【摘要】基層社會治理是社會治理、國家治理的重要組成部分，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開基層社會治理的現(xiàn)代化。在應(yīng)對新冠肺炎疫情大考中，基層社會治理，尤其是社區(qū)防控取得了不錯的成績。同時(shí)，也暴露出了不少問題和短板。要認(rèn)真總結(jié)疫情防控經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，多措并舉構(gòu)建基層社會治理新格局，夯實(shí)社區(qū)疫情防控共同體。

【關(guān)鍵詞】基層治理 新冠肺炎疫情 社區(qū)防控 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

社區(qū)防控在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了重要作用，社會治理和服務(wù)重心向基層下移為其提供了重要支撐和保障

2020年新型冠狀病毒肺炎疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，也是對基層社會治理體系和治理能力的一次大考。由于重大傳染病疫情防控涉及全面的社會動員和管制，因此必須依靠最基層的社區(qū)來守住最重要的社會防線。2020年1月24日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》，將社區(qū)作為疫情防控的主要陣地，社區(qū)防控成為這場戰(zhàn)役的“治本”之策。一個多月來，近400萬名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，承擔(dān)了極為繁重的工作和任務(wù)，為遏制疫情擴(kuò)散蔓延作出了重要貢獻(xiàn)。

黨的十八大以來，隨著社會治理和服務(wù)重心逐步向基層下移，社區(qū)管理服務(wù)資源不斷增加，隊(duì)伍力量不斷加強(qiáng)，治理能力明顯提升，為應(yīng)對此次重大疫情提供了堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)和保障。一是黨的統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)地位在基層應(yīng)急管理中起到了關(guān)鍵作用?；鶎狱h組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用，迅速從平時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)換成戰(zhàn)時(shí)模式，廣泛動員社區(qū)黨員和群眾骨干，啟動各類應(yīng)急管理和服務(wù)工作。各級黨員根據(jù)組織安排，有序下沉、服從調(diào)配、履職盡責(zé)，積極有序開展各類工作。二是網(wǎng)格化管理機(jī)制迅速啟動并高速運(yùn)轉(zhuǎn)。社區(qū)工作者、志愿者、黨員干部等不同來源的隊(duì)伍在網(wǎng)格單元中有效整合，橫向到邊、縱向到底，開展起拉網(wǎng)排查、聯(lián)防聯(lián)控、封閉管理、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)、生活服務(wù)、弱者照護(hù)等各項(xiàng)工作。三是社會建設(shè)長期積累的社會資本激發(fā)起了廣泛動員和自救互救。不僅涌現(xiàn)出大量舍身忘我、可歌可泣的志愿者人物和事跡，而且居民從初期的慌亂中恢復(fù)過來后迅速以各種形式參與到群防群控和生活保障中來，鞏固了戰(zhàn)勝疫情的社會基礎(chǔ)。四是微信、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興信息溝通技術(shù)在抗疫中的民主協(xié)商、資源配置、遠(yuǎn)程辦事、民生保障等方面發(fā)揮了突出作用。可以說，沒有近年來基層社會治理的大發(fā)展和大鞏固，要在如此惡劣環(huán)境下維持如此超大型社會的有序運(yùn)轉(zhuǎn)是難以想象的。事實(shí)證明，近年來國家關(guān)于加強(qiáng)基層社會治理的一系列決策和部署是十分正確的。

在應(yīng)對疫情的大考中，基層治理取得了不錯的成績，但是也暴露出不少亟待完善的弱項(xiàng)與短板

由于這次疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層在倉促之間應(yīng)戰(zhàn)，面臨著巨大壓力和考驗(yàn)，服務(wù)管理過程中也暴露出諸多問題和不足，有些甚至與群眾的期盼還有相當(dāng)距離。部分問題是因?yàn)闀r(shí)間緊急造成的失誤或不妥，而有些則反映出基層治理存在的矛盾和短板，長期得不到真正解決，已經(jīng)到了必須正視和亟需改變的地步。

