社會領(lǐng)域的工作是我們的一項重要工作，關(guān)乎國內(nèi)發(fā)展穩(wěn)定及民生發(fā)展質(zhì)量和人民福祉。如何發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢、發(fā)揮“中國之治”的效能，集中精力做好社會領(lǐng)域的工作？有哪些重要任務(wù)？社會領(lǐng)域的事務(wù)千頭萬緒，但歸納起來不外乎保障好人民群眾的基本生活和維護好社會秩序與穩(wěn)定兩大方面，也即保障和改善民生及加強和創(chuàng)新社會治理兩大行動體系。在當(dāng)前要做好這兩大方面工作，需要在保持經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，重點加強和優(yōu)化社會政策，積極發(fā)揮社會政策的托底作用，并大力推動社會工作的發(fā)展。

充分發(fā)揮社會政策的托底作用，保障和改善民生

保障和改善民生有兩個基本的條件。一是要以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，只有不斷增大全社會的物質(zhì)財富，民眾的生活才能不斷改善，民眾在健康、教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、兒童服務(wù)、殘疾人事業(yè)等方面才能獲得更好的服務(wù)。二是要通過政府的公共服務(wù)體系向民眾提供必要的保障和服務(wù)，以滿足民眾的基本需要，尤其是要能夠照顧到弱勢群體的基本需要。為此，黨的十九大報告和十九屆四中全會《決定》等一再強調(diào)要做好保障和改善民生的工作。中央在這方面的要求需要通過具體制定和實施社會政策來加以落實。因此，當(dāng)前在社會領(lǐng)域中做好自己的工作，最重要的是不斷加強和優(yōu)化各項社會政策，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過廣泛制定和實施社會政策而加以落實民生建設(shè)的要求。

社會政策是政府為保障民眾基本需要，維護社會公平而向民眾提供各方面保障和服務(wù)的政策體系，包括健康政策、教育政策、社會保障政策、就業(yè)政策、住房政策，以及針對老年人保障與服務(wù)、兒童保護與服務(wù)、殘疾人事業(yè)發(fā)展等方面的政策。在當(dāng)今各國，社會政策已成為政府公共政策體系中最重要的方面之一。在我國，加強和優(yōu)化社會政策是做好民生建設(shè)的重要基礎(chǔ)。尤其是在當(dāng)今我國面臨經(jīng)濟新常態(tài)、人口老齡化、經(jīng)濟全球化等方面挑戰(zhàn)的背景下，更需要通過加強和優(yōu)化社會政策去解決國家建設(shè)多個方面的問題。為此，習(xí)近平總書記提出“社會政策要托底”的要求。在我們做好民生保障和經(jīng)濟發(fā)展的工作中應(yīng)該堅持這一指導(dǎo)原則，充分發(fā)揮社會政策的托底作用。

要明確社會政策托底的內(nèi)涵

首先，社會政策要托民生保障的底，要切實保障人民群眾的基本生活和在健康、教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、育幼、殘疾人照顧等方面的基本需要。這是社會政策的基本任務(wù)。盡管過去十多年里我國的民生保障水平已經(jīng)有了很大的提升，但目前還存在一些不足。黨的十九大報告中也指出在民生方面還存在短板。隨著全面建成小康社會的到來，民眾在各個方面的需要還會進一步提高，因此，應(yīng)該按照黨的十九大報告“提高保障和改善民生水平”的要求，在發(fā)展中不斷提高總體福利水平。為此，在制定和實施社會政策的實踐中，應(yīng)該按照中央的要求，通過具體的調(diào)查，認(rèn)真分析民生方面還存在哪些短板，有針對性地完善社會政策，使其在彌補民生短板和提高民生保障水平方面發(fā)揮更大更好的作用。

