【摘要】基層社會治理是社會治理、國家治理的重要組成部分，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開基層社會治理的現(xiàn)代化。在應(yīng)對新冠肺炎疫情大考中，基層社會治理，尤其是社區(qū)防控取得了不錯的成績。同時，也暴露出了不少問題和短板。要認真總結(jié)疫情防控經(jīng)驗、教訓，多措并舉構(gòu)建基層社會治理新格局，夯實社區(qū)疫情防控共同體。

【關(guān)鍵詞】基層治理 新冠肺炎疫情 社區(qū)防控 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

社區(qū)防控在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了重要作用，社會治理和服務(wù)重心向基層下移為其提供了重要支撐和保障

2020年新型冠狀病毒肺炎疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，也是對基層社會治理體系和治理能力的一次大考。由于重大傳染病疫情防控涉及全面的社會動員和管制，因此必須依靠最基層的社區(qū)來守住最重要的社會防線。2020年1月24日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》，將社區(qū)作為疫情防控的主要陣地，社區(qū)防控成為這場戰(zhàn)役的“治本”之策。一個多月來，近400萬名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，承擔了極為繁重的工作和任務(wù)，為遏制疫情擴散蔓延作出了重要貢獻。

黨的十八大以來，隨著社會治理和服務(wù)重心逐步向基層下移，社區(qū)管理服務(wù)資源不斷增加，隊伍力量不斷加強，治理能力明顯提升，為應(yīng)對此次重大疫情提供了堅實的社會基礎(chǔ)和保障。一是黨的統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導地位在基層應(yīng)急管理中起到了關(guān)鍵作用?；鶎狱h組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用，迅速從平時狀態(tài)轉(zhuǎn)換成戰(zhàn)時模式，廣泛動員社區(qū)黨員和群眾骨干，啟動各類應(yīng)急管理和服務(wù)工作。各級黨員根據(jù)組織安排，有序下沉、服從調(diào)配、履職盡責，積極有序開展各類工作。二是網(wǎng)格化管理機制迅速啟動并高速運轉(zhuǎn)。社區(qū)工作者、志愿者、黨員干部等不同來源的隊伍在網(wǎng)格單元中有效整合，橫向到邊、縱向到底，開展起拉網(wǎng)排查、聯(lián)防聯(lián)控、封閉管理、隔離轉(zhuǎn)運、生活服務(wù)、弱者照護等各項工作。三是社會建設(shè)長期積累的社會資本激發(fā)起了廣泛動員和自救互救。不僅涌現(xiàn)出大量舍身忘我、可歌可泣的志愿者人物和事跡，而且居民從初期的慌亂中恢復過來后迅速以各種形式參與到群防群控和生活保障中來，鞏固了戰(zhàn)勝疫情的社會基礎(chǔ)。四是微信、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興信息溝通技術(shù)在抗疫中的民主協(xié)商、資源配置、遠程辦事、民生保障等方面發(fā)揮了突出作用?？梢哉f，沒有近年來基層社會治理的大發(fā)展和大鞏固，要在如此惡劣環(huán)境下維持如此超大型社會的有序運轉(zhuǎn)是難以想象的。事實證明，近年來國家關(guān)于加強基層社會治理的一系列決策和部署是十分正確的。

在應(yīng)對疫情的大考中，基層治理取得了不錯的成績，但是也暴露出不少亟待完善的弱項與短板

由于這次疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層在倉促之間應(yīng)戰(zhàn)，面臨著巨大壓力和考驗，服務(wù)管理過程中也暴露出諸多問題和不足，有些甚至與群眾的期盼還有相當距離。部分問題是因為時間緊急造成的失誤或不妥，而有些則反映出基層治理存在的矛盾和短板，長期得不到真正解決，已經(jīng)到了必須正視和亟需改變的地步。

一是基層公共服務(wù)依然薄弱，特別是基層衛(wèi)生醫(yī)療能力，遠遠不能適應(yīng)時代的發(fā)展和群眾的需求。武漢市在封城之初，由于醫(yī)療資源供需極度失衡，不得不建立分級分類就醫(yī)機制，希望由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對轄區(qū)內(nèi)發(fā)熱病人進行篩選分類，并開展居家觀察服務(wù)。但現(xiàn)實中可以看到，最基層的衛(wèi)生服務(wù)體系實在難以擔此重任，由于醫(yī)療人員缺乏，設(shè)施設(shè)備不足，救治能力有限，大量患者無法在基層獲得及時服務(wù)和幫助，只能反復來往于多家醫(yī)療機構(gòu)和家庭之間，成為流動傳染源?？梢哉f，疫情將許多地方家門口服務(wù)能力有限、醫(yī)療服務(wù)“最后一公里”問題暴露無遺。

