【摘要】日本公共衛(wèi)生危機管理體制具有法制化和程序化、專門化和科學(xué)化、系統(tǒng)化和信息化的特點。自新冠肺炎疫情在日本蔓延以來，日本政府依據(jù)《傳染病法》《檢疫法》及《新型病毒等對策特別措施法》，在內(nèi)閣設(shè)立新冠病毒對策本部，制定應(yīng)對措施，并按照現(xiàn)行公共衛(wèi)生危機管理體制進(jìn)行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策并非一成不變，而是根據(jù)疫情發(fā)展情況隨時作出調(diào)整，發(fā)現(xiàn)存在問題及時糾正。
【關(guān)鍵詞】日本 新冠肺炎疫情 公共衛(wèi)生危機管理 【中圖分類號】K313 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
目前，在全球范圍內(nèi)擴大的新冠肺炎疫情作為公共衛(wèi)生危機引起國際社會的廣泛關(guān)注。截至4月7日，日本國內(nèi)新冠病毒感染累計確診4000多例。在兩個多月的時間里，日本的感染者雖有大幅度增加，但與歐洲國家相比，增幅較小。從整體治療效果看，一是死亡者少，累計治愈者多。50%以上的重癥感染者已康復(fù)。二是日本醫(yī)療體制正常運轉(zhuǎn)，保證了重癥患者得到有效救治。針對新冠肺炎疫情，日本政府依據(jù)《傳染病法》《檢疫法》及《新型病毒等對策特別措施法》，在內(nèi)閣設(shè)立新冠病毒對策本部，制定應(yīng)對措施，并按照現(xiàn)行公共衛(wèi)生危機管理體制進(jìn)行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策并非一成不變，而是根據(jù)疫情發(fā)展情況隨時作出調(diào)整，發(fā)現(xiàn)存在問題及時糾正。
從SARS到新冠肺炎疫情看日本公共衛(wèi)生危機的管理
SARS疫情回顧及日本零感染原因分析。2003年3月，SARS疫情蔓延到世界多個國家和地區(qū)。據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）統(tǒng)計，自2002年11月1日至2003年6月9日，SARS席卷30余個國家和地區(qū)，全球累計臨床報告病例8421例，其中中國內(nèi)地5328例，占63%；全球死亡病例784例，其中中國內(nèi)地340例，占44%。與中國比鄰的日本卻創(chuàng)下零感染零死亡的成績，成為少數(shù)未被感染的亞洲國家之一。究其原因，可歸納為三個方面：第一，日本國民有良好的衛(wèi)生習(xí)慣，雖然還不能肯定日本人未染上SARS是否和生活習(xí)慣直接相關(guān)，但日本社會和家庭講衛(wèi)生的好習(xí)慣，無疑是防止病毒侵襲的原因之一。第二，日本非常重視食物中毒及病毒的防控。早在SARS疫情之前日本就經(jīng)歷過食物中毒和O157病毒的襲擊，給社會帶來了重大的打擊。因此，很早就制定了防止食物中毒等公共衛(wèi)生危機管理及醫(yī)院內(nèi)傳染的嚴(yán)謹(jǐn)措施，政府對所有餐館和公共設(shè)施都加強了衛(wèi)生管制。第三，SARS疫情發(fā)生后日本政府及時采取應(yīng)對措施。日本政府以內(nèi)閣總理大臣為本部長，在內(nèi)閣迅速設(shè)立“新冠病毒對策本部”，并根據(jù)《新冠病毒對策行動計劃》采取了一系列措施。勸從中國直飛的航班延期；加強邊境疫情管理（機場、車站、碼頭）；加強醫(yī)療體制。隨著疫情的變化，“新冠病毒對策本部”又增加了應(yīng)急措施：一是，勸國民盡量避免外出、不舉行集會及體育賽事、縮小營業(yè)活動。厚生勞動省也采取了一系列措施。二是，及時制作SARS基本知識、預(yù)防方法、就醫(yī)方式、應(yīng)對方式等內(nèi)容公布在網(wǎng)站上。三是開設(shè)咨詢窗口，接受國民關(guān)于流感及SARS等相關(guān)問題的咨詢。四是加強檢疫。為了阻止疫情傳播，勸導(dǎo)國民延期出國旅游。五是醫(yī)療保障。在全國指定236家專門收治SARS患者的醫(yī)院，完善SARS醫(yī)療供給體制。確?？谡帧⑨t(yī)療設(shè)備及防護設(shè)備。為了防止民眾感染，及時發(fā)布《SARS知識》《SARS管理指針》《應(yīng)對SARS消毒法》。事實證明，上述防疫措施的成效是極其顯著的，這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，很多措施依然沿用。