一是基層公共服務(wù)依然薄弱，特別是基層衛(wèi)生醫(yī)療能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和群眾的需求。武漢市在封城之初，由于醫(yī)療資源供需極度失衡，不得不建立分級分類就醫(yī)機(jī)制，希望由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對轄區(qū)內(nèi)發(fā)熱病人進(jìn)行篩選分類，并開展居家觀察服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中可以看到，最基層的衛(wèi)生服務(wù)體系實(shí)在難以擔(dān)此重任，由于醫(yī)療人員缺乏，設(shè)施設(shè)備不足，救治能力有限，大量患者無法在基層獲得及時(shí)服務(wù)和幫助，只能反復(fù)來往于多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)和家庭之間，成為流動傳染源?？梢哉f，疫情將許多地方家門口服務(wù)能力有限、醫(yī)療服務(wù)“最后一公里”問題暴露無遺。

二是條塊關(guān)系未能理順，“表格抗疫”等官僚主義、形式主義不同程度存在。長期以來，部分地方政府片面理解中央部署，認(rèn)為重心下移就是把所有與老百姓相關(guān)的事情都交給基層完成，全然不顧基層是否有能力和資源完成這些工作。 “上面千條線，下面一根針”，基層往往疲于應(yīng)付各類報(bào)表和指標(biāo)，而上級條線部門卻成了發(fā)放通知、考核驗(yàn)收的管理者。疫情來臨時(shí)，這種行為邏輯必然一如既往：有的地方條線部門要求基層干部填寫各類統(tǒng)計(jì)表格，卻很少主動幫助基層解決防護(hù)資源等實(shí)際問題；有的把人員轉(zhuǎn)運(yùn)工作全部壓給基層，完全不考慮社區(qū)是否有能力協(xié)調(diào)車輛等基本資源。基層干部很多時(shí)候流汗流血還要流淚。正因?yàn)槿绱耍?xí)近平總書記也明確要求，“要讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線，而不是以形式主義、官僚主義的方式來給基層增加負(fù)擔(dān)、消耗基層干部的抗疫精力”。

三是公眾參與有限，社會協(xié)同不足。重大疫情打亂了原有的社會正常供需機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)體系一夜間成為連接居民生活健康需求與社會資源系統(tǒng)的中樞與轉(zhuǎn)換器，不僅要負(fù)責(zé)拉網(wǎng)排查、聯(lián)防聯(lián)控、封閉管理、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)等疫情防控工作，還需要承擔(dān)生活服務(wù)、弱者照護(hù)等方面的職能，工作量較常態(tài)情況翻數(shù)倍不止。武漢市漢陽區(qū)某社區(qū)中每個網(wǎng)格員平均要“承包”居民363戶，工作壓力和工作狀態(tài)可想而知。與此同時(shí)，整個社會面的參與和協(xié)同還有較大潛力和發(fā)展空間。如很多居委會同志表示，社區(qū)志愿者多是年紀(jì)較大的退休老人，平時(shí)還可以發(fā)動，但面對這種重大傳染病疫情，難以完全頂上去。有的社區(qū)內(nèi)部臨時(shí)建立微信群，但加入者寥寥，高樓深院和關(guān)門閉戶阻隔了居民之間的有效“連接”。還有的地方不得不以“政府令”的形式緊急招募志愿者以補(bǔ)充基層隊(duì)伍。這些都說明，我們在常態(tài)治理過程中的社會動員范圍其實(shí)較為有限，大部分公眾事實(shí)上游離于社區(qū)公共空間之外，在突發(fā)事件中自然成為“看客”和“旁觀者”，而難以轉(zhuǎn)換成“積極行動者”。由于社區(qū)成員之間的互動、連接并不充分，陌生人社會狀態(tài)并未完全改變，緊急時(shí)刻就難以形成有效且持續(xù)的互助和互救。

總結(jié)疫情防控經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，多措并舉構(gòu)建基層社會治理新格局

