【摘要】新型冠狀肺炎疫情已經(jīng)成為2020年全球影響最大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之一。通過抗擊新冠疫情，中國既向世界清晰展示中國特色社會主義若干鮮明制度優(yōu)勢，又典型反映中國醫(yī)藥健康體制改革、健康中國建設(shè)和醫(yī)療健康政策性質(zhì)、目標導向等若干深層次矛盾和體制機制問題。中國應(yīng)充分利用這次疫情經(jīng)驗教訓，變國家重大公共衛(wèi)生危機為中國現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度建設(shè)戰(zhàn)略機遇，尊重現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度客觀規(guī)律，妥善處理國家行政權(quán)威與醫(yī)生專業(yè)權(quán)威間關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代健康照顧制度，為全民由“生活醫(yī)療化”向“健康化”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，滿足美好生活需要，構(gòu)建人類命運共同體和增進人類健康福祉貢獻中國智慧。

【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情 健康中國 現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度 【中圖分類號】R197.1 【文獻標識碼】A

中國新冠肺炎疫情與全球健康治理議題

新冠肺炎疫情已經(jīng)成為2020年全球性影響最廣泛、最深刻、最長遠、最重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之一，引發(fā)全球健康政治學與全球健康治理議題。中國和世界多國緊急響應(yīng)：1月25日（農(nóng)歷正月初一），中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，專門聽取新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作匯報，對疫情防控特別是患者治療工作進行再研究、再部署、再動員，會議決定，黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導小組，在中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導下開展工作；國家衛(wèi)健委從全國各地抽調(diào)精兵強將，組建多支援鄂抗疫醫(yī)療隊，對口支援武漢和湖北抗疫；軍隊系統(tǒng)在做好自身疫情防控同時，全力支援地方疫情防控，再次彰顯新時代軍人戰(zhàn)士風貌；習近平總書記多次強調(diào)，全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障；全國人大法律工作委員會針對公眾關(guān)心疫情防控相關(guān)的諸多法律問題提供及時、權(quán)威的解答，中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導、黨指揮槍、舉國體制、中央權(quán)威與全國一盤棋、對口支援，以及國家強有力組織動員能力等“制度性優(yōu)勢”彰顯無遺，獲得國際社會普遍贊賞和高度評價，塑造“負責任大國”的國家形象。全體中華兒女用萬眾一心、眾志成城的抗疫行動和生命代價，真實詮釋和全面構(gòu)建人類命運共同體的中國模式。

更為重要的是，這次新冠肺炎疫情防控與2003年SARS疫情最大的一處不同是，全球健康政治學與全球健康治理議題首次具有全球性、全面性、綜合性、實質(zhì)性和國際政治涵義。由于自2010年起中國成為世界第二大經(jīng)濟體，人員、物質(zhì)、資金、信息和物流國際流動，中國和世界各國人民的身心健康、福利和美好生活需要，普遍成為最重要的第一社會需要，中國和世界各國人民的身心健康需要，由傳統(tǒng)“低級政治”升級為“最高級政治”層次，世界各國相互依賴和相互影響程度顯著提高，重構(gòu)新型國際政治經(jīng)濟關(guān)系與全球政治新秩序，加強醫(yī)療健康、福利制度建設(shè)領(lǐng)域的全球合作與交流互鑒，構(gòu)建人類命運共同體成全球需要。有鑒于此，打贏本次抗“疫”戰(zhàn)至關(guān)重要。如何在全球國際政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和國際政治關(guān)系議程中，科學合理界定全球性醫(yī)療健康、福利制度的性質(zhì)、宗旨、目標、理論基礎(chǔ)、基本原則、地位、功能、結(jié)構(gòu)、作用已成當務(wù)之急。在深度全球化背景下，新冠肺炎疫情防控運動清晰顯示，健康福利議題的“內(nèi)政”與“外交”邊界已高度重疊，健康福利制度建設(shè)迫切需要超越傳統(tǒng)思維模式，迫切需要超越傳統(tǒng)國家為基礎(chǔ)的健康福利外交模式，構(gòu)建“以國家為基礎(chǔ)和為主體”的新型全球健康、福利外交模式，將現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度建設(shè)放在全球健康政治議程中通盤考慮，提高全球健康治理話語權(quán)。

人類健康福利需要與健康福利制度建設(shè)

