我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的發(fā)展歷程

2020年既是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的收官之年，也是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年。站在這個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)來(lái)展望中國(guó)未來(lái)的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略具有極為重要的時(shí)代意義。堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)一直堅(jiān)持走共同富裕的發(fā)展道路，著力保障和改善民生，貧困人口累計(jì)減少7.4億人，貧困發(fā)生率下降94.4個(gè)百分點(diǎn)，為全人類減貧事業(yè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策已經(jīng)使得貧困人口在七年的時(shí)間中從9899萬(wàn)人銳減到了1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到了2018年的1.7%，彰顯出我國(guó)反貧工作已經(jīng)取得了階段性的成效。站在新的歷史起點(diǎn)，如何鞏固脫貧攻堅(jiān)的基本成效，夯實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的寶貴經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)做到脫真貧、真脫貧和不返貧，已經(jīng)成為我國(guó)在反貧困戰(zhàn)線上面臨的新課題。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作歷經(jīng)六個(gè)階段性的演變。一是從1978年到1985年的體制扶貧階段，通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的商品化，極大程度地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的增產(chǎn)增收，使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長(zhǎng)期束縛農(nóng)民生產(chǎn)積極性的局面得以改善。二是從1986年到1993年的專項(xiàng)扶貧階段，這一時(shí)期體制扶貧所不能解決的區(qū)域增收差異問(wèn)題逐步涌現(xiàn)，老少邊窮地區(qū)由于資源稟賦問(wèn)題難以通過(guò)市場(chǎng)化改革來(lái)快速致富，故國(guó)家成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組并陸續(xù)將人均純收入低于150元的縣設(shè)立為貧困縣。三是從1994年到2000年的扶貧攻堅(jiān)階段，為了解決8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題，我國(guó)自1994年4月15日開(kāi)始實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，力圖用七年的時(shí)間使得我國(guó)592個(gè)貧困縣達(dá)到溫飽標(biāo)準(zhǔn)。四是從2001年到2006年的整村推進(jìn)階段，這一時(shí)期14.8萬(wàn)個(gè)貧困村成為扶貧工作的重點(diǎn)，并采取整村推進(jìn)為“一體”、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為“兩翼”的扶貧開(kāi)發(fā)策略。五是從2007年到2012年的雙向扶貧階段，這一時(shí)期農(nóng)村低保制度的確立使之與扶貧開(kāi)發(fā)制度雙向并行。六是從2013年到2020年的精準(zhǔn)扶貧階段，這一時(shí)期以習(xí)近平同志為核心的黨中央銳意進(jìn)取、攻堅(jiān)克難，將脫貧攻堅(jiān)工作上升為我國(guó)全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，并莊嚴(yán)承諾“確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。

回溯我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的總體歷程，可以發(fā)現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)始終不渝地堅(jiān)持共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)于貧困人口的脫貧工作一直高度關(guān)注，其政策的演變路徑基本呈現(xiàn)出由縣到村再到戶、由溫飽到小康再到全面小康、由市場(chǎng)反貧到政府反貧再到全社會(huì)反貧的發(fā)展脈絡(luò)，這與中國(guó)特色社會(huì)主義追尋“先富帶動(dòng)后富”的發(fā)展理念高度契合，體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨人勇于擔(dān)當(dāng)、樂(lè)于擔(dān)當(dāng)和善于擔(dān)當(dāng)?shù)臅r(shí)代氣魄。扶貧開(kāi)發(fā)政策發(fā)展到今天，不但成功地解決了中國(guó)數(shù)千萬(wàn)人口脫貧致富的問(wèn)題，使得中國(guó)民眾在民生福祉領(lǐng)域有了跨越式的發(fā)展，而且對(duì)于中國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)及推動(dòng)全人類的減貧事業(yè)都具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)。當(dāng)然，正如習(xí)近平總書(shū)記在解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)上的講話中指出，“有的問(wèn)題是長(zhǎng)期性的，攻堅(jiān)期內(nèi)不能畢其功于一役”，中國(guó)的反貧行動(dòng)在未來(lái)仍然會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的政策推進(jìn)進(jìn)程，其所面臨的問(wèn)題不會(huì)一蹴而就，仍然有賴于通過(guò)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)得以消除。

