【摘要】一些地方基層在執(zhí)行中央和上級黨委政府方針政策時，暴露出一些新的形式主義問題。其中，“比照性”執(zhí)行問題表現(xiàn)尤為突出，給政策落實(shí)造成了障礙，把對上與對下、對黨與對群眾等簡單割裂開，帶來了許多顯性與隱性危害，亟需加以警惕并有效治理。

【關(guān)鍵詞】地方政府 “比照性”執(zhí)行 形式主義

【中圖分類號】D261.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“一分部署，九分落實(shí)”。改革發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)離不開政策落實(shí)得有效及時與不折不扣。然而，在具體的行政實(shí)踐中，政策制定供給、成本收益預(yù)期、政策執(zhí)行者素質(zhì)等因素總是會對政策落實(shí)產(chǎn)生影響。黨的十八大以來，政治生態(tài)建設(shè)進(jìn)步顯著，但一些地方依舊存在政策落實(shí)陽奉陰違，使虛勁，做虛功，無落實(shí)；任務(wù)執(zhí)行層層加碼，瞎使勁，苦做工，無實(shí)效。幾番調(diào)研之后，我們發(fā)現(xiàn)了這背后比較典型的共性問題——“比照性”執(zhí)行。

地方政府“比照性”執(zhí)行的突出表現(xiàn)

所謂“比照性”執(zhí)行，并非“對標(biāo)對表”地認(rèn)真嚴(yán)格執(zhí)行，而是主要由“唯上”思維導(dǎo)致的一種機(jī)械刻板、拈輕怕重的變通執(zhí)行方式。這種執(zhí)行方式片面理解對上負(fù)責(zé)，人為地把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)對立起來，唯上是從，敷衍群眾，一些“身不由己”的形式主義問題也由此催生。從本質(zhì)上講，“比照性”執(zhí)行顛倒了對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的關(guān)系，對“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題犯糊涂。在具體實(shí)踐中，“比照性”執(zhí)行主要表現(xiàn)有如下幾個方面：

“低級紅”。所謂“低級紅”，就是片面簡單、靜止僵化、庸俗膚淺地理解中央精神、領(lǐng)導(dǎo)講話和上級指示。“低級紅”表現(xiàn)為兩種形式：一種形式是站在個人立場上，認(rèn)為自己的言行是“替黨說話”，不顧及群眾的反應(yīng)，用無知或極端的態(tài)度來表達(dá)自己的“政治性”；另一種形式是有意識地夸大事實(shí)，靠無原則的吹捧來引發(fā)人們的反感情緒。“低級紅”貌似追求政治性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性，披著“替黨說話”的外衣，實(shí)則暴露出新的形式主義。比如，“扶貧干部與貧困戶結(jié)婚助力扶貧”“28天連續(xù)加班的好榜樣”等宣傳報道，表面看是在宣揚(yáng)鼓勵積極工作，背后則是部分機(jī)關(guān)干部熱衷于做表面文章、搞職能分割等，毫無可取之處。為此，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》明確指出，“堅決防止和糾正一切偏離‘兩個維護(hù)’的錯誤言行，不得搞任何形式的‘低級紅’、‘高級黑’，決不允許對黨中央陽奉陰違做兩面人、搞兩面派、搞‘偽忠誠’”。

“溜肩膀”。所謂“溜肩膀”，就是一味地把困難、責(zé)任壓給下級基層，遇事不擔(dān)當(dāng)不擔(dān)責(zé)，回避問題矛盾繞路走，動輒以考核追責(zé)來抓落實(shí)。“溜肩膀”主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部肩膀軟、肩膀滑、肩膀斜的問題。有的不敢啃硬骨頭，不愿觸及矛盾，繞道逃避“兜圈子”；有的面對困難，不想辦法、不出實(shí)招，坐而論道將困難高高掛起；有的借口管得緊、追責(zé)嚴(yán)，作決策只講風(fēng)險不拍板；有的搞“責(zé)任甩鍋”，把問責(zé)作為推卸責(zé)任的“擋箭牌”。“溜肩膀”的形式主義本質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)干部的不擔(dān)當(dāng)。比如，據(jù)報道有些部門“員工常常自掏腰包食堂陪吃飯”“干部職工該享有的福利都沒有享受到”。這種機(jī)械地執(zhí)行紀(jì)律規(guī)定，看似嚴(yán)格，實(shí)則是領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)?shù)牡湫捅憩F(xiàn)。