日本新冠肺炎疫情現(xiàn)狀及迅速擴散的原因。2020年1月14日，日本神奈川縣保健所接診1名新冠肺炎疑似患者，1月15日經(jīng)國立傳染病研究所檢測確診為日本第一例新冠肺炎患者。截至4月7日，日本國內(nèi)新冠病毒感染累計確診4000多例，日本多處護理設(shè)施相繼發(fā)生集體感染事件。梳理日本疫情擴散的原因，歸納起來有三點：
第一，分診制度導(dǎo)致日本疫情防控出現(xiàn)“慢半拍”的現(xiàn)象。日本是在《傳染病法》《檢疫法》兩部法律框架下，按照傳染病學(xué)的原理進(jìn)行管控，因此不像社會管理方式一刀切那樣見效快，可以說是“慢半拍”。日本醫(yī)療機構(gòu)主要分為綜合醫(yī)院（國立和私立）和社區(qū)診所（私立），就醫(yī)實行分診制。根據(jù)世界衛(wèi)生組織下設(shè)機構(gòu)2018年發(fā)布的《日本衛(wèi)生系統(tǒng)評估報告》，截至2016年，日本共有8442家醫(yī)院、101529家診所。日本各地診所主要采取?？崎T診形式，如內(nèi)科、眼科、皮膚科、牙科等等，大部分診所只設(shè)一個科。綜合醫(yī)院只接收診所介紹來的患者。如果不帶介紹信直接去綜合醫(yī)院，除特殊情況外無法就醫(yī)，即使特殊情況下就醫(yī)也無法使用醫(yī)療保險。這次疫情期間也不例外。如需要就醫(yī)，首先要去診所，診所醫(yī)生認(rèn)為有必要做進(jìn)一步檢查，則推薦給保健所，再由保健所開介紹信，患者拿著介紹信到設(shè)有“歸國者及接觸者門診”的醫(yī)療機構(gòu)。但是國家設(shè)定了很多檢測門檻，不符合國家規(guī)定的感染癥狀，無法進(jìn)行核酸檢測，也就無法治療。
第二，嚴(yán)格控制核酸檢測數(shù)量使得確診數(shù)量緩慢增加。疫情發(fā)生后，日本政府只限重癥患者進(jìn)行核酸檢測，受到輿論批評。日本現(xiàn)階段應(yīng)對疫情的措施與韓國不同，檢測“門檻”相對較高。這主要是依據(jù)日本政府2月25日出臺的防控基本方針，即“重癥優(yōu)先、輕癥居家”的原則。日本公共衛(wèi)生管理體制中第一個門檻是分診窗口。疫情發(fā)生后，日本在各地設(shè)立了“歸國者及接觸者咨詢中心”，主要負(fù)責(zé)咨詢和判定申請者是否可以接受檢測。申請者向咨詢中心提出申請，需要滿足以下條件：連續(xù)4日以上出現(xiàn)感冒癥狀或發(fā)燒37.5度以上，有強烈的乏力感、呼吸困難等癥狀。如老年人或有基礎(chǔ)疾病等情況者，以上狀態(tài)需要持續(xù)2日左右。接到申請后，咨詢中心將其介紹至設(shè)有“歸國者及接觸者門診”的醫(yī)療機構(gòu)。除此之外，還有“根據(jù)醫(yī)生綜合判斷結(jié)果”的標(biāo)準(zhǔn)。因此，即使被介紹到檢測機構(gòu)，同樣可能被拒絕?？梢?，日本在咨詢和檢測上設(shè)定了很高的門檻，將重點放在重癥患者，并非防止社區(qū)傳播。從而無法對無癥狀、無特定接觸史、輕癥患者做到“應(yīng)測盡測”。這就造成輕癥患者和傳染者在社會上繼續(xù)活動，無法避免疫情擴散的風(fēng)險，也就會延長控制疫情的時間。
第三，放棄社會管控，通過宣傳引導(dǎo)，達(dá)到自律目標(biāo)。日本社區(qū)是開放型社區(qū)，設(shè)有“町內(nèi)會”“自治會”等居民自發(fā)組織，是日本社區(qū)最小治理單位。“町內(nèi)會”“自治會”不具有《民法》法律效力，因此不承擔(dān)協(xié)助政府的義務(wù)。日本政府只能呼吁民間配合政府遵守疫情相關(guān)舉措。此外，日本政府重視利用電視報道、紀(jì)錄片等，宣傳引導(dǎo)民眾科學(xué)理性認(rèn)識疫情。日本媒體在報道時會邀請醫(yī)學(xué)專家、醫(yī)生等專業(yè)人士參與，客觀分析疫情信息，宣傳防護措施，消除民眾不安。日本政府在抗擊疫情期間采取的方針是不停產(chǎn)不停工、不關(guān)店不封城，只要求國民保持自律，盡量不聚集、不參加大型活動。政府盡量保障社會活動和經(jīng)濟活動正常進(jìn)行，在國民生活基本不受影響的前提下，實施疫情的有效管控。雖然疫情有所擴大，但是整個社會的經(jīng)濟秩序并未停滯。這是日本基于其基本國情和完善的醫(yī)療體制而作出的選擇。
日本公共衛(wèi)生危機管理體制的特點
