各類(lèi)突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來(lái)越強(qiáng)，給構(gòu)建新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理體系帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)——

當(dāng)前，人類(lèi)社會(huì)面對(duì)的安全風(fēng)險(xiǎn)日益增加，給各國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)秩序帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何加強(qiáng)和改善應(yīng)急管理、有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件，既考驗(yàn)著各國(guó)政府的治理能力，也體現(xiàn)了各國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的程度。國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力是一個(gè)國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上的理念、制度安排與相關(guān)資源保障的總和。由于突發(fā)事件具有緊迫性、不確定性、破壞性等特征，日常的政府管理模式難以應(yīng)對(duì)，需要不斷探索應(yīng)急管理的新模式與新能力，以應(yīng)對(duì)不斷變化的各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)急管理體系建設(shè)仍面臨諸多挑戰(zhàn)

應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)時(shí)間短、基礎(chǔ)弱、底子薄的問(wèn)題還比較突出，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、高效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等類(lèi)型災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；58%的國(guó)土面積、82%的省會(huì)城市、60%的地級(jí)市、54%的縣城處于7度及以上地震高烈度區(qū)；69%的國(guó)土面積存在較高滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

全球氣候變暖對(duì)我國(guó)的影響也正在進(jìn)一步加劇。美國(guó)《國(guó)家科學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年年初發(fā)表研究報(bào)告顯示，南極冰川融化速度是20世紀(jì)80年代的6倍，假如氣候變暖趨勢(shì)不緩解，預(yù)測(cè)部分地區(qū)到2100年將出現(xiàn)海平面上升1.8米的極端情況，將有不少沿海城市被淹沒(méi)?！兜谌螝夂蜃兓瘒?guó)家評(píng)估報(bào)告》指出，近百年(1909—2011年)我國(guó)地表平均溫度上升0.9℃至1.5℃，沿海海平面1980年至2012年以年均2.9毫米的速率上升，高于全球平均水平。美國(guó)宇航局研究發(fā)現(xiàn)，作為“亞洲水塔”的青藏高原冰川顯著變薄，可能帶來(lái)危險(xiǎn)。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化等趨勢(shì)疊加引發(fā)的綜合性風(fēng)險(xiǎn)日益增加。除了自然因素，人類(lèi)活動(dòng)所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。近年來(lái)隨著高速工業(yè)化、城市化、全球化的發(fā)展，人類(lèi)生活的外部環(huán)境與條件已經(jīng)大大改變，城市產(chǎn)業(yè)集聚，各種居民住宅及公共服務(wù)設(shè)施、超大規(guī)模城市綜合體、人員密集場(chǎng)所、高層建筑、地下空間、地下管網(wǎng)等大量建設(shè)，城市內(nèi)澇、火災(zāi)、交通事故、擁擠踩踏、燃?xì)庑孤┍?、意外事故等安全風(fēng)險(xiǎn)突出。此外，工業(yè)生產(chǎn)事故、傳染病、社會(huì)安全事件等各種風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，各種災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)相互交織、疊加放大，形成復(fù)雜多樣的災(zāi)害鏈、事故鏈。例如，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，一些深層次矛盾和問(wèn)題還沒(méi)有根本解決，安全生產(chǎn)形勢(shì)仍處于脆弱期、爬坡期、過(guò)坎期，建筑、化工、交通等行業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)突出。在道路交通安全方面，由于機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量、駕駛員人數(shù)、道路里程等快速增長(zhǎng)，交通違法行為及各種事故隱患增多，道路交通事故起數(shù)和死亡人數(shù)常年居各類(lèi)事故的第一位。

非傳統(tǒng)領(lǐng)域的公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)加大。隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等創(chuàng)新技術(shù)的逐步應(yīng)用，新形式的安全威脅和風(fēng)險(xiǎn)正不斷滋生、擴(kuò)散和疊加。一方面，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急響應(yīng)能力不斷提升，傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題得到有效控制。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心2019年7月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年全年未發(fā)生大規(guī)模病毒爆發(fā)事件，網(wǎng)頁(yè)篡改等傳統(tǒng)問(wèn)題得到有效控制。2018年我國(guó)境內(nèi)被篡改的網(wǎng)站數(shù)量為7049個(gè)，較2017年降低了64.9%；釣魚(yú)網(wǎng)站的數(shù)量也從2016年的17.8萬(wàn)個(gè)下降到2018年的5.3萬(wàn)個(gè)。另一方面，云平臺(tái)、數(shù)據(jù)安全等新興領(lǐng)域的安全問(wèn)題不斷凸顯，數(shù)據(jù)泄露、云平臺(tái)安全風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題較為突出，與5G、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)也在不斷增大。2019年上半年，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)現(xiàn)我國(guó)境內(nèi)40多家大型工業(yè)云平臺(tái)持續(xù)遭受漏洞利用、拒絕服務(wù)、暴力破解等網(wǎng)絡(luò)攻擊，有6841個(gè)工業(yè)設(shè)備、涉及37家廠家的50種產(chǎn)品存在安全隱患。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為世界各國(guó)重要戰(zhàn)略資源，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)安全關(guān)系到國(guó)家安全。人工智能技術(shù)的廣泛滲透及應(yīng)用、基因編輯技術(shù)的擴(kuò)散及推廣、5G技術(shù)的推廣及應(yīng)用，等等，都在給人類(lèi)造福的同時(shí)，給社會(huì)帶來(lái)新的安全隱患。