“高調(diào)門”。所謂“高調(diào)門”，就是貫徹落實(shí)中央重大決策部署表態(tài)多調(diào)門高，行動少落實(shí)差，虛多實(shí)少，中央和上級的大政方針難落地。“高調(diào)門”有兩種形式，一種是熱衷于標(biāo)語口號式的工作，將重要政策精神、工作任務(wù)，用標(biāo)語口號的形式廣而告之，口號震天響、標(biāo)語到處掛；另一種是習(xí)慣于拍胸脯喊破嗓的表態(tài)，僅僅滿足于輪流圈閱、層層轉(zhuǎn)發(fā)、安排部署。“高調(diào)門”的形式主義通過高調(diào)表態(tài)披上“政治正確”的外衣，口號喊得震天響、行動起來輕飄飄。比如，有的黨員干部大會小會拍胸脯保證“堅定不移貫徹黨的路線方針政策”，可扭頭就忘了；有的表面高喊簡政放權(quán)，遇到關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻不放手；有的誓言補(bǔ)齊民生短板，該上馬的項目卻遲遲不開工；有的地方和部門“身轉(zhuǎn)心不轉(zhuǎn)”“口號響當(dāng)當(dāng)”，說一套做一套?？傊?，調(diào)門高行動少，愛做“寺院里的忙和尚”。

“陰陽臉”。所謂“陰陽臉”，就是指一些領(lǐng)導(dǎo)干部在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出反差強(qiáng)烈而又特征鮮明的兩種形象、兩副面孔。“陰陽臉”主要是兩種表現(xiàn)，一種是對上笑臉，凡是有利于個人利益的事，都是熱情洋溢，笑臉相迎；另一種是對下黑臉，凡是不利于甚至有違于個人利益的事，對上級對群眾和下屬的事不上心、不積極，經(jīng)常擺出一張“冷漠臉”。“陰陽臉”對于黨的綱領(lǐng)、路線、方針和政策也采取實(shí)用主義態(tài)度，甚至陽奉陰違，搞“上有政策、下有對策”，弄虛作假，欺上瞞下，官僚主義、形式主義往往是他們的“杰作”。一些政治上的“兩面人”“陰陽臉”，裝得很正，藏得很深,有很強(qiáng)的隱蔽性和迷惑性。比如，有的人前會上信誓旦旦講“四個意識”、高調(diào)表態(tài)，而私下里卻妄議中央、不貫徹黨中央路線方針政策；有的口口聲聲堅定“四個自信”、信仰馬克思主義，卻在大是大非問題上態(tài)度曖昧、立場不穩(wěn)；有的高談闊論國家前途命運(yùn)，而背地里卻一遇到個人名譽(yù)地位就牢騷滿腹、怨恨組織；有的領(lǐng)導(dǎo)面前卑躬屈膝、阿諛奉承、溜須拍馬，在下屬和群眾面前卻趾高氣揚(yáng)、盛氣凌人、不可一世。

“走過場”。所謂“走過場”，就是指只注重形式的作用，處理問題片面追求表面形式，導(dǎo)致形式與內(nèi)容相互背離，落入了用形式主義反對形式主義的泥淖。“走過場”有兩種突出形式：一種是調(diào)查研究變“表演”，動靜大成效小。調(diào)研原本是為了解基層真實(shí)情況，但一些干部習(xí)慣走馬觀花“被安排”，講究場面、形式，卻不注重實(shí)效。另一種是“痕跡管理”重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”。“走過場”本身就是形式主義，是一種更為有害的形式主義，是典型的“以形式主義反對形式主義”。比如，假調(diào)研、假督導(dǎo)，調(diào)研督導(dǎo)過程浮光掠影，習(xí)慣于只看材料、作指示，不了解實(shí)情，不解決問題。有的動輒要求建臺賬、看方案、作說明，領(lǐng)導(dǎo)開口就要有記錄，開會就要出紀(jì)要，調(diào)研就要有報告，會議就要有傳達(dá)。

