摘  要:從表面上看，野生動物與新冠肺炎的產(chǎn)生緊密相關(guān)，對應(yīng)著一種疫情技術(shù)化的生成思路，而實質(zhì)上，此次新冠肺炎疫情是一種“人化”的公共健康風(fēng)險。因此，其管控、化解之路不僅限于衛(wèi)生技術(shù)與醫(yī)療方法，還涉及更為廣域且復(fù)雜的公共健康風(fēng)險治理層面，其中便包括野生動物保護(hù)相關(guān)的法律問題。結(jié)合近年參與野生動物保護(hù)立法研究的工作實踐，筆者就各方關(guān)注的問題和野生動物保護(hù)法實施中應(yīng)當(dāng)完善的方面展開探討。

關(guān)鍵詞:野生動物  保護(hù)法  保護(hù)法立法

【中圖分類號】D90               【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

是否應(yīng)當(dāng)將所有的野生動物納入到法律保護(hù)的范圍？

基于2016年修訂通過的《野生動物保護(hù)法》，目前我國受法律保護(hù)野生動物的范圍包括：國家一級保護(hù)野生動物、國家二級保護(hù)野生動物、地方重點保護(hù)野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物。而本次新冠肺炎疫情發(fā)生后，一些人基于包括蝙蝠、蛇類、鼠類等可能導(dǎo)致此次疫情的病毒宿主動物未納入野生動物保護(hù)法管理范圍的緣由，建議應(yīng)當(dāng)將法律保護(hù)范圍擴(kuò)大到至所有野生動物。對此，筆者并不認(rèn)同，理由有三：

第一，就保護(hù)目的而言。保護(hù)野生動物就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，而生態(tài)系統(tǒng)是否良好往往是通過物種豐富度和物種珍稀程度來體現(xiàn)的。保護(hù)“珍稀瀕危+三有”動物是因為這些動物的存亡是生態(tài)系統(tǒng)完整性和質(zhì)量的重要標(biāo)志，如果不通過法律進(jìn)行保護(hù)就難以實現(xiàn)保護(hù)目的。當(dāng)然保護(hù)好這些野生動物并不意味著排斥對其他野生動物的保護(hù)。第二，就立法技術(shù)而言。如果將法律保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有未被人類馴化且生活在自然環(huán)境里的動物，那么保護(hù)的關(guān)鍵性制度如何設(shè)計？舉一個簡單的例子，倘若螞蟻、蜘蛛、小鳥、老鼠等都是可以納入保護(hù)的野生動物了，這些動物怎么保護(hù)合適？第三，就守法成本而言。法律制度為公眾的行為框定了范圍，范圍的大小也決定了公眾的守法成本。倘若立法將所有野生動物納入保護(hù)，守法、執(zhí)法的難度勢必會大大增加，法律實施的效果會受到更大的影響。現(xiàn)行野生動物保護(hù)法規(guī)定了保護(hù)名錄的調(diào)整周期，規(guī)定國務(wù)院野生動物保護(hù)主管部門每五年根據(jù)評估情況確定對名錄進(jìn)行調(diào)整。針對此次疫情，如果認(rèn)為法律保護(hù)的野生動物范圍不科學(xué)不合適，那么將公共健康風(fēng)險、公共衛(wèi)生安全等因素納入評估，并根據(jù)評估情況確定對名錄進(jìn)行調(diào)整而非將所有野生動物納入保護(hù)，可能更為妥當(dāng)。

是否應(yīng)當(dāng)取締一切野生動物的經(jīng)營交易？

新冠肺炎疫情發(fā)生后，市場監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于禁止野生動物交易的公告》，疫情期間禁止野生動物交易活動。為此，一些人士提議國家今后應(yīng)全面取締一切野生動物包括人工繁育野生動物的經(jīng)營交易。筆者認(rèn)為，正如中央再三重申在環(huán)保中不能搞不分違法合法的“一刀切”一樣，野生動物保護(hù)也不能搞“一刀切”。非常時期，為了做好疫情工作，三部委出臺相關(guān)規(guī)定，具有正當(dāng)性合理性。但是疫情過后，是否應(yīng)當(dāng)全面取締野生動物交易包括人工繁育野生動物經(jīng)營交易，值得商榷。

