情況不斷與時(shí)俱進(jìn)。

提升制度執(zhí)行主體的素質(zhì)是關(guān)鍵。一是要緊抓領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)，從源頭治理，將制度執(zhí)行狀況納入干部績(jī)效考核體系中，從而提升各部門(mén)和各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)學(xué)習(xí)并執(zhí)行制度的積極性和主動(dòng)性。二是要不斷推動(dòng)學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)，在廣大黨員干部中養(yǎng)成終生學(xué)習(xí)的好習(xí)慣。

強(qiáng)化制度監(jiān)控是保障。一是通過(guò)建立評(píng)估反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)制度本身的控制，這是推進(jìn)制度監(jiān)控的前提與基礎(chǔ)。二是通過(guò)完善監(jiān)督檢查機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)制度執(zhí)行主體行為的控制。三是通過(guò)完善激勵(lì)懲罰機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)制度被執(zhí)行者行為的控制，通過(guò)正向激勵(lì)提高黨員干部的積極性，通過(guò)負(fù)向激勵(lì)校正黨員干部的行為偏差。

培育制度文化是重點(diǎn)。一方面要培育黨內(nèi)制度文化，通過(guò)完善制度堵住制度漏洞以消除黨內(nèi)“潛規(guī)則”生存的環(huán)境，同時(shí)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序以打破黨內(nèi)“潛規(guī)則”的運(yùn)行軌道；另一方面則要積極引導(dǎo)社會(huì)文化向著尊重、遵守、執(zhí)行制度的方向發(fā)展，辯證看待黨內(nèi)文化和社會(huì)文化的關(guān)系，建立起全社會(huì)尊重、遵守、執(zhí)行制度的良好文化氛圍，真正達(dá)到以文化人和以文育人的目的。

【本文作者為蘇州大學(xué)東吳智庫(kù)首席專(zhuān)家、蘇州大學(xué)卓越學(xué)者特聘教授；本文系2018年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目資助“習(xí)近平生態(tài)文明思想研究”（項(xiàng)目編號(hào)18JZD007）的階段性成果；蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后譚志坤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：臧雪文 / 楊 陽(yáng)