人類文明的精髓、核心、關(guān)鍵和最偉大成就是通過各種各樣的制度建設(shè)，滿足人類不斷增長和發(fā)展變化的社會需要。人的現(xiàn)代化和社會現(xiàn)代化的最高層次是綜合性和系統(tǒng)性的制度建設(shè)。人類與動物本質(zhì)區(qū)別眾多，人既是社會動物，是有思想、有意識、有情感、有欲望、有需要、有預期的社會有機體，又是家庭生活、群體生活、社區(qū)生活、組織生活和集體生活的社會人。每個人都有不同成長經(jīng)歷，從事不同工作，扮演不同角色，發(fā)揮不同作用，每時每刻都在社會互動中工作與生活，在社會生活中主要通過社會交換與勞動職業(yè)分工滿足自身各種需要。總體來說，人類欲望、需求和需要是多種多樣和不斷發(fā)展變化的，總體發(fā)展趨勢是趨高性，即由基本的生存、生理需要，逐步升級為愛、歸屬感、安全感、身份認同和自我實現(xiàn)需要，由基礎(chǔ)性的體質(zhì)、身體健康，上升為心理健康、人格健康、社會健康、行為健康和靈性健康。更為重要的是，在人類諸多社會需要之中，如性、衣、食、住、行、用、義務(wù)教育等需要滿足都是階段性和暫時性的，如學齡兒童義務(wù)教育有年限，擁有住房就滿足住房需要。人類社會需要體系中唯有身心健康是全方位、全生命周期，需要從嬰兒到墓地的連續(xù)性服務(wù)。而且身體健康是幸福美好生活的前提和身體基礎(chǔ)。沒有健康的體魄就難有理智健全的人。有鑒于此，世界各國政府普遍建立“社會福利”性質(zhì)的醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度，通過社會福利性質(zhì)的醫(yī)療照顧(medical care)、健康照顧(health care)服務(wù)體系，預防傳染病和各類疾病，通過為身體患病之人和精神障礙者提供臨床診療康復服務(wù)，恢復他們的社會功能和社會角色，保障病患和其他普通人正常工作、生活秩序，改善國民生活質(zhì)量，提高全社會總體福利水平。而且世界各國歷史發(fā)展經(jīng)驗證明：社會發(fā)展和文明程度越高，身心健康、福利制度越發(fā)達。在家庭、宗教、政治、軍事、經(jīng)濟、教育和各種社會制度中，健康照顧制度處于最高層次。醫(yī)療照顧、健康照顧制度普遍是現(xiàn)代社會福利制度框架中最基礎(chǔ)、最重要和最高層次制度。黨中央高度重視醫(yī)療健康工作，明確提出“推進健康中國建設(shè)”。福利的基本涵義是幸福美好生活。從這種意義上說，中國特色社會主義制度建設(shè)的戰(zhàn)略重點與優(yōu)先領(lǐng)域就是醫(yī)療健康制度建設(shè)。

需要強調(diào)的是，目前國內(nèi)對醫(yī)療照顧和健康照顧等核心概念的認知和理解存在重大理論缺陷，對醫(yī)學本質(zhì)是什么，醫(yī)療照顧、健康照顧服務(wù)本質(zhì)屬性是什么等諸多基礎(chǔ)性理論問題缺乏政治共識、社會共識與專業(yè)共識，直接影響醫(yī)療照顧、健康照顧服務(wù)制度和總體性社會福利制度建設(shè)質(zhì)量。核心概念的認知和理解狀況既反映國家執(zhí)政理念和政治哲學價值觀，又反映理論政策質(zhì)量和制度建設(shè)質(zhì)量狀況，是觀察、分析和評價制度建設(shè)質(zhì)量的最佳途徑。例如，醫(yī)療照顧概念(medical care)與健康照顧概念(health care)。目前，衛(wèi)生系統(tǒng)對前者的習慣說法是不準確的醫(yī)療保健，對后者的習慣說法是不恰當?shù)男l(wèi)生保健，關(guān)鍵是將最重要的care(中文譯為關(guān)愛、關(guān)懷、照顧等)概念翻譯為保健，即保持健康的簡稱。實際上，care概念是醫(yī)療服務(wù)和健康服務(wù)的本質(zhì)屬性，是醫(yī)療服務(wù)、健康服務(wù)的價值靈魂和專業(yè)價值觀目標。按照英文詞典的權(quán)威界定，價值觀視角的care可翻譯為關(guān)愛、關(guān)懷、專業(yè)精神和專業(yè)倫理，個性化和專業(yè)化醫(yī)療、健康服務(wù)視角的care可譯為“照顧”，是指充滿人文關(guān)懷的專業(yè)服務(wù)。以人為本，尊重人的價值，人的尊嚴，以人的需要滿足為己任是所有專業(yè)化人類服務(wù)的共性。工業(yè)化、城市化、市場化以來，世界各國現(xiàn)代國家普遍先后建立以社會救助服務(wù)體系、社會保險體系、義務(wù)教育體系、住房與家庭服務(wù)體系和醫(yī)療健康服務(wù)體系等為主體的社會服務(wù)體系。這種各式各樣的社會服務(wù)亞體系，共同構(gòu)成現(xiàn)代社會福利制度框架的主體部分，地位重要。這是世界各國普遍將醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度定性為社會福利制度重要組成部分的制度理由。醫(yī)學服務(wù)的本質(zhì)是全人、全方位和全生命周期的關(guān)愛、關(guān)懷和照顧服務(wù)。醫(yī)學的本質(zhì)是愛。簡言之，醫(yī)療、健康照顧服務(wù)的福利本質(zhì)和最高層次“國策”地位指明健康中國建設(shè)目標。