扶貧開(kāi)發(fā)常態(tài)化機(jī)制的時(shí)代意涵

伴隨精準(zhǔn)扶貧階段性任務(wù)的達(dá)成和扶貧開(kāi)發(fā)工作步入常態(tài)化，我國(guó)2020年后的扶貧開(kāi)發(fā)工作將面臨四個(gè)重大的轉(zhuǎn)型：首先，脫貧攻堅(jiān)的治理形式將轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)。隨著精準(zhǔn)扶貧政策紅利的釋放，原有的基于防范農(nóng)村絕對(duì)貧困的政策、資金、組織、人員、信息等方面的資源配置將面臨重組，建立合理而有效的扶貧開(kāi)發(fā)常態(tài)化機(jī)制迫在眉睫。其次，絕對(duì)貧困的治理目標(biāo)將過(guò)渡為相對(duì)貧困。除了深度貧困地區(qū)仍然需要持續(xù)鞏固“兩不愁、三保障”的脫貧成果以外，中國(guó)多數(shù)農(nóng)村地區(qū)將著重圍繞消除區(qū)域內(nèi)過(guò)高的基尼系數(shù)來(lái)部署下一輪的反貧戰(zhàn)略。再次，精準(zhǔn)扶貧的治理經(jīng)驗(yàn)將融入民生保障體系。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策的寶貴經(jīng)驗(yàn)將成為新型民生保障體系的重要借鑒。最后，以農(nóng)村貧困為主的治理對(duì)象將逐步調(diào)整為城鄉(xiāng)貧困統(tǒng)籌治理。由于近年來(lái)城市相對(duì)貧困問(wèn)題日益嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)極少數(shù)尚未脫貧家庭、返貧家庭、留守家庭和城鎮(zhèn)中獨(dú)居空巢、單親失獨(dú)、重病重殘家庭將成為新時(shí)期反貧工作的重點(diǎn)人群。

如何理解這四個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的時(shí)代意涵？其一，這是中國(guó)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)所決定的。全面建成小康社會(huì)賦予了“小康”更高的標(biāo)準(zhǔn)、更豐富的內(nèi)涵，它突出了發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。以絕對(duì)貧困為標(biāo)準(zhǔn)的脫貧攻堅(jiān)雖然在特定歷史時(shí)期內(nèi)改善了民生，但是從長(zhǎng)期來(lái)看仍然只是中國(guó)“促發(fā)展、保民生”戰(zhàn)略的重要一環(huán)，而如何彌合中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中的相對(duì)收入差距，才是檢驗(yàn)全面小康時(shí)代民生福祉質(zhì)量的標(biāo)尺。其二，這是由“以人民為中心”的發(fā)展理念所決定的。中國(guó)人民對(duì)于美好生活的向往絕不能僅僅停留在脫離貧困上，而是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展基礎(chǔ)上的共同富裕，因此如何在吸收精準(zhǔn)扶貧寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建設(shè)好中國(guó)的民生保障體系、維護(hù)社會(huì)主義的公平正義乃是滿足人民所需的必由之路。其三，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的新風(fēng)險(xiǎn)所決定的。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在為中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作保駕護(hù)航的同時(shí)，也帶來(lái)了一些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，以少子老齡風(fēng)險(xiǎn)、未婚離婚風(fēng)險(xiǎn)、空巢留守風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)難事故風(fēng)險(xiǎn)和失獨(dú)喪親風(fēng)險(xiǎn)為代表的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，也成為中國(guó)反貧工作必須予以制度回應(yīng)的關(guān)鍵議題。

