【摘要】應急管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，加強應急管理體系和應急管理能力建設、有效應對風險挑戰(zhàn)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。新中國成立以來，我國應急管理實現(xiàn)了四大轉(zhuǎn)變：應急管理理念更加注重生命至上原則，主體由政府管控轉(zhuǎn)為多元共治，方法由經(jīng)驗管理轉(zhuǎn)為科學管理，模式由分類管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開創(chuàng)了具有中國特色的應急管理新格局。

【關鍵詞】應急管理 多元共治 生命至上 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

習近平總書記在2019年11月29日中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命”。我國當前正處于中國特色社會主義建設和發(fā)展的關鍵時期，任何風險事件的出現(xiàn)，都可能給社會和人民帶來不同程度的損失，對黨和國家的事業(yè)造成不良影響?？偨Y(jié)回顧我國應急管理體制的變遷，對于當前加強應急管理能力建設，有效應對復雜多變、交織并存的國內(nèi)外矛盾與風險具有重要意義。

應急管理理念更加注重生命至上的原則

新中國成立后，黨和國家始終高度重視應急管理工作，我國應急管理體系不斷調(diào)整和完善，應對自然災害和生產(chǎn)事故災害能力不斷提高，成功應對了一次次重大突發(fā)事件，有效化解了一個個重大安全風險，創(chuàng)造了許多搶險救災、應急管理的奇跡，我國應急管理體制機制在實踐中充分展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢。

進入新時代，黨中央明確把“牢固樹立以人民為中心的思想，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全”作為我們黨治國理政的一項重要原則，始終把“生命至上、安全第一”作為開展應急管理工作的底線。在應急管理“生命至上”原則下，我們始終堅持做到以下幾點：一是對生命絕不輕言放棄。在搶險救援階段，不放棄每一個生命，不錯過每一個救援機會，不到最后絕不言棄。二是做好災民的安置和心理安撫工作。將受災人民群眾第一時間轉(zhuǎn)移到安全區(qū)域，做好受傷處理、心理安撫和生活保障工作，及災后重建工作。三是高度重視應急救援人員的生命安全和心理健康，加強救援人員安全保護意識及配套裝備，培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)應急救援隊伍，為快速開展大規(guī)模應急救援和災后重建工作奠定了基礎。

應急管理主體由政府管控轉(zhuǎn)為多元共治

新中國成立初期，在“大政府—小社會”的模式下，應急管理多是由政府管控，呈現(xiàn)“大包大攬”“單打獨斗”的狀態(tài)。隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展，突發(fā)事件日趨復雜，過去政府作為應急管理唯一主體的局面已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。當前面對形形色色、各種各樣的突發(fā)事件，應急管理需要充分依托社會力量，由政府管控轉(zhuǎn)為多元共治，讓企業(yè)、非政府機構(gòu)、各種團體組織、人民群眾等都參與進來，成為應急管理的主體，營造應急管理“人人有責”的社會文化。新時代應急管理工作中要充分發(fā)揮多元共治的作用，還需要從以下幾方面著手：

一是從法治層面保證應急管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，保證社會力量在應急過程中充分發(fā)揮其作用。建立健全新時代應急管理制度，構(gòu)建適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應急管理體系，促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，全面提高社會防治突發(fā)事件的能力，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供保障和支撐。

二是加強各機構(gòu)、各部門的綜合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)部門間的緊密聯(lián)動。一方面，建立包括中央政府與地方政府，盈利性組織與非盈利性組織，企業(yè)與社會公眾共同參與的多元應急主體，構(gòu)建跨區(qū)域、跨領域、跨部門的應急管理體系；另一方面，加快各應急管理部門間的融合，完善工作機制，形成職責明確、運轉(zhuǎn)高效、銜接順暢、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作態(tài)勢，充分體現(xiàn)新時代應急管理統(tǒng)一領導、多元結(jié)合、上下聯(lián)動、反應敏捷的優(yōu)勢，最終形成有領導、有機制、有預案、有物資、有隊伍、有培訓的良好應急管理局面。

三是強化人民群眾的應急管理意識，使“杜絕重大安全隱患”成為社會共識。應急管理工作是一項維護社會和諧穩(wěn)定、保障公眾生命財產(chǎn)安全的重要工作。人民群眾是做好一切工作的基礎，新時代應急管理工作要實現(xiàn)多元共治，離不開人民群眾的積極參與。各級各部門都要結(jié)合工作實際，不斷擴大應急管理宣傳教育的覆蓋面，確保廣大群眾具有應急管理意識并掌握必要的公共安全知識。