醫(yī)藥健康體制改革與健康中國建設(shè)目標

健康中國既是國家治理和國家發(fā)展目標，又是國家治理和國家發(fā)展戰(zhàn)略，還是國家治理和國家發(fā)展范圍內(nèi)容、優(yōu)先領(lǐng)域，更是中國參與全球健康治理的基本策略與制度路徑，實現(xiàn)美好生活、實現(xiàn)中華民族偉大復興“中國夢”和第二個百年目標的制度前提。健康中國并不簡單地意味全體國民都身體健康無病，或者是有效預防和基本上消除傳染病，少得病，晚得病，少得大病，提高全民預期健康壽命年，將健康中國建設(shè)目的局限于身體健康。這次新冠肺炎疫情清晰地說明：健康中國建設(shè)目標的內(nèi)涵外延豐富多彩，而且層次結(jié)構(gòu)鮮明。首先，健康中國建設(shè)的首要目標和最高層次是健康國家建設(shè)，核心是國家健康權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。國家健康權(quán)力泛指國家與政府所擁有的有關(guān)制定醫(yī)療、健康政策、法律和資源分配權(quán)力總稱。國家健康權(quán)力是國家政治權(quán)力的重要組成部分，國家健康權(quán)力結(jié)構(gòu)與質(zhì)量決定健康中國狀況。其次，國家健康權(quán)力使用和權(quán)力結(jié)構(gòu)主要通過國家規(guī)劃、設(shè)計、創(chuàng)建、實施、運轉(zhuǎn)和管理醫(yī)療、健康照顧服務(wù)體系反映出來。醫(yī)療健康照顧服務(wù)體系建設(shè)狀況既反映國家政治發(fā)展戰(zhàn)略，又反映國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化狀況，因為現(xiàn)代醫(yī)療、健康照顧服務(wù)是專業(yè)性最高，政治色彩最濃，政治權(quán)力、市場權(quán)力、社會和專業(yè)權(quán)力相互交織程度最高、最錯綜復雜的領(lǐng)域。這意味著國家健康權(quán)力結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度源頭規(guī)劃、設(shè)計越科學合理，且符合現(xiàn)代醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度發(fā)展普遍規(guī)律，健康國家和健康中國制度建設(shè)質(zhì)量就越高。在健康、福利全球化，尤其是在全球健康治理和全球健康政治學議題日趨主流化的國際背景下，如何妥善處理醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度建設(shè)的“國際通則”與“中國特色”，充分發(fā)揮中國特色社會主義的獨特制度優(yōu)勢，構(gòu)建既具中國特色，又兼顧普遍發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代健康照顧制度，這是健康國家與健康中國建設(shè)最高政治目標，是中國特色社會主義建設(shè)和全球健康治理的緊迫需要。