扶貧開(kāi)發(fā)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)方略

扶貧開(kāi)發(fā)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)不但需要厘清其時(shí)代意涵，也需要正視其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。實(shí)踐中，八個(gè)具體問(wèn)題已經(jīng)成為未來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)常態(tài)化機(jī)制必須解決的關(guān)鍵難題。一是相對(duì)貧困的理論內(nèi)涵和操作化不甚清晰，貧困標(biāo)準(zhǔn)逐漸難以匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。二是社會(huì)救助與扶貧開(kāi)發(fā)的界限較為模糊，社會(huì)救助的救濟(jì)化風(fēng)險(xiǎn)較高。三是貧困治理的大數(shù)據(jù)應(yīng)用比較局限，貧困的識(shí)別和瞄準(zhǔn)精度不夠，邊緣人口圍繞貧困補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)奪日趨激烈。四是農(nóng)村貧困人口的保障性收入占比過(guò)高，存款與負(fù)債比過(guò)低，低質(zhì)量的就業(yè)、不充分的醫(yī)療資源占有和不平衡的教育資源分配仍然是農(nóng)村貧困家庭脫貧致富的癥結(jié)。五是國(guó)民福利的區(qū)域、身份與城鄉(xiāng)碎片化程度較高，社會(huì)保障制度不但存在人為設(shè)置的障礙而且存在制度對(duì)接的真空。六是貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題未能完全解決，部分地區(qū)仍存在一定的福利依賴。七是以“三區(qū)三州”為代表的深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)艱巨，特色產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)性較高，異地扶貧搬遷后的幫扶任務(wù)較為繁重。八是特定困難人口的兜底保障壓力巨大，獨(dú)居空巢、單親失獨(dú)、重病重殘等特殊家庭的福利服務(wù)匱乏。

基于以上問(wèn)題，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞以下方面來(lái)開(kāi)展。第一，以相對(duì)貧困概念為前提來(lái)設(shè)計(jì)未來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)工作的總體方案。從世界各國(guó)的政策實(shí)踐來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家多以菜籃子法、世界銀行法、馬丁法和恩格爾系數(shù)法等絕對(duì)貧困線為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定貧困，而發(fā)達(dá)國(guó)家多依賴收入比例法和生活形態(tài)法等相對(duì)貧困線，其標(biāo)準(zhǔn)一般以制造業(yè)工人工資的30%（國(guó)際勞動(dòng)組織標(biāo)準(zhǔn)）、成年人可支配收入的50%（歐盟經(jīng)濟(jì)委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)）或是以5%~10%最低收入人口線為限。以絕對(duì)貧困線為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)反貧困，固然能夠觀察到不同時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政策推動(dòng)帶來(lái)的脫貧成效，但是也會(huì)導(dǎo)致貧困線越來(lái)越難以匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。例如，我國(guó)城鎮(zhèn)低保人口自2003年制度定型以來(lái)一直穩(wěn)定在2300萬(wàn)左右，農(nóng)村低保人口在2012年達(dá)到了5306萬(wàn)，但到2018年底兩者分別下降到了1007萬(wàn)和3519萬(wàn)，這種過(guò)快的下降速度可能會(huì)導(dǎo)致部分邊緣人口的保障效能降低。從未來(lái)的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略來(lái)看，需要做出兩點(diǎn)改變：一是隨著中國(guó)人均GDP的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)有必要以相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定貧困人口；二是我國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)相對(duì)貧困線設(shè)置規(guī)則的研究，明確不同層次相對(duì)貧困人口的認(rèn)定法則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第二，以部門(mén)整合為基礎(chǔ)來(lái)嚴(yán)防社會(huì)救助救濟(jì)化風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)救助的救濟(jì)化風(fēng)險(xiǎn)源于大扶貧時(shí)代扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)救助的邊界模糊。在2013年以前，兩者的制度界限較為清晰，前者負(fù)責(zé)以區(qū)域?yàn)閱挝坏拈_(kāi)發(fā)式扶貧，后者負(fù)責(zé)以戶為單位的救助式扶貧，但是自大扶貧格局以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧政策同樣開(kāi)始聚焦農(nóng)戶，這就使得原有社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)對(duì)象被“侵蝕”。在基層實(shí)踐中，為了方便區(qū)分兩種制度，扶貧工作主要針對(duì)有勞動(dòng)能力人口的增收，社會(huì)救助工作則針對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的兜底保障，在目前兩線合并的前提下暫時(shí)未能顯示出其制度差異帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。但是當(dāng)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成且具有勞動(dòng)能力的已脫貧人口出現(xiàn)返貧現(xiàn)象時(shí)，社會(huì)救助部門(mén)所承載的壓力將會(huì)陡然上升，“應(yīng)保盡保”和非職能權(quán)屬將發(fā)生激烈矛盾。為了避免上述風(fēng)險(xiǎn)，一是應(yīng)當(dāng)將扶貧線與救助線徹底整合，以防止返貧人口回流過(guò)程中的制度障礙；二是應(yīng)當(dāng)盡快成立綜合性的社會(huì)救助部門(mén)，將低保、扶貧與專項(xiàng)救助的業(yè)務(wù)主管部門(mén)進(jìn)行整合；三是應(yīng)當(dāng)在鞏固脫貧攻堅(jiān)和制定“十四五”規(guī)劃的過(guò)程中集體會(huì)商，在政策、資金、組織、人員和信息等方面形成合力。