應急管理方法由經(jīng)驗管理轉(zhuǎn)向科學管理

經(jīng)驗管理是在傳統(tǒng)應急管理中最常用一種方法，即應急主體根據(jù)以往經(jīng)驗及風險感知對問題作出判斷并給出應對與解決方案。顯然，這種經(jīng)驗管理由于缺乏客觀性和精準性而存在一定的管理風險，當遇到前所未有的突發(fā)事件時，可能會由于應急方法不當甚至束手無策而造成巨大損失。新時代，面對紛繁復雜的各類危及公共安全的風險事件，經(jīng)驗管理的不足日益凸顯，科學應急管理的優(yōu)勢逐漸凸顯，即充分利用現(xiàn)代科學技術對突發(fā)事件進行監(jiān)測、預防和應對。

首先，逐步實現(xiàn)實時監(jiān)測和科學防范。充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化科技手段，打造應急管理大數(shù)據(jù)平臺，形成應急管理信息化系統(tǒng)的“智能中心”，為應急管理系統(tǒng)提供監(jiān)督、預警、指揮等功能。通過數(shù)據(jù)監(jiān)測對突發(fā)事件及災害等征兆進行預測與預防，及時識別風險，發(fā)現(xiàn)問題，盡早采取針對性措施高效應對。事后繼續(xù)跟蹤監(jiān)測事態(tài)發(fā)展狀況，并制定科學有效的應急預案進行防范，形成“監(jiān)控（預防）發(fā)現(xiàn)—應對處理—監(jiān)控—預防”的閉環(huán)式突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)。

其次，標準化管理流程與科學的管理制度逐步建立?；诖髷?shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術建立高效統(tǒng)一的信息化工作體系，逐步形成新時代應急管理的標準化流程，并配備高素質(zhì)的應急管理人才隊伍，形成一個以中央應急管理部門統(tǒng)一領導，地方部門、社會力量相互配合、統(tǒng)一協(xié)作的信息化領導體系和標準化工作體系。此外，還應建立科學的應急管理制度。

最后，應急管理信息不斷公開化和準確化。在應急管理中，及時準確公開風險事件發(fā)生的地點、時間、損失情況、救援狀況、救援方式等一系列信息，有利于群眾、社會組織等及時準確地了解風險狀況及救援情況，穩(wěn)定民心；有利于社會力量參與救援的組織與準備工作。新時代的應急管理在充分利用電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體和微信、網(wǎng)絡等新媒體的基礎上，通過多種信息傳播途徑，能夠建立精準高效的媒體信息傳播機制。

應急管理模式由分類管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國的應急管理從提出至今，大致經(jīng)過了四個時期，即以議事協(xié)調(diào)機制為主的單一災種管理時期；以“一案三制”為基本點的初步建立時期；應急管理系統(tǒng)建設的實踐、完善與反思時期；以國家總體安全觀為指導，建設中國特色應急管理體系時期。

當前，我國的應急管理體系已由原來的“分類管理”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，避免了分類管理存在部門分割、權(quán)責獨立的現(xiàn)象，消除了“不完整單部門負責制”“臨時性指揮部機制”“外生性減災機制”“重大自然災害的中央兜底”的弊病。進一步推進統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的應急管理，需從以下六個維度展開：部門內(nèi)、部門間、中央與地方明確權(quán)責分工；加強應急管理部門與衛(wèi)生部門、公安部等政府部門的協(xié)調(diào)，貫徹“全政府”理念；應急管理部門要重新思考與武警、軍隊之間的協(xié)調(diào)配合；利用企業(yè)、社會的應急資源與潛力，加強部門、企業(yè)與社會之間的有機配合；明確建設區(qū)域應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的重要性，建設區(qū)域間應急救援協(xié)調(diào)中心，提高區(qū)域間應急聯(lián)動能力；明確“國家命運共同體”的內(nèi)涵，通過國際合作，借助救援司、外交部、商務部、海關總署等部門，將中國民間救援力量帶向國際，加強與世界各國及國際組織的聯(lián)系。

（作者為河南理工大學應急管理學院副教授）

【注：本文系國家社會科學基金項目“跨區(qū)域重大突發(fā)事件府際應急協(xié)同治理機制創(chuàng)新研究”（項目編號：17BZZ040）的成果】

【參考文獻】

①吳波鴻、張振宇等：《中國應急管理體系70年建設及展望》，《科技導報》，2019年第16期。

②張海波：《新時代國家應急管理體制機制的創(chuàng)新發(fā)展》，《人民論壇·學術前沿》， 2019年第5期 。

責編/孫娜 美編/楊玲玲

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