其次，社會政策要托好社會穩(wěn)定的底。社會穩(wěn)定歸根結(jié)底要基于充分的民生保障和在機會、權(quán)利和規(guī)則方面的公平正義。如果不解決社會公平正義的問題，社會中的矛盾就會層出不窮，社會是很難穩(wěn)定的。尤其是在教育、醫(yī)療、住房等這些民眾最為關(guān)切的領(lǐng)域中如果長期存在嚴(yán)重不均衡和不公平的情況，會導(dǎo)致廣大群眾的普遍不滿，進而嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。對此問題應(yīng)該加快解決。社會政策正好是在這些方面發(fā)揮作用的重要手段。因此，應(yīng)該通過制定和實施社會政策，在托住民生保障底的基礎(chǔ)上，也要通過各種制度、規(guī)則去維護機會公平、權(quán)利公平和規(guī)則公平，并且通過合理的再分配去調(diào)節(jié)資源分配，使民眾獲得更加公平、更有質(zhì)量的社會服務(wù)。

最后，社會政策還要托住經(jīng)濟發(fā)展的底。傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)與社會政策理論中的左翼和右翼往往都將社會政策與經(jīng)濟發(fā)展對立起來，認(rèn)為社會政策會影響經(jīng)濟發(fā)展。但后來的理論與實踐證明，社會政策與經(jīng)濟發(fā)展并不必然對立。相反，如果制度設(shè)計合理，社會政策還可能有效地促進經(jīng)濟發(fā)展。在過去以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟發(fā)展方式下，過高的福利水平有可能推高勞動力成本，進而不利于吸引外資和擴大出口。但是在當(dāng)下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的背景下，過去的這種限制性因素正在弱化。相反，未來的經(jīng)濟發(fā)展更多地要靠科技支撐，需要全面提升全社會的人力資本，并且需要更多國內(nèi)市場來拉動經(jīng)濟發(fā)展。尤其是在國際經(jīng)濟充滿不確定性的情況下，國內(nèi)市場對穩(wěn)定經(jīng)濟運行和推動經(jīng)濟發(fā)展的作用就更加重要。在這種新的背景下，我們應(yīng)該通過各種方式去提升人力資本和擴大國內(nèi)市場。而制定和實施更多更好的社會政策無疑是達到這一目標(biāo)的重要途徑。一方面，社會政策可以通過向全民提供更加公平和更有質(zhì)量的教育、健康等方面的社會服務(wù)而大幅度提高全社會的人力資本；另一方面也可以通過免除廣大家庭在看病、孩子上學(xué)、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的后顧之憂，從而有信心去擴大消費，進而帶動國內(nèi)市場的擴大。

要真正發(fā)揮好社會政策的托底作用

在明確了社會政策托底的內(nèi)涵及意義的基礎(chǔ)上，應(yīng)該認(rèn)真研究如何發(fā)揮好社會政策的托底作用。一方面各級政府應(yīng)按照黨的十九大報告“提高保障和改善民生水平”的要求，高度要重視制定和實施社會政策，根據(jù)實際需要和條件不斷擴大民生投入，并認(rèn)真研究民眾的實際需要，采用各種有效的方式去保障和改善民生。另一方面，要按照黨的十九屆四中全會提出的加強基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)的要求，區(qū)分不同的需要，分門別類地做好民生建設(shè)的工作。在當(dāng)前，首先要健全基礎(chǔ)性民生保障的制度體系，采取有效的方式確保民眾的基本需要得到充分滿足。其次，要把握好政府兜底的責(zé)任。在需要政府兜底的民生事項上一定要兜住底，構(gòu)建和完善社會安全網(wǎng)，確保所有群眾在遇到嚴(yán)重生活困難而無法從其他地方獲得幫助時，都能得到政府的幫助。尤其是對于社會中的困難家庭和各類困難群體，政府的兜底保障作用更加重要。最后，各級政府應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展和民眾需要提升的情況，及時拓展普惠性民生保障，讓更多的個人和家庭能夠獲得政府保障和改善民生的服務(wù)，以便在更寬廣的范圍里發(fā)揮民生保障的積極作用，既提升民眾的生活質(zhì)量，也提升民眾的獲得感和幸福感，并獲得更多更好的經(jīng)濟和社會收益。

