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加快構(gòu)建應(yīng)急管理財政政策體系

新冠肺炎疫情發(fā)生后,各級財政及時出臺一系列財稅政策措施,對加強重點防控物資保障供應(yīng),強化醫(yī)務(wù)人員激勵保障,對企業(yè)和個人給予稅收優(yōu)惠,支持加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序,政策效應(yīng)日趨顯現(xiàn)。應(yīng)急管理是人類社會發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)。進入新世紀以來,全球應(yīng)急突發(fā)事件頻繁發(fā)生。突發(fā)公共事件高頻次、大規(guī)模發(fā)生,影響范圍廣,破壞程度重。健全完善財政政策支持有效預(yù)防、科學處置和災(zāi)后恢復(fù)重建,成為全球經(jīng)濟社會發(fā)展共同面對的一個重要課題。

應(yīng)急管理制度建設(shè)必須挺在事件前面。我國構(gòu)建的應(yīng)急管理制度體系,從程序上解決了應(yīng)急管理的法律依據(jù),從實踐上將不確定性轉(zhuǎn)化為確定性,從組織上解決了應(yīng)急管理權(quán)責劃分,從操作上解決了應(yīng)急管理事前、事中、事后階段性工作機制。而財政政策是應(yīng)急管理的“硬核”,應(yīng)急管理屬于政府兜底的基本公共服務(wù)。履行“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護”等政府職責時,厘清政府與市場邊界,充分發(fā)揮財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱在應(yīng)急管理中的職能作用,大力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有效供給,這是社會穩(wěn)定的“防護網(wǎng)”。

目前,財政政策應(yīng)對突發(fā)事件,規(guī)避政策安排“碎片化”風險,增強法制性、科學性、系統(tǒng)性、精準性和有效性,降低政策制度交易成本等方面,尚存在一些不足和短板。其一,事權(quán)與支出責任劃分模糊削弱了應(yīng)急管理能力。政府之間、部門之間應(yīng)急管理事權(quán)與支出責任不清晰。如患者救治費、醫(yī)務(wù)人員補助、科研攻關(guān)等支出,雖明確了中央與地方負擔比例,但是事權(quán)劃分不夠細化。其二,輕事前預(yù)防、重事后投入格局亟待調(diào)整。初步統(tǒng)計,應(yīng)急安全預(yù)防性支出與事后處置支出比例是1∶5,即預(yù)防性支出1元錢所能達到的效果相當于事后處置支出5元錢的效果,說明事前預(yù)防支出比事后處置支出更具效率。目前,事發(fā)應(yīng)急響應(yīng)支出占比高,事前預(yù)防性支出較少,難以發(fā)揮應(yīng)急財政政策效能。一些地方為了“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”,年初較少安排預(yù)備費和預(yù)防性公共支出。其三,應(yīng)急管理項目支出績效目標缺失。全面實施預(yù)算績效管理政策落實不到位,應(yīng)急項目支出沒有編制績效目標,不利于事后開展績效評價。其四,應(yīng)急捐贈物資、儲備物資管理制度存在短板。應(yīng)急捐贈物資和儲備物資,因到達時間不確定,數(shù)額無法預(yù)估,造成受贈慢、亂發(fā)放、強征用等現(xiàn)象,應(yīng)急管理物資統(tǒng)籌集中管理的問題迫切需要加以解決。其五,突發(fā)事件應(yīng)急管理資金動態(tài)監(jiān)管偏弱。應(yīng)急資金分配時缺少項目支出可行性分析,一些部門和地方“重分配過程、輕使用結(jié)果”,??顚S帽O(jiān)管缺位,未構(gòu)建程序性的內(nèi)控監(jiān)管機制,難以杜絕損失浪費現(xiàn)象。

因此,應(yīng)加快構(gòu)建應(yīng)急管理財政政策體系,推進應(yīng)急管理依法依規(guī)、科學有序、精準有效。

第一,全力支持應(yīng)急管理能力建設(shè)。廓清事權(quán)與支出責任,明晰突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個階段政府間、部門間的事權(quán)與支出責任,夯實應(yīng)急管理的“硬核”基礎(chǔ)。強化政策保障能力,研究國內(nèi)外突發(fā)事件應(yīng)急管理財政政策成效與教訓,剖析單一財政政策與財政政策組合利弊,建構(gòu)科學高效的應(yīng)急管理“政策池”,按事件等級相機選擇政策工具組合。提高政策執(zhí)行力,支持運用大數(shù)據(jù)、智能化等技術(shù),建立應(yīng)對突發(fā)事件聯(lián)合作戰(zhàn)信息化平臺,不折不扣落實階段性財政政策。

