關(guān)鍵詞:疫情防治  公共治理體系與能力 疫情監(jiān)測

【中圖分類號】R184           【文獻標識碼】A

疫情猛如虎，新型冠狀病毒傳染來勢兇猛、蔓延廣泛，確診病例、疑似病例和死亡病例擴散攀升，像惡魔一樣撕扯著國人的心。面對疫情蔓延擴散的事實，任何遲疑、慌亂和恐懼，任何空喊口號、形式主義和官僚主義都無濟于事。此時此刻，唯有說實話、講實情、干實事，才能消滅病魔、轉(zhuǎn)危為安。冷靜下來理性分析，從病毒的感染、傳播和擴散，有一個疫情演變的過程和邏輯，其中的每一個環(huán)節(jié)和細節(jié)都在考驗著公共治理體系和治理能力，而治理體系和能力的任一環(huán)節(jié)的疏忽和漏洞，都可能導(dǎo)致疫情的擴散蔓延和難以控制。這是對我國公共治理體系的極限考驗，也是對公共治理能力的綜合大考。那么，如何從公共治理體系的每一個環(huán)節(jié)和鏈條上，來檢視和分析此次疫情演變及其對公共治理的啟示呢？

市場監(jiān)管與疫情上報

病毒只有寄生在活體上才能生存，根據(jù)公開的報道信息，此次疫情病原體的根源直指武漢華南海鮮市場，這一市場的“大眾畜牧野味”目錄包括：活竹鼠、松鼠肉、狐貍?cè)?、果子貍、活野狼、駱駝肉、活鱷魚等四十多種野味。這些野味中，哪些是保護動物？哪些是可銷售動物？哪些動物帶有什么病毒？哪些動物帶有未知病毒？這都需要市場監(jiān)督部門和食品檢疫部門日常的監(jiān)管和檢疫。正是這第一塊監(jiān)管和檢疫基石的松懈和坍塌，放出了病毒學(xué)家都未曾見識的“新型冠狀病毒”，這是此次疫情演變的第一個環(huán)節(jié)缺陷。日常制度化的市場監(jiān)管中存在制度漏洞和制度缺失，而一旦發(fā)生嚴重疫情，則運動式“一刀切”地關(guān)閉所有相關(guān)市場，此類治理邏輯似曾相識，在17年前的“非典”疫情中就曾出現(xiàn)。“非典”過后，法治化、制度化的日常監(jiān)管體系仍未到位，此次新冠肺炎疫情再次給了我們深刻教訓(xùn)。

病毒一旦侵入人體，就有“人傳人”擴散蔓延的風(fēng)險。“非典”之后，我國建立了從中央到省級、市級、縣級，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道醫(yī)院的五級垂直疫情報告體系。按照《傳染病防治法》和《傳染病信息報告管理規(guī)范》的規(guī)定，不明原因肺炎應(yīng)在首診醫(yī)生發(fā)現(xiàn)后，及時通過傳染病疫情監(jiān)測系統(tǒng)進行上報。此次疫情發(fā)現(xiàn)首例不明原因肺炎是在2019年12月初，按規(guī)定應(yīng)該每天及時報告新增病例，縣級以上的疫情監(jiān)測系統(tǒng)是應(yīng)該知悉武漢疫情的蔓延擴散情況的。如果疫情監(jiān)測系統(tǒng)及時與各級政府保持密切聯(lián)系和溝通，并能及時根據(jù)疫情變化作出相應(yīng)的防治舉措，疫情擴散是可能在第一時間和有限范圍內(nèi)得以遏制的。但遺憾的是，疫情防治的這一環(huán)節(jié)我們再次失守。

疫情監(jiān)測與防治應(yīng)對

從此次武漢疫情演變的過程來考察，疫情監(jiān)測和疫情防治的互動提升過程出現(xiàn)了漏洞，也就是說疫情防治的舉措并沒有隨著疫情擴散而相應(yīng)地提升。其中的具體細節(jié)還有待其后材料的公開，但大致的演變過程還是比較清晰的，其中有關(guān)鍵的三個時間環(huán)節(jié)：