要明確當(dāng)前社會政策托底的重點任務(wù)

加強民生建設(shè)，提高保障和改善民生水平的工作任務(wù)繁多，需要一步步開展。在當(dāng)前應(yīng)該抓住一些重要的環(huán)節(jié)。首先，要認(rèn)真研究民生領(lǐng)域還有哪些短板，找到人民群眾最關(guān)心的、與群眾切身利益關(guān)系最緊密的問題，如醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、社會救助、兒童保護、殘疾人保障等方面存在的問題。對存在的民生短板既要做定性的分析，也應(yīng)該有定量的測度，以便為相關(guān)社會政策的出臺和完善打下基礎(chǔ)。

其次，要本著“在發(fā)展中補齊民生短板”和“既盡力而為又量力而行”的原則，繼續(xù)增大民生保障供給，根據(jù)需要和條件而不斷提高社會福利水平。其中，政府的民生保障供給要與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，既不能太超前，更不能太滯后。同時，民生建設(shè)既要積極，又要穩(wěn)妥。積極和穩(wěn)妥是一個要求的兩個方面，不能將二者對立起來。尤其是不能以“量力而行”去推諉“盡力而為”。更具體看，穩(wěn)妥發(fā)展要求在制定和實施社會政策時有前瞻性眼光，每一步驟都應(yīng)留有一定的余量，注重社會政策的長期可持續(xù)發(fā)展。同時要注意社會政策的穩(wěn)定性。社會政策要具有較強的抗干擾能力，能夠在一定程度上抵御經(jīng)濟波動給社會政策帶來的沖擊，并且要防止因制度設(shè)計不合理而導(dǎo)致左右搖擺。同時，在財政出現(xiàn)波動的情況下，應(yīng)該優(yōu)先保證民生方面的需要。

再次，要采取有效措施，進一步提升社會政策的公平性。在黨的十七大以后，各級政府按照“基本公共服務(wù)均等化”的要求，積極推動了在民生保障方面的公平性，尤其是彌補了農(nóng)村民生保障的缺失，使城鄉(xiāng)之間和不同群體之間在獲得民生保障和其他各類公共服務(wù)方面的數(shù)量差距有明顯的縮小。但是，目前在主要的民生保障方面還存在較為明顯的質(zhì)量差距。優(yōu)質(zhì)的教育資源、醫(yī)療服務(wù)資源等都還集中在城市中，尤其是集中在大城市中。城鄉(xiāng)之間各類民生保障和社會服務(wù)的質(zhì)量和水平的差距還較大。并且由于民生保障質(zhì)量的差距而導(dǎo)致新的看病難、上學(xué)難等問題。為此，下一步應(yīng)該更加重視民生保障和社會服務(wù)質(zhì)量的均衡。

最后，在民生保障方面要更加重視社會參與。社會力量參與民生保障和社會服務(wù)是提高民生供給和促進社會和諧的重要行動。但目前我國社會力量參與民生建設(shè)的規(guī)模和力度還很低。在過去十多年里我國各級政府在民生建設(shè)方面的投入大幅度增加，但沒有有效地帶動社會力量的參與。盡管我們也采取了一些行動去推動社會力量參與，但總體看還沒有達到理想的效果。下一步還應(yīng)該認(rèn)真研究這一問題，采取更加有效的措施去調(diào)動社會組織的積極性，推動社會力量更多更好地參與民生建設(shè)。