分析和總結(jié)這些問題，并非為了問責(zé)或者嘩眾取寵，而是系統(tǒng)反思常態(tài)管理中短板和不足，既著眼當(dāng)下又立足長遠(yuǎn)，為今后的扎實(shí)工作指明方向和路徑，為進(jìn)一步系統(tǒng)提升基層社會治理、建設(shè)社區(qū)治理共同體提供保障。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)”。

基層社會治理是社會治理、國家治理的重要組成部分，正所謂“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開基層社會治理的現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會提出，“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。經(jīng)過這一次疫情的大考，就堅(jiān)持和落實(shí)來說，推動重心下移的戰(zhàn)略部署和制度優(yōu)勢必須毫不動搖地堅(jiān)持，也需要更多更完善的政策予以落實(shí)。就完善和建立來說，還需要抓住制約基層治理服務(wù)能力的瓶頸和問題，通過體制改革逐步緩解和改善，構(gòu)建基層社會治理新格局，夯實(shí)治理服務(wù)的社會根基。

第一，做實(shí)家門口服務(wù)體系，提高基本公共服務(wù)均等化水平。“家門口”服務(wù)是指在社區(qū)層面設(shè)置、以15分鐘服務(wù)圈為形態(tài)，以多元化的居民需求為導(dǎo)向的就近、便利、穩(wěn)定的公共服務(wù)體系。家門口服務(wù)的建立和完善不僅能方便居民，更直接決定了基本公共服務(wù)均等化水平。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，改革開放以來，全社會的醫(yī)療費(fèi)用越來越高，但醫(yī)療資源也越來越向上集中，在擴(kuò)大就醫(yī)自主選擇性的同時(shí)也削弱了基層衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)能力。小病到大醫(yī)院、醫(yī)療資源緊張、病人等待時(shí)間過久等現(xiàn)象嚴(yán)重影響了基本公共服務(wù)的公平性和可及性。因此必須加快建立分層分類的公共服務(wù)體系，特別是夯實(shí)社區(qū)公共服務(wù)的基礎(chǔ)，讓老百姓在家門口就能獲得健康、教育、養(yǎng)老、文化等基礎(chǔ)性、基本性服務(wù)。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海調(diào)研時(shí)就基層公共服務(wù)優(yōu)化升級明確指出：“要推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，聚焦基層黨建、城市管理、社區(qū)治理和公共服務(wù)等主責(zé)主業(yè)，整合審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，面向區(qū)域內(nèi)群眾開展服務(wù)。”同時(shí)，“要推進(jìn)服務(wù)供給精細(xì)化，找準(zhǔn)服務(wù)群眾的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，對接群眾需求實(shí)施服務(wù)供給側(cè)改革，辦好一件件民生實(shí)事”?？梢哉f，沒有貼近居民、家門口式的服務(wù)體系，就難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化，遇到突發(fā)性災(zāi)害和疫情，就難以提供快速、高效的公共服務(wù)，切實(shí)保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

第二，完善治理結(jié)構(gòu)，提升基層社會治理效能。多年來對基層社會治理的政策性、體制性關(guān)注所形成的“聚光燈效應(yīng)”在提升基層治理理性化的同時(shí)，也意外增加了治理系統(tǒng)的復(fù)雜性，并造成了基層治理空間中權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，基層政權(quán)組織及工作人員在現(xiàn)有政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于相對弱勢的地位，其工作自主性和博弈能力逐步變小。這種狀況雖然明顯提升了政府整體性的行動范圍和管控能力，卻也在一定程度上降低了基層政權(quán)組織的自主行動能力和社會回應(yīng)靈敏度，具體表現(xiàn)為“工作負(fù)擔(dān)”越來越重，形式主義增多。解決這一問題的關(guān)鍵在于恢復(fù)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。一方面，要建立職責(zé)、權(quán)力、資源相匹配的職能體系，實(shí)現(xiàn)多層次管理體制的合理分工和分權(quán)。比如，將基本公共服務(wù)均等化、重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、重點(diǎn)應(yīng)急單元的管理等明確界定為市級政府職責(zé)，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、市場秩序監(jiān)管、環(huán)境綜合治理等明確界定為區(qū)級層面職責(zé)，才能讓基層真正專注于與轄區(qū)內(nèi)民生相關(guān)的社會管理、公共服務(wù)和社會建設(shè)事務(wù)，避免基層陷入“小馬拉大車”的超負(fù)荷運(yùn)作困境。另一方面，要賦予基層政權(quán)組織在民生服務(wù)、社區(qū)治理等職責(zé)范圍內(nèi)考核、調(diào)動條線資源的權(quán)力和能力，逐步建立以“事”為中心而非以“權(quán)”為中心的基層協(xié)調(diào)機(jī)制，為基層賦權(quán)增能，提高其整體運(yùn)行效能；同時(shí)，提高群眾對基層政權(quán)組織和自治組織的監(jiān)督、評議權(quán)力，推動基層更好服務(wù)民眾。