野生動物保護(hù)得到社會的普遍認(rèn)可，但是人工繁育的野生動物及制品可進(jìn)行合法交易也是國內(nèi)、國際社會的共識。不論是國際上的《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(簡稱CITES公約)，或是我國2016年修訂后的《野生動物保護(hù)法》等文法條例中對此均有相應(yīng)規(guī)定。既然野生動物及其制品經(jīng)營利用活動不管在國際條約上還是國內(nèi)法上都有明確的管理規(guī)定，我們需要做的應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)執(zhí)法、落實好相關(guān)法律規(guī)定以及完善現(xiàn)有法律制度。例如，相較于國家重點保護(hù)野生動物及其制品，當(dāng)前濫捕濫食、非法經(jīng)營非國家重點保護(hù)野生動物的問題更為突出，那么在地方立法中是否可以考慮將人工繁育技術(shù)成熟的非國家重點保護(hù)野生動物及其制品也列入標(biāo)識管理范圍？再如，如何保證人工繁育野生動物及其制品標(biāo)記標(biāo)識代碼的唯一性，是否應(yīng)當(dāng)考慮專用標(biāo)識的統(tǒng)一性，專用標(biāo)識的發(fā)放如何與行政許可等管理行為結(jié)合，如何對野生動物及其制品經(jīng)營交易全過程的監(jiān)管，等等。對此，需要通過加強(qiáng)執(zhí)法和完善制度，形成周密完善的管理體系，取締非法的野生動物交易，堵住當(dāng)前野生動物交易的漏洞，而不是簡單的“一刀切”。

是否應(yīng)當(dāng)全面禁食野生動物？

長期以來，不受限制的消費欲望在邏輯與現(xiàn)實中造成了人與自然的對峙，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)、資源枯竭和公共衛(wèi)生安全問題。近代社會的歷史性特征主要體現(xiàn)在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域。在環(huán)境保護(hù)的大背景下，公民個體之域受到公共管制和介入的可能性提高，呈現(xiàn)出公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域適應(yīng)時代脈絡(luò)的內(nèi)在相關(guān)性。如世界上很多國家將垃圾處理這一原本屬于公民私人領(lǐng)域之內(nèi)的事務(wù)，轉(zhuǎn)移至公共領(lǐng)域范疇來加以控制，立法規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)對生活垃圾進(jìn)行分類，并藉此逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽傅膫€體生活習(xí)性。全面禁食野生動物也需要相同法理邏輯支撐和立法例。

但是，基于國情和特定的發(fā)展階段，筆者認(rèn)為，全面禁止食用野生動物應(yīng)漸進(jìn)地推行，需要相應(yīng)條件和厚實基礎(chǔ)的鋪墊，特別是通過立法全面禁食尚需充足的認(rèn)知、溝通、條件成就的相應(yīng)過程。其原理就在于個體私域與公共領(lǐng)域之間有復(fù)雜的博弈。前一段時間，一些地方強(qiáng)制推行生活垃圾分類所遇到的窘境和困難，就是法律規(guī)則預(yù)設(shè)與社會實際的脫嵌，理想情懷式的、片面經(jīng)驗式的制度建構(gòu)可能會使立法預(yù)期與法律運行實踐相背離。因此，類似的制度建構(gòu)得考慮到意愿與行為的統(tǒng)一是一個漸進(jìn)而漫長的過程，需要細(xì)密周全的安排，需要有策略、人性化地推行。

考慮到現(xiàn)行法律沒有禁止合法利用野生動物及其制品，并且單是將“食用”從“利用”中分離出來就頗費立法技術(shù)的思量。筆者認(rèn)為，當(dāng)下可能更為可行的舉措還是加強(qiáng)執(zhí)法、嚴(yán)格監(jiān)管和完善立法。一方面，嚴(yán)格打擊各種非法的野生動物交易，另一方面，也是需要特別強(qiáng)調(diào)的，是應(yīng)加強(qiáng)和完善野生動物的檢疫工作。2016年修訂的《野生動物保護(hù)法》第27條和第33條規(guī)定了出售、運輸野生動物時，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明；《動物防疫法》第47條規(guī)定了人工捕獲的野生動物應(yīng)當(dāng)經(jīng)捕獲地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫合格后方可飼養(yǎng)、經(jīng)營和運輸；農(nóng)業(yè)部2010年公布的《動物檢疫管理辦法》第9條規(guī)定了合法捕獲的野生動物應(yīng)當(dāng)在捕獲后3天內(nèi)向捕獲地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫。但是，筆者在野生動物保護(hù)法的研究調(diào)研中，一些地方以《野生動物保護(hù)法》第27條和第33條未明確指明由哪個部門出具檢疫證明或者野生動物的檢疫歸屬哪個部門為由，在野生動物檢疫環(huán)節(jié)互相推諉。對此，應(yīng)加強(qiáng)野生動物的檢疫管理和執(zhí)法監(jiān)督工作，健全野生動物疫病防疫和衛(wèi)生檢疫體系，防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