深化醫(yī)藥健康體制改革既是健康國家建設(shè)的基本政治途徑，又是推進健康中國建設(shè)的主要政治手段，還是中國特色現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度建設(shè)和提高社會制度質(zhì)量的基本政治途徑。1949年新中國成立后，中央政府根據(jù)當時國情民意，建立福利性質(zhì)醫(yī)療健康照顧服務(wù)體系，廣泛開展愛國衛(wèi)生運動，使用較低的醫(yī)療費用，徹底改善幾億中國人的健康狀況與生活質(zhì)量，獲得國際社會的廣泛贊譽和一致好評，為全人類健康、福利事業(yè)貢獻中國經(jīng)驗，如三級網(wǎng)絡(luò)。改革開放尤其是1992年建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，1997年醫(yī)療健康服務(wù)本質(zhì)屬性，由以往單一的“福利性”演變?yōu)槎?ldquo;福利性”與“公益性”，2000年后只剩余“公益性”，福利性不見蹤影；醫(yī)院籌資模式由財政預算資金為主，演變?yōu)槭袌龌I資的業(yè)務(wù)經(jīng)費為主；原本和諧友愛的醫(yī)患關(guān)系，演變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性緊張醫(yī)患關(guān)系，及世界罕見的暴力殺醫(yī)、傷醫(yī)現(xiàn)象。與此同時，醫(yī)院市場化籌資模式催生越來越多床位數(shù)量規(guī)模上千張的特大型三甲醫(yī)院，家庭健康、婦幼保健、社區(qū)健康、中醫(yī)藥服務(wù)、公共衛(wèi)生和傳染病防控服務(wù)發(fā)展艱難、緩慢。

更重要的是，理論上說，中國醫(yī)療機構(gòu)是采取社會保險制度的籌資模式，社會醫(yī)療保險基金應(yīng)是醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)補償?shù)闹饕?。但是，由于對社會醫(yī)療保險概念與原理認知的偏差，制度設(shè)計形成選擇較低層次的社會“基本醫(yī)療保險”，而非較高層次的“社會健康保險制度”。由于統(tǒng)籌層次太低，且規(guī)定只能住院報銷，導致社會醫(yī)療保險基金挪用、貪污、浪費和閑置，難以實現(xiàn)社會保險基金預防為主和風險分擔作用，更難發(fā)揮“大數(shù)法則”與社會互助互濟功能，形成“形式化”醫(yī)療保險籌資模式：一方面大量醫(yī)保資金沉淀結(jié)余，另一方面財政補貼日增。同時，改革開放以來，社會醫(yī)療保險基金不是采用國際慣例的醫(yī)療健康系統(tǒng)“內(nèi)部專業(yè)監(jiān)管”，而是非專業(yè)和外行性的行政管理體制，極大影響社會醫(yī)療保險資金分配、使用效率與效果。世界各國現(xiàn)代醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗和普遍規(guī)律是：國家如何優(yōu)化健康權(quán)力結(jié)構(gòu)，如何妥善處理國家行政權(quán)威與醫(yī)生專業(yè)權(quán)威之間的關(guān)系，是健康國家建設(shè)的關(guān)鍵。

美好生活需要與重構(gòu)現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度

2017年10月，黨的十九大報告明確指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。美好生活的實現(xiàn)，需要進一步發(fā)展當代人類社會中國特色社會主義福利國家、福利社會與美好社會建設(shè)的嶄新制度模式。社會主義的本質(zhì)內(nèi)蘊是集體主義，不是個人主義；是社會公平、社會平等和社會福利價值觀、價值目標，不是弱肉強食、叢林法則和利益政治；是和諧、團結(jié)和具有整合性的社會，不是四分五裂和各自為政的社會；是健康中國和福利中國，不是疾病中國和貧困落后愚昧中國；是社會政策與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，不是經(jīng)濟政策的單兵突進和一切唯GDP的畸形發(fā)展；是以人民為中心和預防為主的健康中國，不是以疾病治療為中心和傳統(tǒng)落后的生物醫(yī)學模式；是全人、全方位和全生命周期的健康照顧服務(wù)，不是只關(guān)注軀體疾病和末期治療的醫(yī)療模式；是醫(yī)院、社區(qū)、家庭一體化和連續(xù)化健康服務(wù)，不是重醫(yī)院，輕個人、家庭健康和社區(qū)健康；是全體個人生活和行為模式的健康化與預防性，不是個人生活和行為模式的醫(yī)療化和補救性；是既對自己身心健康、福利負責，又對他人關(guān)懷和利他的現(xiàn)代公民，不是自私自利的個體；是身心健康與社會福利制度的高度整合和一體化發(fā)展，不是醫(yī)療、健康照顧與福利的分隔。簡言之，中國特色社會主義制度核心應(yīng)包含現(xiàn)代健康照顧服務(wù)體系，其精髓是廣義的社會福利制度。中國特色現(xiàn)代社會福利制度的核心目標是滿足人們的美好生活需要，是保障全民健康福祉和生活質(zhì)量。