二是條塊關(guān)系未能理順，“表格抗疫”等官僚主義、形式主義不同程度存在。長期以來，部分地方政府片面理解中央部署，認為重心下移就是把所有與老百姓相關(guān)的事情都交給基層完成，全然不顧基層是否有能力和資源完成這些工作。 “上面千條線，下面一根針”，基層往往疲于應(yīng)付各類報表和指標，而上級條線部門卻成了發(fā)放通知、考核驗收的管理者。疫情來臨時，這種行為邏輯必然一如既往：有的地方條線部門要求基層干部填寫各類統(tǒng)計表格，卻很少主動幫助基層解決防護資源等實際問題；有的把人員轉(zhuǎn)運工作全部壓給基層，完全不考慮社區(qū)是否有能力協(xié)調(diào)車輛等基本資源。基層干部很多時候流汗流血還要流淚。正因為如此，習近平總書記也明確要求，“要讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線，而不是以形式主義、官僚主義的方式來給基層增加負擔、消耗基層干部的抗疫精力”。

三是公眾參與有限，社會協(xié)同不足。重大疫情打亂了原有的社會正常供需機制，導致社區(qū)體系一夜間成為連接居民生活健康需求與社會資源系統(tǒng)的中樞與轉(zhuǎn)換器，不僅要負責拉網(wǎng)排查、聯(lián)防聯(lián)控、封閉管理、隔離轉(zhuǎn)運等疫情防控工作，還需要承擔生活服務(wù)、弱者照護等方面的職能，工作量較常態(tài)情況翻數(shù)倍不止。武漢市漢陽區(qū)某社區(qū)中每個網(wǎng)格員平均要“承包”居民363戶，工作壓力和工作狀態(tài)可想而知。與此同時，整個社會面的參與和協(xié)同還有較大潛力和發(fā)展空間。如很多居委會同志表示，社區(qū)志愿者多是年紀較大的退休老人，平時還可以發(fā)動，但面對這種重大傳染病疫情，難以完全頂上去。有的社區(qū)內(nèi)部臨時建立微信群，但加入者寥寥，高樓深院和關(guān)門閉戶阻隔了居民之間的有效“連接”。還有的地方不得不以“政府令”的形式緊急招募志愿者以補充基層隊伍。這些都說明，我們在常態(tài)治理過程中的社會動員范圍其實較為有限，大部分公眾事實上游離于社區(qū)公共空間之外，在突發(fā)事件中自然成為“看客”和“旁觀者”，而難以轉(zhuǎn)換成“積極行動者”。由于社區(qū)成員之間的互動、連接并不充分，陌生人社會狀態(tài)并未完全改變，緊急時刻就難以形成有效且持續(xù)的互助和互救。

總結(jié)疫情防控經(jīng)驗教訓，補短板、堵漏洞、強弱項，多措并舉構(gòu)建基層社會治理新格局

分析和總結(jié)這些問題，并非為了問責或者嘩眾取寵，而是系統(tǒng)反思常態(tài)管理中短板和不足，既著眼當下又立足長遠，為今后的扎實工作指明方向和路徑，為進一步系統(tǒng)提升基層社會治理、建設(shè)社區(qū)治理共同體提供保障。正如習近平總書記強調(diào)，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實”。

基層社會治理是社會治理、國家治理的重要組成部分，正所謂“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開基層社會治理的現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會提出，“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)”。經(jīng)過這一次疫情的大考，就堅持和落實來說，推動重心下移的戰(zhàn)略部署和制度優(yōu)勢必須毫不動搖地堅持，也需要更多更完善的政策予以落實。就完善和建立來說，還需要抓住制約基層治理服務(wù)能力的瓶頸和問題，通過體制改革逐步緩解和改善，構(gòu)建基層社會治理新格局，夯實治理服務(wù)的社會根基。