第一，疫情的監(jiān)測和上報。從2019年12月初發(fā)現(xiàn)首例感染者，到12月30日第一批國家專家組趕赴武漢，疫情的監(jiān)測和上報系統(tǒng)應(yīng)該是順暢和按規(guī)定進行的。從首例、40多例到2020年1月20日的幾百例，是監(jiān)測系統(tǒng)不準確，是事實上病例發(fā)生的多而系統(tǒng)監(jiān)測到的少了？還是監(jiān)測到了事實情況而為了穩(wěn)定社會秩序而有意少報？這其中，是否存在瞞報、少報和大事化小的情況，是社會和公眾質(zhì)疑的對象。

第二，疫情的分析和判斷。疫情發(fā)生后，對病毒的提取和分析，武漢當(dāng)?shù)睾蛧矣凶詈玫目蒲蟹治鰣F隊。武漢有中國科學(xué)院武漢病毒研究所的專業(yè)團隊，有武漢八名一線醫(yī)生的臨床經(jīng)驗和判斷，有國家2019年12月底進入的第一批專家組。專家團隊對病毒的病理分析和傳播機理應(yīng)該有一定科學(xué)依據(jù)的專業(yè)判斷。這其中更為關(guān)鍵的是，中國疾病預(yù)防和控制中心的專家團隊，還收集了直到2020年1月22日為止的425名病例的信息，其中有很大比例的“人傳人”病例，并以專業(yè)學(xué)術(shù)論文的形式在國外發(fā)表。但值得大眾質(zhì)疑的是，直到1月20日第二批國家專家組的鐘南山院士，公開斷言“肯定人傳人”之前，武漢防疫部門和武漢市政府在對此的政府公告中，一再宣傳疫情“可防可控”“不排除有限人傳人”“但持續(xù)人傳人風(fēng)險較低”。在近50天（2019年12月初至2020年1月20日）的病毒傳播期間內(nèi)，出現(xiàn)很多可疑的環(huán)節(jié)和問題：是專家團隊對疫情的判斷不準？還是專家團隊知悉了“人傳人”的可能而沒有上報？武漢市政府方面是否完全知悉“人傳人的風(fēng)險”？是不知道“人傳人的風(fēng)險”而無意提升防治舉措？還是完全知悉“人傳人風(fēng)險”而有意不宣布提升防治舉措？

第三，防治舉措提升的“宣布權(quán)”問題。2020年1月20日鐘南山院士公開表示“肯定人傳人”后，在中央領(lǐng)導(dǎo)的批示監(jiān)督下，武漢疫情防治形勢驟然升級，1月23日宣布武漢“封城”，全國也由此進入了防疫抗疫的全民動員時期，但已經(jīng)錯過了寶貴的有效防疫期。

在此有關(guān)治理體系和治理能力的問題是，武漢市宣布提升防治舉措及其“封城”，是需要得到國家衛(wèi)生健康委員會批準的，并不是能夠自主決定的地方政府行為。在這一疫情不斷蔓延升級的過程中，武漢市的防治舉措并沒有相應(yīng)地得以提升和加強，究竟是什么因素拖延或阻礙了武漢市政府的快速反應(yīng)？是武漢市的“維穩(wěn)壓力”和“經(jīng)濟發(fā)展顧慮”，還是某些政府部門的懶政或不敢擔(dān)當(dāng)作為？是武漢市政府沒有相應(yīng)的獨立自主決定權(quán)，還是層層上報審批的體制延緩了快速決策的進程？