積極推進專業(yè)社會工作的制度建設(shè)和能力建設(shè)，加強和創(chuàng)新社會治理

專業(yè)社會工作是在民生建設(shè)和社會治理領(lǐng)域直接從事相關(guān)服務(wù)工作的專業(yè)人員隊伍。當(dāng)前大力加強這支隊伍的建設(shè)對于具體落實民生建設(shè)和社會治理要求具有基礎(chǔ)性的重要作用。在民生建設(shè)和社會治理這樣宏大的領(lǐng)域中，沒有足夠多的工作人員是難以完成任務(wù)的。而且，當(dāng)今社會在任何一個領(lǐng)域中，要想做出成績，不僅要投入足夠多的人力資源，而且要有高質(zhì)量的人才。沒有高質(zhì)量的人才而要想做好這方面的工作，無異于天方夜譚。因此，各級政府應(yīng)該高度重視社會工作人才隊伍建設(shè)。如果不重視社會工作人才隊伍建設(shè)，侈談民生建設(shè)和社會治理都是無用的。

2006年黨的十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”之后，全國范圍內(nèi)開展了推動社會工作人才隊伍建設(shè)的行動，并取得了初步的成效。但是，目前在此方面的發(fā)展還存在著較嚴(yán)重的不均衡。城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間差距還很大，不少地方的社會工作人才隊伍發(fā)展還很落后。即使在專業(yè)社會工作最為發(fā)達的地區(qū)，也普遍存在專業(yè)社會工作者待遇差、工作不穩(wěn)定、流失率高等問題。這些問題不解決，民生建設(shè)和社會治理工作的質(zhì)量就難以提高，做好社會領(lǐng)域的工作就會只是一句空話，最終會影響到民眾的獲得感和幸福感，也難以提高社會和諧與社會穩(wěn)定。

因此，各級黨委政府應(yīng)該高度重視社會工作人才隊伍建設(shè)。當(dāng)前推動社會工作人才隊伍建設(shè)應(yīng)該重點從兩個方面入手。一方面是積極推動社會工作專業(yè)人才隊伍的制度建設(shè)。首先應(yīng)該通過國家立法、政府法規(guī)和地方法規(guī)等方式，明確專業(yè)社會工作是我國社會服務(wù)體系中的一個類別，就像教育、醫(yī)療、法律服務(wù)等一樣，是制度化的社會服務(wù)類別。而專業(yè)社會工作者是從事相關(guān)社會服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員。其次，應(yīng)該建立專業(yè)社會工作者的職業(yè)地位、培養(yǎng)方式、崗位設(shè)置、招聘考核、待遇水平、晉升途徑、專業(yè)倫理和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的制度體系，以便能夠有效地培養(yǎng)、考核和使用社會工作專業(yè)人才。最后，各級政府應(yīng)該將社會工作人才隊伍建設(shè)和運行的費用納入財政預(yù)算，以保障有效的財政供給。社會工作者向社會提供的主要是公益性質(zhì)的服務(wù)，絕大部分服務(wù)都是不應(yīng)該收費的，因此政府應(yīng)該充分保障其資源供給，落實政府在民生建設(shè)和社會治理方面的目標(biāo)與責(zé)任。

另一方面，應(yīng)該積極加強專業(yè)社會工作的能力建設(shè)。目前，地方政府大多以政府向社會力量購買服務(wù)的方式向?qū)I(yè)社會工作機構(gòu)和社會工作者購買服務(wù)。在這一過程中應(yīng)該注意以下幾點：一是政府向社會工作機構(gòu)購買服務(wù)不能只著眼于完成政府部門當(dāng)下的任務(wù)，而且還要負(fù)責(zé)促進社會工作機構(gòu)的發(fā)展和社會工作專業(yè)人員能力提升，因此在政府購買社會工作服務(wù)的費用中要包含政府向社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)投資的部分。二是政府向社會工作機構(gòu)購買服務(wù)，不宜僅僅按短期項目制的方式去購買服務(wù)，而是應(yīng)該更多地注重建構(gòu)本地長期發(fā)展和持續(xù)運行的社會工作服務(wù)體系。為此，應(yīng)該有更多的崗位購買。三是在崗位購買的情況下，政府購買社會工作專業(yè)人才的服務(wù)要按照專業(yè)技術(shù)人員的標(biāo)準(zhǔn)定價，而不能僅按一般工作人員定價。

（作者為南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院教授）