第三，以黨政大數(shù)據(jù)綜合平臺(tái)為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別與動(dòng)態(tài)管理。目前，我國(guó)各個(gè)部門(mén)圍繞信息化建設(shè)投入了巨大的人力、物力和財(cái)力，并基本建成了覆蓋全國(guó)的信息核查網(wǎng)絡(luò)，成為脫貧攻堅(jiān)的有力抓手。但是在平臺(tái)建設(shè)中也存在四個(gè)問(wèn)題：一是各部門(mén)之間的互聯(lián)互通仍然存在障礙，尤其是金融信息的審核仍然是各地的難點(diǎn)；二是以住房為代表的部分信息沉淀在基層部門(mén)，難以為更高層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)所掌握；三是信息審核的跨區(qū)域能力羸弱，跨省流動(dòng)人口的信息審核困難；四是以車輛信息為代表的部分信息更新不及時(shí)，部分信息的精準(zhǔn)度較低?，F(xiàn)實(shí)中，這四個(gè)問(wèn)題的解決難以通過(guò)單一部門(mén)的協(xié)調(diào)來(lái)完成，而以黨政部門(mén)為主導(dǎo)來(lái)建設(shè)綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)才是必由之路。在未來(lái)的制度建設(shè)過(guò)程中，一是要以省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)牽頭建設(shè)區(qū)域綜合信息平臺(tái)，使得各個(gè)機(jī)構(gòu)能夠更好地傳輸、查詢和使用數(shù)據(jù)；二是應(yīng)保障信息安全，規(guī)范信息管理程序，嚴(yán)格安全培訓(xùn)及安全督查制度，防止信息的泄露與非法使用；三是在建立和利用返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警與動(dòng)態(tài)幫扶系統(tǒng)時(shí)應(yīng)當(dāng)提升信息反饋的及時(shí)性和操作界面的友好性。

第四，以就業(yè)政策為“一體”、以醫(yī)療與教育政策為“兩翼”來(lái)突破政策難點(diǎn)?；?018年中民社會(huì)救助研究院與南開(kāi)大學(xué)的聯(lián)合調(diào)查可知，貧困家庭中就業(yè)與未就業(yè)人口的比例已經(jīng)大致維持在1：3，符合就業(yè)條件的零就業(yè)家庭基本消除，但在就業(yè)質(zhì)量方面，目前城鄉(xiāng)貧困家庭中正式工的比例僅為30.3%和10.2%。與此對(duì)應(yīng)，醫(yī)療支出（87.6%的家庭具有此支出，有醫(yī)療支出家庭人均2700元/年）和教育支出（34.2%的家庭具有此支出，平均7765元/年）則是目前貧困家庭最為穩(wěn)定的支出項(xiàng)目，其中前者的威脅來(lái)自于大病（23.3%的家庭存在此問(wèn)題）和慢性?。?4.3%的家庭存在此問(wèn)題），而后者的威脅來(lái)自于教育輔導(dǎo)（28.9%家庭的年度花費(fèi)超過(guò)1萬(wàn)元）。因此從政策布局來(lái)看，一是就業(yè)質(zhì)量的保障應(yīng)當(dāng)成為就業(yè)政策的關(guān)鍵，尤其應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保障外出務(wù)工人員合法參與社會(huì)保障的權(quán)利，并積極通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型來(lái)推動(dòng)就業(yè)升級(jí)；二是醫(yī)療政策應(yīng)當(dāng)在重視大病報(bào)銷的基礎(chǔ)上更加重視慢性病的預(yù)防，逐步將疾病治療前置為疾病防控；三是教育政策應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)教育資源的合理配置，尤其應(yīng)保障公辦教育資源的公平分配。