全民動員與全國防治

2020年1月23日以后，防疫抗疫工作進入了全民動員和全國防治的高度關(guān)注時期。但最佳防疫期已經(jīng)失去，500多萬人已經(jīng)從武漢流散全國，加之春節(jié)期間全國人民的各地大流動，防疫抗疫工作已經(jīng)到了最艱難最復(fù)雜的困難時期。此時，全民動員和全國防治的“舉國體制”再次發(fā)揮威力，全國各地城市鄉(xiāng)村進入“各自為戰(zhàn)”“分點剿滅”的“戰(zhàn)疫情”階段。全國各地城市鄉(xiāng)村的“防疫殲滅戰(zhàn)”，都在考驗著各地城市鄉(xiāng)村公共治理體系和治理能力。反映出來的制度性問題有以下幾個方面：

第一，全國各地“各自為戰(zhàn)”，缺乏全國性的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。由于農(nóng)民工的大量返鄉(xiāng)，疫情已經(jīng)蔓延到全國各地城鄉(xiāng)。全國各地城市和鄉(xiāng)村，不論大小，都進入了“分點剿滅”的各自為戰(zhàn)狀態(tài)。城市間高鐵減少或停運、高速公路出口關(guān)閉、進入城市測溫檢查、各個城市社區(qū)嚴防死守，而各地鄉(xiāng)村則自行挖坑斷路、封堵檢查。這一階段，全國各地的疫情蔓延和帶病人群不同，對醫(yī)療物資和醫(yī)療隊伍的需要也相應(yīng)不同，但由于缺乏全國統(tǒng)一的調(diào)配和協(xié)調(diào)，醫(yī)療物資和醫(yī)療隊伍的部署和調(diào)配失去平衡。加上各地的封路和封城，更使全國性的蔬菜和醫(yī)療物資的運輸出現(xiàn)障礙和問題。

第二，城鄉(xiāng)之間防疫和醫(yī)療能力的差距。城鄉(xiāng)之間的公共衛(wèi)生和醫(yī)療水平的差距由來已久，在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后更加凸顯。城市里的確診病例、疑似病例基本可以得到及時的救治和檢查，但鄉(xiāng)村的相關(guān)病例就只能運往縣城醫(yī)院和城市醫(yī)院。由于很多疑似病例和相關(guān)人群散布在全國300多萬個自然村落，農(nóng)民防疫的本能性舉措也只是“斷路封村”，其實并沒有更多的有效防疫措施。而廣大中西部縣級醫(yī)院，對于大量的傳染性疫情，也沒有多少快速有效的檢疫和防治設(shè)施和器材，其病毒核酸檢驗的能力更是缺乏。未來，在各個縣域建立基本的公共衛(wèi)生防治機構(gòu)和設(shè)施，將成為公共治理能力下沉的重心。

第三，防疫抗疫對基層治理體系和能力提出了綜合性的全面挑戰(zhàn)。特別是基層縣域治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，其習(xí)慣性地運用“開會布置——簽訂項目責(zé)任書——檢查監(jiān)督——年終考核”的工作程式。但重大疫情的沖擊，需要快速反應(yīng)和自主的處置能力，此時以往慣用的形式主義、官僚主義工作方式，根本無助于疫情的防控和應(yīng)對。在一些地方和基層，還在用傳統(tǒng)的多頭管理、填表報表的方式，縣級的衛(wèi)健局、應(yīng)急辦、農(nóng)村農(nóng)業(yè)局、民政局、文衛(wèi)局、宣傳部、組織部還在分頭向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置防疫抗疫的材料報表?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)付各級的疫情上報材料和填表工作，沒有能力也沒有精力自主開展有效的防疫工作。突發(fā)的疫情沖擊，凸顯了基層治理現(xiàn)代化的艱難進程。