第三，充分發(fā)動群眾參與基層社會治理，提高社會協(xié)同組織能力，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。重大突發(fā)疫情下，全社會齊心協(xié)力、同舟共濟(jì)，最大程度整合資源，最大程度凝聚共識，這正是“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的最生動詮釋和寫照。事實(shí)證明，只有真正的社區(qū)命運(yùn)共同體和社區(qū)治理共同體，才能在常態(tài)環(huán)境下創(chuàng)造生動活潑的環(huán)境氛圍，也才能在應(yīng)急狀態(tài)下快速擰成一股繩，共渡艱難時(shí)刻。因此，新時(shí)代必須提高基層政權(quán)組織連接、溝通、凝聚基層黨員、群眾和社會組織的能力，放手發(fā)動群眾參與基層社會治理。連接既是一種靜態(tài)的通道、渠道，也是動態(tài)的聯(lián)絡(luò)、溝通、互動。只有建立這種靜態(tài)與動態(tài)的連接，才能塑造與提升基層組織的影響力、組織力和動員力，改變社區(qū)居民“原子態(tài)”關(guān)系狀態(tài)，形成執(zhí)政黨主導(dǎo)下多元主體協(xié)同共治的良好秩序和局面。比如，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，創(chuàng)造多種參與方式和形式；又比如，深度挖掘社區(qū)社會組織的內(nèi)生資源，通過各種形式將社區(qū)居民組織起來，發(fā)動起來，共同投身于社區(qū)環(huán)境改善、生活服務(wù)和事務(wù)協(xié)商，不斷累積基于信任、理解、關(guān)愛和協(xié)作的社會關(guān)系和社會資本。這些深厚的社會關(guān)系與社會資本正是緊急狀態(tài)下形成有效社會協(xié)作的基石和條件。

第四，堅(jiān)持體系建設(shè)與場景應(yīng)用相結(jié)合，提高科技手段對社會治理服務(wù)的支撐能力。移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的集群式發(fā)展，正在對公共治理和服務(wù)產(chǎn)生革命性的影響和變革。這次疫情防控中，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約口罩、綠色健康碼等基層創(chuàng)新實(shí)踐正是科技力量助力社會治理的成功案例。但也要看到，許多平時(shí)叫得響的智能系統(tǒng)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)還沒有完全、及時(shí)地運(yùn)用到病患識別、隱患排查、人員跟蹤和公共服務(wù)之中。除了時(shí)間緊迫之外，還有一個值得注意的問題是，常態(tài)下的科技運(yùn)用和智能系統(tǒng)開發(fā)過于簡單強(qiáng)調(diào)所謂功能強(qiáng)大和覆蓋全面，而未能聚焦于實(shí)際應(yīng)用場景和動態(tài)變化，造成系統(tǒng)看起來高大上，卻相對靜態(tài)和遲滯，難以在短時(shí)間內(nèi)因應(yīng)新情況新環(huán)境。今后在體系建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)該更注重根據(jù)實(shí)際需要和可能風(fēng)險(xiǎn)來“定制”與“設(shè)計(jì)”信息系統(tǒng)，提高信息系統(tǒng)的針對性、包容性和彈性化，增強(qiáng)其解決實(shí)際問題的能力。

（作者為上海師范大學(xué)行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲

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