第五，以構(gòu)建更為公平的社會(huì)保障體系為目標(biāo)來(lái)降低國(guó)民福利的碎片化。目前，我國(guó)國(guó)民福利的碎片化給脫貧攻堅(jiān)帶來(lái)了不利影響：一是區(qū)域碎片化使得勞動(dòng)者的就業(yè)轉(zhuǎn)移面臨困難，以戶籍為審核要件的福利政策將大量非戶籍人口滯留在流出地；二是身份碎片化使得勞動(dòng)者參與社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)面臨重重障礙，且即使參與社會(huì)保險(xiǎn)也由于過(guò)低的保險(xiǎn)金而面臨老年貧困風(fēng)險(xiǎn)；三是城鄉(xiāng)碎片化使得農(nóng)村居民在享受同等社會(huì)救助和社會(huì)福利資源時(shí)面臨較大挑戰(zhàn)，尤其是農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)育問(wèn)題成為實(shí)踐難點(diǎn)。從未來(lái)的政策布局來(lái)看，一是應(yīng)堅(jiān)持以全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)明晰的多層次社會(huì)保障體系為方向，重視社會(huì)保障體系的均衡發(fā)展；二是在各地繼續(xù)擴(kuò)大戶籍開(kāi)放程度并為外來(lái)人口提供同城待遇的同時(shí)，逐步以常住人口而非戶籍人口為流入地匹配資源；三是應(yīng)規(guī)范和吸引有勞動(dòng)能力者參與職工保險(xiǎn)，優(yōu)化海外務(wù)工人員的社保接續(xù)，提升兩類居民保險(xiǎn)的補(bǔ)助力度；四是應(yīng)持續(xù)降低低保及專項(xiàng)救助的城鄉(xiāng)差距，社會(huì)福利資源在投入過(guò)程中也應(yīng)盡可能地平衡城市與農(nóng)村。

第六，以國(guó)民教育提升為重點(diǎn)打贏扶智扶志的長(zhǎng)期戰(zhàn)役。貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題既是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作面臨的實(shí)踐障礙，也是世界范圍內(nèi)減貧政策遭遇的理論難題。內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題從學(xué)理上可以被概括為文化貧困問(wèn)題，并表現(xiàn)為四個(gè)具體維度：一是貧困者具有區(qū)別主流社會(huì)但可以提供自我安撫與防衛(wèi)價(jià)值的“亞文化”，二是貧困者由貧困文化發(fā)展出來(lái)的思考方式與福利組織和政府的觀點(diǎn)不同，三是貧困文化可以代際傳遞，四是貧困者適應(yīng)社會(huì)變遷的難度更大。這種穩(wěn)定且持續(xù)的貧困文化使得針對(duì)貧困者部署的政策往往需要在很長(zhǎng)的時(shí)間中才會(huì)發(fā)酵，而提升國(guó)民教育水平顯然是治本之策。在未來(lái)的政策布局中應(yīng)堅(jiān)持如下三個(gè)方向：一是繼續(xù)加強(qiáng)“兩免一補(bǔ)”和“控輟保學(xué)”政策，尤其是應(yīng)重點(diǎn)防范偏遠(yuǎn)落后地區(qū)女童的因貧、因病和因婚輟學(xué)問(wèn)題；二是在積極推動(dòng)高中教育的普及化的同時(shí)大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，使更加適應(yīng)技能教育的青少年掌握一技之長(zhǎng)；三是對(duì)貧困青少年的持續(xù)教育給予更大范圍的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于深度貧困地區(qū)應(yīng)當(dāng)持續(xù)提升其進(jìn)入高等學(xué)校的名額。