地方政府“比照性”執(zhí)行的危害

“比照性”執(zhí)行一味強(qiáng)調(diào)所謂“政治正確”、照搬照抄甚至歪曲誤解上級講話精神，實(shí)際上是一種虛假行為、不負(fù)責(zé)任的形式主義，是拖累地方發(fā)展的“中梗阻”，最終影響整個國家治理體系的正常運(yùn)行。

傷害了“兩個維護(hù)”。“兩個維護(hù)”關(guān)乎黨的事業(yè)成敗和前途命運(yùn)。堅決做到“兩個維護(hù)”，是具體的不是抽象的，是全面的不是片面的。“比照性”執(zhí)行恰恰片面地理解“兩個維護(hù)”。各級黨委和政府當(dāng)然也要有權(quán)威，否則無法開展工作。但是，全黨只有黨中央權(quán)威、只有向黨中央看齊，各地區(qū)各部門各方面都必須維護(hù)黨中央權(quán)威、向黨中央看齊，絕不能層層都喊維護(hù)自己的權(quán)威，層層都喊向自己看齊，這在政治上是錯誤的，甚至是有害的。如果黨中央沒有權(quán)威，黨的理論和路線方針政策可以隨意不執(zhí)行，大家各自為政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，黨就會變成一盤散沙，就會成為自行其是的“私人俱樂部”，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會成為一句空話。

損害了群眾利益。“比照性”執(zhí)行重視對上負(fù)責(zé)而忽視對下負(fù)責(zé)，重視自身政績卻忽視群眾感受，不僅違背了我們黨的宗旨，更嚴(yán)重影響了黨的形象，損害了群眾對黨的信任與擁護(hù)。造成問題的原因是多方面的，少數(shù)干部道德修養(yǎng)不夠，忘記了黨的宗旨，對群眾利益不關(guān)心，或是干部官本位思想嚴(yán)重，公仆意識不強(qiáng)，則是癥結(jié)所在。更為重要的是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部混淆了黨和人民的利益，不了解黨性和人民性的基本范疇，人為地把二者對立起來。習(xí)近平總書記指出，“每個共產(chǎn)黨員都要弄明白，黨除了人民利益之外沒有自己的特殊利益，黨的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”，“黨性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的”。

影響了干部形象。領(lǐng)導(dǎo)干部的形象，不僅代表自身，也代表一個地方黨委和政府的形象，更代表我們黨在人民群眾心中的形象。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”，是各地區(qū)各部門各方面的“頭雁”。領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持身體力行，以上率下，形成巨大的“頭雁效應(yīng)”。“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”目前，絕大多數(shù)黨員干部是好的。但是，“比照性”執(zhí)行在一些地區(qū)的一些黨員干部身上還難以消除，亦或出現(xiàn)反彈，其原因就在于有些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有帶好頭，不能以身作則，以上率下，無法發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，甚至帶了壞頭，產(chǎn)生了“上梁不正下梁歪”的負(fù)效應(yīng)。同時，“比照性”執(zhí)行還會導(dǎo)致一些黨員干部只“唯上”不“重下”，片面的“唯上”，盲目“唯上是從”，刻板生硬地執(zhí)行上級政策，導(dǎo)致部分地區(qū)或部分群眾的利益受到損害，違背了上級黨委政府的初衷，拉大了與群眾的距離，直接損害了黨和政府在人民群眾中的形象。

助長了不正之風(fēng)。風(fēng)氣問題非常重要，正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，工作作風(fēng)上的問題絕對不是小事，如果不堅決糾正不良風(fēng)氣，任其發(fā)展下去，就會像一座無形的墻把黨和人民群眾隔開，黨就會失去根基、失去血脈、失去力量。首先，“比照性”執(zhí)行助長了黨內(nèi)不正之風(fēng)。由此產(chǎn)生的形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，表現(xiàn)為用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。其次，“比照性”執(zhí)行助長了政治不正之風(fēng)。由此滋生了官僚主義，實(shí)質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，做官當(dāng)老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實(shí)際。最后，“比照性”執(zhí)行助長了社會不正之風(fēng)。形式主義是許多不正之風(fēng)的“傳染源”，使得不良黨風(fēng)政風(fēng)和不良民風(fēng)在形式主義的表演中配合默契，最終社會出現(xiàn)許多“皇帝新裝”“房間里的大象”“看破不說破”“集體沉默”等歪風(fēng)邪氣。