黨政統(tǒng)合與多方協(xié)同

在“舉國體制”的制度慣性和“壓力型政府”的路徑依賴下，基層的公共治理多年來一貫采用黨政主導(dǎo)、黨政主辦甚至黨政包辦的方式，這在一些運動型治理和運動型項目中表現(xiàn)特別突出。在此次防疫抗疫的阻擊戰(zhàn)中，黨政統(tǒng)合領(lǐng)導(dǎo)一切的制度威力再次發(fā)揮作用。從中央到鄉(xiāng)村，防疫抗疫工作成為各級黨政部門的頭等大事，黨政各級部門和干部沖鋒陷陣在抗疫一線。但由此也暴露了公共治理和基層治理中一直隱藏著的制度性缺陷。比如基層政府包辦一切，基層干部不堪重負，“連軸轉(zhuǎn)”的工作壓力挑戰(zhàn)著基層干部的身心極限。比如基層干部習(xí)慣性懶政、怠政和不敢擔(dān)當(dāng)?shù)淖黠L(fēng)，在防疫抗疫的壓力下暴露無遺，難以勝任非常時期的快速應(yīng)對和處置要求。再如地方紅十字會和慈善系統(tǒng)的官僚作風(fēng)，難以適應(yīng)防疫物資大量捐贈和準確分配的急迫需求，造成紅十字系統(tǒng)捐贈物資大量積壓而迫切需要物資的醫(yī)療系統(tǒng)卻無物資可用。還有，各級政府獨包獨攬，忽視和無視企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和公民組織的多方參與和協(xié)調(diào)防疫，如各地醫(yī)院亟需的醫(yī)療物資捐贈，可以通過順豐、京東和阿里巴巴等企業(yè)，實現(xiàn)物資捐贈者與接收醫(yī)院的快速直接對接。又如各地防疫抗疫中，很少能夠見到各種社會組織和公民志愿者的身影，強大廣泛的社會組織“第三方力量”無從發(fā)揮作用。

此次疫情中，公共輿論和新聞媒體的輿論監(jiān)督和信息溝通作用，也沒有得到有效的發(fā)揮和利用。如果在疫情傳染蔓延的50多天里，新聞監(jiān)督一直有效參與和跟蹤監(jiān)督，也許會引起更多政府和民眾的高度重視，也許就不會發(fā)展至后來的不可收拾的擴散局面。如果疫情剛一開始，不是輕率打壓和整治八名一線醫(yī)生的所謂“造謠”，允許和開放多元的社會輿論和公民監(jiān)督（在手機普及的自媒體時代，基層一線的醫(yī)生和民眾會比政府更早地發(fā)現(xiàn)和體會到疫情的存在），民眾重視疫情和政府防治升級也許會更早地到來。鼓勵和開拓公民及其組織批評政府和監(jiān)督政府的渠道和空間，是多元流動社會預(yù)防公共安全事件成本最低的制度路徑。最后，疫情發(fā)生和擴散后，如果利用電視、手機等大眾傳播手段，第一時間傳播和溝通醫(yī)院急需物資和捐贈物資的雙方信息，促使物資捐贈者與接受者直接對接，減少捐贈物資的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，則會更加有利于防疫抗疫工作的展開。

未來戰(zhàn)勝疫情和保證公共衛(wèi)生安全，迫切需要在黨政統(tǒng)合的領(lǐng)導(dǎo)下，企業(yè)、事業(yè)單位，社會組織和公民組織，公共媒體和自媒體以及廣大公民，各自發(fā)揮其優(yōu)勢和功能潛能，形成多方參與、協(xié)調(diào)治理的治理合力和治理格局。

此次防疫抗疫工作帶來的巨大沖擊，既對公共治理體系和治理能力構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)，也是對國家治理能力的綜合大考，其中既彰顯了“舉國體制”和“壓力型政府”的制度優(yōu)勢，也揭示了基層治理現(xiàn)代化中的漏洞和缺陷。要在此次防疫抗疫工作中及其后的制度改革中，堅定地推進公共治理和基層治理的現(xiàn)代化進程，加強和健全法治化、制度化建設(shè)，賦予地方和基層政府更多的自主性和主動權(quán)。同時，開放和深化企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織和公民組織、公共媒體和自媒體參與公共治理的渠道和機制，最終形成黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同治理的公共治理格局，奠定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實基礎(chǔ)。

本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員

責(zé)編：周素麗 / 王茂磊