第二,研究設(shè)立國家應(yīng)急管理基金。參照科技、文化、農(nóng)業(yè)、政企合作、融資擔保等基金設(shè)立模式,著眼“補短板”考慮,研究設(shè)立國家應(yīng)急管理基金。多元籌措資本金,中央和地方從每年財政收入增量中按一定比例劃撥,亦可引入國際國內(nèi)金融資本、社會資本、私人資本入股,中央設(shè)立母基金,各省設(shè)立子基金。組建股份公司,按照相關(guān)法律規(guī)定,組建應(yīng)急管理基金股份有限公司,各省設(shè)立分公司,隸屬財政部,實施垂直管理。實行市場化運作,正常年景通過市場化運作實現(xiàn)保值增值,偶遇突發(fā)事件年度則集中發(fā)力,以解決千頭萬緒的應(yīng)急之需。改變通過預(yù)備費、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應(yīng)對突發(fā)事件支出,避免“現(xiàn)上轎,現(xiàn)扎耳朵眼”。降低制度交易成本,設(shè)立專用基金應(yīng)對突發(fā)事件,可以避免“臨時找錢”“突擊花錢”“九龍治水”無序行為,減輕產(chǎn)出效率低、透明度差、公信力弱的風險隱憂。

第三,完善應(yīng)急管理經(jīng)費預(yù)算安排。探索構(gòu)建應(yīng)急管理預(yù)算支出框架。一是加大預(yù)防性投入。實行“大專項+任務(wù)清單”模式,將包括捐贈資金在內(nèi)的所有資金納入預(yù)算管理,設(shè)置“一個進口”“一個出口”統(tǒng)籌管理,增強早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置的穩(wěn)定預(yù)期。二是調(diào)整預(yù)備費提取比例。探討提高預(yù)備費提取比例的可行性,可以擴大1個百分點。對當年預(yù)備費、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余,原則上不再用于當年一般性預(yù)算支出,允許將其結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)滾存使用。三是拓寬資金籌措范圍。出臺PPP應(yīng)急管理制度、增發(fā)國債或?qū)m梻龋瑒?chuàng)新公共產(chǎn)品或公共服務(wù)“多元供給機制”,嚴格預(yù)算執(zhí)行和動態(tài)監(jiān)管,紓解“緊平衡”收支矛盾。

第四,嚴格突發(fā)事件支出全面績效管理。樹立用績效對沖風險的意識,應(yīng)急條件下的績效管理就是遏制風險蔓延,應(yīng)急支出績效目標就是對沖公共風險,防止衍生風險等導(dǎo)致的浪費。差別化設(shè)計績效目標,建立應(yīng)急管理財政專家?guī)?,廣泛吸收行業(yè)專家智慧建言。區(qū)別層級政府、不同區(qū)域設(shè)計差別化績效目標和指標,要聚焦精準性、時效性、公平性和公正性。加強政策績效評價,強化對基層政府政策績效評價,評價政策是否及時到位,補助政策是否合理,政策是否公開透明,政策是否達到預(yù)期產(chǎn)出效果。捐贈物資統(tǒng)籌集中管理,實施一個單位歸口管理制度。

第五,完善應(yīng)急財產(chǎn)征用補償制度。一是健全征用補償規(guī)范。完善應(yīng)急物資征用決定書、送達征用決定書、辦理征用物資交接、財產(chǎn)返還程序、及時實施補償和補償結(jié)果公示制度。二是制定征用補償標準。按照“分類管理、科學核定、市場為主”等原則,制定補償方式,出臺補償標準。三是完善風險分擔機制。健全政府、企業(yè)、個人財產(chǎn)征用風險分擔機制和補償核查制度,以減少道德風險進一步提高政府公信力。

[責任編輯:趙光菊]
標簽: 財政政策   應(yīng)急   體系   管理