應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)亟待完善

盡管我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)近年來(lái)取得了巨大進(jìn)步，但應(yīng)急管理體系存在的條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協(xié)調(diào)力度不夠、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題依然存在。2018年應(yīng)急管理部成立后，我國(guó)應(yīng)急管理體制改革定位在加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力。但國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及各層級(jí)政府、各有關(guān)部門(mén)和社會(huì)各個(gè)方面，而且自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類(lèi)突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來(lái)越強(qiáng)，這給構(gòu)建新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理體系帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

第一是如何從制度建設(shè)上解決“防”與“救”的問(wèn)題。應(yīng)急管理部門(mén)的單獨(dú)成立，可以解決應(yīng)急救援工作上的集中統(tǒng)籌、資源整合等問(wèn)題，形成救援合力，減少各類(lèi)災(zāi)害事故的損失。但不同的專(zhuān)業(yè)部門(mén)在應(yīng)急工作上仍可以有所作為，對(duì)于各類(lèi)災(zāi)害事故，有自己相應(yīng)的力量以實(shí)現(xiàn)滅早滅小，防止事態(tài)的擴(kuò)大。如何在有專(zhuān)門(mén)應(yīng)急管理部門(mén)的同時(shí)保留合適的專(zhuān)業(yè)部門(mén)的應(yīng)對(duì)能力，是值得深入研究的問(wèn)題。此外，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心之一就是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，化解或減緩各種風(fēng)險(xiǎn)及其危害，從而大大降低應(yīng)急救援的壓力和損失。但是，風(fēng)險(xiǎn)防范工作彌散在各個(gè)政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)、廠礦企業(yè)和社區(qū)村屯，是全社會(huì)的責(zé)任。在缺乏系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況下，其工作業(yè)績(jī)是無(wú)法衡量的，屬于典型的治理失靈問(wèn)題。解決這類(lèi)問(wèn)題，不但需要專(zhuān)業(yè)部門(mén)樹(shù)立正確的政績(jī)觀，主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，還需要應(yīng)急管理部門(mén)跨越政府部門(mén)界限，發(fā)揮好應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合防范和應(yīng)急準(zhǔn)備的作用，通過(guò)綜合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、開(kāi)展災(zāi)后調(diào)查評(píng)估等措施來(lái)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)和社會(huì)各界的風(fēng)險(xiǎn)防范工作。這樣的要求對(duì)于應(yīng)急管理部門(mén)同樣也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二是如何解決“上”與“下”的問(wèn)題。應(yīng)急管理部門(mén)上下級(jí)之間屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，從而使得上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)指揮權(quán)威不足，與“上下聯(lián)動(dòng)”的應(yīng)急管理體制和災(zāi)害事故的高效協(xié)同應(yīng)對(duì)要求不相適應(yīng)。在日常應(yīng)急管理能力建設(shè)中，此類(lèi)問(wèn)題更加突出。同時(shí)，地方應(yīng)急管理能力投入與建設(shè)往往受到各種因素的諸多干擾，導(dǎo)致我國(guó)基礎(chǔ)應(yīng)急管理能力薄弱的問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決。2018年各級(jí)應(yīng)急管理綜合部門(mén)設(shè)立后，原安全生產(chǎn)監(jiān)管、公安消防、民政、國(guó)土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)相應(yīng)職能均轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部門(mén)。但從筆者在地方應(yīng)急部門(mén)調(diào)研的情況看，不少基層站所相關(guān)人員和職能還沒(méi)有整合，應(yīng)急管理工作大部分由地方安監(jiān)站承擔(dān)；而安監(jiān)站本身“人少質(zhì)弱”，難以承擔(dān)重任。

第三是如何解決“開(kāi)”與“閉”的問(wèn)題。首先，應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要擯棄閉門(mén)建設(shè)的思路，推動(dòng)政府部門(mén)之間的開(kāi)放和應(yīng)急管理體系建設(shè)的開(kāi)放。高效運(yùn)行的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系需要大量的數(shù)據(jù)分析為支撐，需要政府不同部門(mén)的通力協(xié)作，需要各層級(jí)政府的資源共享，需要全社會(huì)各方力量的積極參與。但是，目前很多政府部門(mén)之間存在嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壁壘，數(shù)據(jù)“部門(mén)墻”和“行業(yè)墻”比較嚴(yán)重，導(dǎo)致嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，風(fēng)險(xiǎn)信息不全、風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱的情況比較普遍。其次，各種應(yīng)急資源和能力建設(shè)也存在著部門(mén)分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，在專(zhuān)業(yè)化部門(mén)管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。

從2008年汶川特大地震之后，社會(huì)力量參與應(yīng)急管理救援的積極性很高，但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)和相應(yīng)的政策，這些力量沒(méi)有被有機(jī)地整合到現(xiàn)有的國(guó)家應(yīng)急管理體系中來(lái)。

總之，新時(shí)代人民群眾對(duì)公共安全的需求日益增長(zhǎng)，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度越來(lái)越低，如果不能有效防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件，很可能會(huì)影響人心向背和社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)安全乃至國(guó)家安全問(wèn)題。

（作者為清華大學(xué)文科資深教授。欲了解更多詳情，請(qǐng)參閱《公共管理評(píng)論》2020年第1期）