完善野生動物法的進(jìn)一步建議

落實和完善野生動物致?lián)p補(bǔ)償制度

野生動物致?lián)p補(bǔ)償率低、野生動物致?lián)p補(bǔ)償不到位，容易引發(fā)受損群眾的不滿情緒，影響公眾參與野生動物保護(hù)的動力和積極性。2016年修訂的《野生動物保護(hù)法》第19條規(guī)定了野生動物造成人員傷亡、財產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。有關(guān)野生動物致?lián)p補(bǔ)償?shù)氖乱?，國家授?quán)省級政府出臺具體實施辦法。但是迄今為止，全國只有不足10個省級政府制定公布了具體的實施辦法。除應(yīng)當(dāng)通過立法明確補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等具體規(guī)定外，最重要的是要明確野生動物致?lián)p補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費來源，這是筆者在野生動物保護(hù)立法調(diào)研中，基層管理部門反映最為突出的問題。建議完善野生動物保護(hù)特別是致?lián)p補(bǔ)償?shù)呢斦度氡Ｕ蠙C(jī)制，盡快出臺有關(guān)中央財政予以補(bǔ)助的國家規(guī)定，加大中央財政野生動物保護(hù)的投入比例，減輕地方財政的投入壓力。

落實和完善野生動物調(diào)查監(jiān)測制度

調(diào)查野生動物資源現(xiàn)狀，建立野生動物資源數(shù)據(jù)庫，監(jiān)測野生動物動態(tài)變化，對于綜合評價野生動物資源、科學(xué)制定和調(diào)整野生動物保護(hù)名錄、增強(qiáng)野生動物保護(hù)工作具有重要意義。2016年修訂的《野生動物保護(hù)法》第11條規(guī)定應(yīng)當(dāng)定期組織對野生動物及其棲息地狀況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測和評估，但是沒有明確野生動物資源調(diào)查的周期。且據(jù)調(diào)研觀察，全國不少地方長期未開展過本地野生動物資源的普查工作。這既有調(diào)查制度不健全的原因，也有地方財政困難、黨委政府不予重視的原因。建議進(jìn)一步完善野生動物及其棲息地的調(diào)查監(jiān)測制度，明確野生動物資源調(diào)查的周期，強(qiáng)化地方黨委政府對野生動物保護(hù)的重視，保證野生動物資源調(diào)查監(jiān)測等保護(hù)工作的專項經(jīng)費投入。

落實和完善野生動物保護(hù)公眾參與制度

我國的野生動物保護(hù)主要是政府為主、專家知識為輔的管理模式，盡管2016年修訂的《野生動物保護(hù)法》總則中增加了鼓勵公眾參與的條款，但實踐中公眾參與還是主要表現(xiàn)為形式化和符號化的低度參與。對此，應(yīng)當(dāng)通過立法加強(qiáng)公眾參與的主體能力。一方面，應(yīng)完善野生動物保護(hù)信息公開與交流機(jī)制。例如，《野生動物保護(hù)法》第18條規(guī)定了地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施預(yù)防、控制野生動物可能造成的危害，但是沒有明確預(yù)防、控制的措施是否公開和如何公開。建議將該規(guī)定在落實中進(jìn)一步細(xì)化，所有預(yù)防控制的措施都應(yīng)當(dāng)有公開透明的信息資訊，且應(yīng)當(dāng)事先公開，并充分征求公眾的意見。另一方面，應(yīng)將野生動物信息公開貫穿于野生動物保護(hù)全過程。有關(guān)野生動物保護(hù)名錄的制定和調(diào)整、 野生動物信息調(diào)查采集、野生動物棲息地劃定等，都應(yīng)當(dāng)采取調(diào)查問卷、論證會、聽證會、公示公告等方式，讓公眾知情參與，使野生動物保護(hù)立法或管理決策既可行又能為社會所接受。

【本文作者為重慶大學(xué)法學(xué)院副院長、教授】

責(zé)編：李 懿 / 董 楠