如何增進民生福祉，將人民健康放在更加優(yōu)先的戰(zhàn)略地位，重構(gòu)中國現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度，推進健康中國、健康社會、健康家庭、健康社區(qū)、健康個人和健康文明生活方式建設(shè)，實現(xiàn)醫(yī)療和健康照顧服務(wù)制度的現(xiàn)代化，目標已明確，方向已清晰，關(guān)鍵是制度建設(shè)的基本途徑，核心是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實質(zhì)是健康國家與國家健康權(quán)力的結(jié)構(gòu)優(yōu)化?？傮w來說，健康中國建設(shè)和重構(gòu)現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度的制度途徑主要是基礎(chǔ)理論研究，規(guī)劃設(shè)計現(xiàn)代健康服務(wù)制度，制定政策法規(guī)，改革完善醫(yī)療健康照顧服務(wù)行政管理體制等：第一，遵循世界各國普遍規(guī)律，恢復醫(yī)療健康照顧服務(wù)“福利”性質(zhì)，明確國家的健康責任。醫(yī)療、健康照顧服務(wù)本質(zhì)屬性是最基礎(chǔ)、最重要和最關(guān)鍵的問題，因為性質(zhì)決定誰是醫(yī)療健康照顧的主要對象、誰是醫(yī)療健康照顧服務(wù)的主要籌資主體。國家與個人在醫(yī)療、健康照顧服務(wù)體系中政治權(quán)力、公民權(quán)利、社會責任和社會義務(wù)應(yīng)有明確的劃分。理論質(zhì)量決定制度建設(shè)質(zhì)量。第二，適應(yīng)現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度福利本質(zhì)屬性客觀規(guī)律，改變目前主導的“衛(wèi)生經(jīng)濟學”理論范式和思維模式，轉(zhuǎn)而以“健康財政學”為中國現(xiàn)代健康照顧服務(wù)制度建設(shè)理論基礎(chǔ)。中國健康財政學的核心研究議題是社會保險財政學，全民覆蓋的社會健康保險是發(fā)展方向。需要指出的是，健康財政學是中國學者的重大理論創(chuàng)新，是中國對全球健康治理的理論貢獻。第三，充分尊重現(xiàn)代醫(yī)療、健康照顧服務(wù)制度發(fā)展的普遍規(guī)律，提高制度框架規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量。任何事物都有其自身發(fā)展規(guī)律與客觀規(guī)律。發(fā)現(xiàn)和尊重規(guī)律是確?，F(xiàn)代制度建設(shè)質(zhì)量的制度前提。例如，在醫(yī)療健康服務(wù)領(lǐng)域，人類疾病譜、死因譜和傳染病傳播流行都有其自身客觀規(guī)律和科學原理，漠視或違背規(guī)律就會受到嚴厲制裁和懲罰，付出難以估量的社會成本和社會代價。第四，如何深化醫(yī)藥健康體制改革？在充分尊重現(xiàn)代醫(yī)療健康照顧服務(wù)發(fā)展客觀規(guī)律前提下，考慮中國社會發(fā)展歷史階段性和國情民意社會文化基礎(chǔ)，科學制定既符合普遍性國際規(guī)律，又具有中國特色的醫(yī)療、健康政策、行政法規(guī)、法律，這是現(xiàn)代健康照顧制度建設(shè)的主體。第五，根據(jù)醫(yī)療、健康照顧服務(wù)活動高度專業(yè)化、疾病不確定性及醫(yī)療服務(wù)局限性等特點，建議在財政部中增設(shè)“健康與福利司”，將國家醫(yī)療保障局納入國家衛(wèi)健委行政管理體制框架內(nèi)，目的是建立能夠最大化平衡、協(xié)調(diào)國家行政權(quán)威與醫(yī)生專業(yè)權(quán)威的醫(yī)療、健康行政管理體制。

（作者為北京大學衛(wèi)生政策與管理系教授、博導）

【注：本文系劉繼同主持的2019年國家哲學社會科學基金項目“中國特色現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度研究”(項目編號：19BSH159)、財政部與國家衛(wèi)健委聯(lián)合委托課題“我國衛(wèi)生財政投入政策演進歷程及其評價研究”的階段性成果】

責編/周小梨 美編/楊玲玲

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