第七，以特色產(chǎn)業(yè)和移民搬遷為支柱來(lái)鞏固深度貧困地區(qū)的脫貧成效。目前，我國(guó)以“三區(qū)三州”為重點(diǎn)的深度貧困地區(qū)仍然存在著廣泛的貧困問(wèn)題，截至2019年2月底，貧困人口在3萬(wàn)人以上的縣仍然有111個(gè)，貧困發(fā)生率在10%以上的縣仍然有98個(gè)。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)難主要表現(xiàn)為三個(gè)方面，一是區(qū)域性地理環(huán)境的限制，氣候嚴(yán)寒、災(zāi)害頻發(fā)、土地貧瘠、交通不便與通訊落后等客觀環(huán)境使得這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)難度較大；二是有良好勞動(dòng)能力及潛力的人口數(shù)量較少，普遍性疾病、文化水平較低、人口生育過(guò)多或特殊的本地生活習(xí)俗也會(huì)增加貧困發(fā)生率；三是我國(guó)城鄉(xiāng)不均衡、地區(qū)不均衡和產(chǎn)業(yè)不均衡的既有格局導(dǎo)致該地區(qū)的開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)。在未來(lái)的政策部署過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持如下三個(gè)方向：一是大力改善深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)道路橋梁、飲水安全、信息通信、能源電力和公共設(shè)施的建設(shè)；二是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向積極拓展本地特色農(nóng)產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品，因地制宜走特色優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展道路；三是做好移民搬遷工作，尤其應(yīng)積極做好移民搬遷戶的后續(xù)幫扶和社會(huì)融入工作。

第八，以擴(kuò)展社會(huì)福利服務(wù)為主旨來(lái)落實(shí)特定困難家庭的兜底保障。與東亞其他國(guó)家和地區(qū)一樣，我國(guó)具有“家庭中心”的東亞福利體制特征，這種福利制度安排能夠較好地為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)省資金，但是過(guò)于倚重家庭功能也容易給社會(huì)帶來(lái)一定隱患。以獨(dú)居空巢、單親失獨(dú)、重病重殘為代表的弱勢(shì)家庭往往難以通過(guò)家庭的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)福利服務(wù)傳輸，迫切需要國(guó)家提升社會(huì)福利服務(wù)水平來(lái)緩解其養(yǎng)育風(fēng)險(xiǎn)，并在政策關(guān)注、資源鏈接、人員配置和信息對(duì)接等方面滿足弱勢(shì)民眾的現(xiàn)實(shí)需要。從未來(lái)的政策布局方面來(lái)看，一是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先構(gòu)建獨(dú)居、空巢和失獨(dú)老人的養(yǎng)老服務(wù)，以機(jī)構(gòu)直接撫育或社區(qū)輻射家庭為主要形式來(lái)形成完整的兜底服務(wù)保障；二是應(yīng)當(dāng)針對(duì)單親、流動(dòng)和留守為代表的家庭提供適度的兒童照管服務(wù)，并優(yōu)化兒童友好型社區(qū)的建設(shè)；三是應(yīng)當(dāng)以重病重殘家庭為重點(diǎn)提供更為普惠的居家康養(yǎng)、臨時(shí)照顧、輔助醫(yī)療和家居訓(xùn)練服務(wù)。

（作者為南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究員）

【注：本文系國(guó)家社科基金“獨(dú)居留守兒童的福利態(tài)度、國(guó)家責(zé)任與多元治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17CSH060）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】    

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②習(xí)近平：《在解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)上的講話》，《求是》，2019年第16期。

③《2018年民政事業(yè)官方統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，民政部官方網(wǎng)站，2019年12月26日。

④中民社會(huì)救助研究院、南開(kāi)大學(xué)社會(huì)管理與建設(shè)研究院：《2018年低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況監(jiān)測(cè)調(diào)查項(xiàng)目研究報(bào)告》，2018年12月1日。

⑤謨曉、孫奕、侯雪靜：《攻堅(jiān)克難，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)--國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富回應(yīng)脫貧攻堅(jiān)熱點(diǎn)問(wèn)題》，新華網(wǎng)，2019年3月7日。

責(zé)編/李一丹    美編/李祥峰

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