地方政府“比照性”執(zhí)行問題的治理建議

“比照性”執(zhí)行的有效治理，關(guān)鍵在各級黨委（黨組）認(rèn)真履行主體責(zé)任，把本地區(qū)本部門本單位擺進(jìn)去，把工作抓具體抓深入，讓基層干部群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感，尤其要堅決防止用形式主義的做法來解決形式主義問題。

以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。要堅決做到“兩個維護(hù)”，以正確的認(rèn)識、正確的行動堅決做到“兩個維護(hù)”，堅決防止和糾正一切偏離“兩個維護(hù)”的錯誤言行，不搞任何形式的“低級紅”“高級黑”，更不允許對黨中央陽奉陰違做兩面人、搞兩面派、搞“偽忠誠”。要堅持用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，在深化消化轉(zhuǎn)化上下功夫，把理論學(xué)習(xí)的成效體現(xiàn)到增強(qiáng)黨性修養(yǎng)、提高工作能力、改進(jìn)工作作風(fēng)、推動黨的事業(yè)發(fā)展上。要把貫徹落實(shí)中央精神和發(fā)揮地方積極性結(jié)合起來，“不唯上，不唯書，只唯實(shí)”，樹立正確政績觀，把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來。

以黨的制度建設(shè)為保障。制度建設(shè)是黨的建設(shè)總布局的重要一環(huán)，解決“比照性”執(zhí)行形式主義最根本的就是靠制度，使各級黨組織和全體黨員干部言行有規(guī)范、權(quán)力有籠子。要嚴(yán)格控制層層發(fā)文、層層開會，地方各級、基層單位貫徹落實(shí)中央和上級文件，可結(jié)合實(shí)際制定務(wù)實(shí)管用的舉措，除有明確規(guī)定外，不再制定貫徹落實(shí)意見和實(shí)施細(xì)則。要少開會、開短會，開管用的會，注重提高會議實(shí)效，不搞照本宣科，不搞泛泛表態(tài)，不刻意搞傳達(dá)不過夜，堅決防止同一事項議而不決、反復(fù)開會。當(dāng)前，主要任務(wù)是抓好《中共中央辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》的貫徹落實(shí)。

以問責(zé)激勵并舉為方法。要堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合，實(shí)事求是、依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)、規(guī)范問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、慎重問責(zé)，真正起到問責(zé)一個、警醒一片的效果。要堅持嚴(yán)管厚愛、激勵約束并重，把“三個區(qū)分開來”的要求具體化，正確把握干部在工作中出現(xiàn)失誤錯誤的性質(zhì)和影響，切實(shí)保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)。對基層干部特別是困難艱苦地區(qū)和奮戰(zhàn)在脫貧攻堅第一線的干部，給予更多理解和支持，在政策、待遇等方面給予傾斜。

以歷史經(jīng)驗(yàn)啟示為鏡鑒。歷史地看，歷代中央集體都堅決反對形式主義，毛澤東、鄧小平等同志對形式主義都予以批判。這些在黨領(lǐng)導(dǎo)革命建設(shè)歷程中反對形式主義的意見建議、方法舉措，形成了寶貴的經(jīng)驗(yàn)啟示。比如，開展馬克思列寧主義教育運(yùn)動，增強(qiáng)干部的無產(chǎn)階級思想意識；動員群眾參與反官僚主義的斗爭，讓群眾監(jiān)督政府和黨員干部；建立健全民主集中制，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主等，都值得我們結(jié)合新的形勢創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換發(fā)展。

（作者分別為浙江省委黨校政治學(xué)（科社）教研部主任、教授；浙江省委黨校全面從嚴(yán)治黨研究中心研究員）

責(zé)編/趙博藝 美編/王夢雅

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