第一，做實家門口服務(wù)體系，提高基本公共服務(wù)均等化水平。“家門口”服務(wù)是指在社區(qū)層面設(shè)置、以15分鐘服務(wù)圈為形態(tài)，以多元化的居民需求為導向的就近、便利、穩(wěn)定的公共服務(wù)體系。家門口服務(wù)的建立和完善不僅能方便居民，更直接決定了基本公共服務(wù)均等化水平。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，改革開放以來，全社會的醫(yī)療費用越來越高，但醫(yī)療資源也越來越向上集中，在擴大就醫(yī)自主選擇性的同時也削弱了基層衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)能力。小病到大醫(yī)院、醫(yī)療資源緊張、病人等待時間過久等現(xiàn)象嚴重影響了基本公共服務(wù)的公平性和可及性。因此必須加快建立分層分類的公共服務(wù)體系，特別是夯實社區(qū)公共服務(wù)的基礎(chǔ)，讓老百姓在家門口就能獲得健康、教育、養(yǎng)老、文化等基礎(chǔ)性、基本性服務(wù)。2019年11月，習近平總書記在上海調(diào)研時就基層公共服務(wù)優(yōu)化升級明確指出：“要推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，聚焦基層黨建、城市管理、社區(qū)治理和公共服務(wù)等主責主業(yè)，整合審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，面向區(qū)域內(nèi)群眾開展服務(wù)。”同時，“要推進服務(wù)供給精細化，找準服務(wù)群眾的切入點和著力點，對接群眾需求實施服務(wù)供給側(cè)改革，辦好一件件民生實事”。可以說，沒有貼近居民、家門口式的服務(wù)體系，就難以實現(xiàn)服務(wù)的精準化和精細化，遇到突發(fā)性災(zāi)害和疫情，就難以提供快速、高效的公共服務(wù)，切實保障人民生命財產(chǎn)安全。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)，提升基層社會治理效能。多年來對基層社會治理的政策性、體制性關(guān)注所形成的“聚光燈效應(yīng)”在提升基層治理理性化的同時，也意外增加了治理系統(tǒng)的復雜性，并造成了基層治理空間中權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，基層政權(quán)組織及工作人員在現(xiàn)有政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于相對弱勢的地位，其工作自主性和博弈能力逐步變小。這種狀況雖然明顯提升了政府整體性的行動范圍和管控能力，卻也在一定程度上降低了基層政權(quán)組織的自主行動能力和社會回應(yīng)靈敏度，具體表現(xiàn)為“工作負擔”越來越重，形式主義增多。解決這一問題的關(guān)鍵在于恢復基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。一方面，要建立職責、權(quán)力、資源相匹配的職能體系，實現(xiàn)多層次管理體制的合理分工和分權(quán)。比如，將基本公共服務(wù)均等化、重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護、重點應(yīng)急單元的管理等明確界定為市級政府職責，將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城市管理、市場秩序監(jiān)管、環(huán)境綜合治理等明確界定為區(qū)級層面職責，才能讓基層真正專注于與轄區(qū)內(nèi)民生相關(guān)的社會管理、公共服務(wù)和社會建設(shè)事務(wù)，避免基層陷入“小馬拉大車”的超負荷運作困境。另一方面，要賦予基層政權(quán)組織在民生服務(wù)、社區(qū)治理等職責范圍內(nèi)考核、調(diào)動條線資源的權(quán)力和能力，逐步建立以“事”為中心而非以“權(quán)”為中心的基層協(xié)調(diào)機制，為基層賦權(quán)增能，提高其整體運行效能；同時，提高群眾對基層政權(quán)組織和自治組織的監(jiān)督、評議權(quán)力，推動基層更好服務(wù)民眾。

第三，充分發(fā)動群眾參與基層社會治理，提高社會協(xié)同組織能力，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。重大突發(fā)疫情下，全社會齊心協(xié)力、同舟共濟，最大程度整合資源，最大程度凝聚共識，這正是“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的最生動詮釋和寫照。事實證明，只有真正的社區(qū)命運共同體和社區(qū)治理共同體，才能在常態(tài)環(huán)境下創(chuàng)造生動活潑的環(huán)境氛圍，也才能在應(yīng)急狀態(tài)下快速擰成一股繩，共渡艱難時刻。因此，新時代必須提高基層政權(quán)組織連接、溝通、凝聚基層黨員、群眾和社會組織的能力，放手發(fā)動群眾參與基層社會治理。連接既是一種靜態(tài)的通道、渠道，也是動態(tài)的聯(lián)絡(luò)、溝通、互動。只有建立這種靜態(tài)與動態(tài)的連接，才能塑造與提升基層組織的影響力、組織力和動員力，改變社區(qū)居民“原子態(tài)”關(guān)系狀態(tài)，形成執(zhí)政黨主導下多元主體協(xié)同共治的良好秩序和局面。比如，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，創(chuàng)造多種參與方式和形式；又比如，深度挖掘社區(qū)社會組織的內(nèi)生資源，通過各種形式將社區(qū)居民組織起來，發(fā)動起來，共同投身于社區(qū)環(huán)境改善、生活服務(wù)和事務(wù)協(xié)商，不斷累積基于信任、理解、關(guān)愛和協(xié)作的社會關(guān)系和社會資本。這些深厚的社會關(guān)系與社會資本正是緊急狀態(tài)下形成有效社會協(xié)作的基石和條件。

第四，堅持體系建設(shè)與場景應(yīng)用相結(jié)合，提高科技手段對社會治理服務(wù)的支撐能力。移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的集群式發(fā)展，正在對公共治理和服務(wù)產(chǎn)生革命性的影響和變革。這次疫情防控中，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約口罩、綠色健康碼等基層創(chuàng)新實踐正是科技力量助力社會治理的成功案例。但也要看到，許多平時叫得響的智能系統(tǒng)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)還沒有完全、及時地運用到病患識別、隱患排查、人員跟蹤和公共服務(wù)之中。除了時間緊迫之外，還有一個值得注意的問題是，常態(tài)下的科技運用和智能系統(tǒng)開發(fā)過于簡單強調(diào)所謂功能強大和覆蓋全面，而未能聚焦于實際應(yīng)用場景和動態(tài)變化，造成系統(tǒng)看起來高大上，卻相對靜態(tài)和遲滯，難以在短時間內(nèi)因應(yīng)新情況新環(huán)境。今后在體系建設(shè)的同時，應(yīng)該更注重根據(jù)實際需要和可能風險來“定制”與“設(shè)計”信息系統(tǒng)，提高信息系統(tǒng)的針對性、包容性和彈性化，增強其解決實際問題的能力。

（作者為上海師范大學行政管理系主任、教授、博導）

責編/于洪清 美編/楊玲玲

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