日本公共衛(wèi)生危機管理體制分為三級政府兩大系統(tǒng)。三級政府是指國家（厚生勞動?。?、都道府縣及市町村。兩大系統(tǒng)是國家層次和地方層次的公共衛(wèi)生危機管理系統(tǒng)。國家層次的由厚生勞動省、厚生勞動省派駐的8個地區(qū)分局、13家檢疫所、47所國立大學(xué)醫(yī)學(xué)系和附屬醫(yī)院、62家國立醫(yī)院、125家國立療養(yǎng)所、5家國立研究所構(gòu)成。地方層次的由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗所、保健所、縣立醫(yī)院、市町村保健中心構(gòu)成。當(dāng)國家突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件時，根據(jù)地方自治制度及《傳染病法》的相關(guān)規(guī)定，國家、地方政府及國民必須履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。保健所是日本公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)中核心的行政機構(gòu)，負(fù)責(zé)防治傳染病。日本各地保健所能夠協(xié)調(diào)醫(yī)療服務(wù)提供者、醫(yī)學(xué)研究者、藥劑師協(xié)會等社會支援。根據(jù)既定方針，以厚生勞動省為首，各省加強聯(lián)系，根據(jù)疫情進(jìn)展情況采取措施。地方自治體根據(jù)各地情況，同厚生勞動省充分溝通后采取措施。日本各級政府與急救、警察、醫(yī)師會、醫(yī)療機構(gòu)協(xié)會、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門建立了協(xié)作關(guān)系，這些部門必須配合政府履行義務(wù)。
內(nèi)閣決策機制及具體措施。日本政府根據(jù)《內(nèi)閣法》第15條，在內(nèi)閣官房設(shè)置內(nèi)閣危機管理總監(jiān)一職（常設(shè)職位），主要協(xié)助內(nèi)閣官房長官，負(fù)責(zé)處理國家危機事項（不包括國家防衛(wèi)），以應(yīng)對緊急事態(tài)及疫情初期的快速處理。1月30日，內(nèi)閣開會決定設(shè)立新冠病毒對策本部（以下簡稱對策本部），本部長由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任，副本部長由內(nèi)閣官房長官擔(dān)任，厚生勞動大臣及其他大臣擔(dān)任本部成員。對策本部是非常設(shè)機構(gòu)，只有危機發(fā)生時才設(shè)立，同時設(shè)立的還有內(nèi)閣危機管理中心和內(nèi)閣信息集約中心。內(nèi)閣危機管理中心作為政府開展危機管理活動的中樞機構(gòu)，采取24小時全天候體制。當(dāng)緊急事態(tài)發(fā)生時，內(nèi)閣危機管理中心下設(shè)內(nèi)閣對策室，室長由內(nèi)閣危機管理總監(jiān)兼任，各個省廳派遣局長組成對策室成員。內(nèi)閣信息集約中心迅速收集和確認(rèn)疫情相關(guān)信息，并在第一時間向政府主要領(lǐng)導(dǎo)報告。危機管理中心根據(jù)內(nèi)閣信息集約中心提供的信息召開緊急會議，提出應(yīng)對方案，為決策提供參考。當(dāng)緊急事態(tài)發(fā)生時，根據(jù)《事態(tài)對策法》第10條第1項，由內(nèi)閣總理大臣設(shè)立緊急對策本部，由緊急對策本部調(diào)整各省廳的權(quán)限。截至2020年3月20日，新冠病毒傳染病對策本部召開了21次會議，傳染病對策專家會議召開了8次。
日本公共衛(wèi)生危機管理體制特點。第一，公共衛(wèi)生危機管理體制的法制化和程序化。日本政府根據(jù)危機的不同種類和不同階段，依法應(yīng)對。從機構(gòu)設(shè)置到具體措施都重視法制化和程序化，確保危機管理的依法行政，使政府危機管理體制高效、穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。根據(jù)《內(nèi)閣法》，為應(yīng)對國家危機，在內(nèi)閣官房常設(shè)內(nèi)閣危機管理總監(jiān)一職，協(xié)助官房長官處理危機管理相關(guān)事務(wù)。當(dāng)公共衛(wèi)生危機發(fā)生時，立刻設(shè)立對策本部，由對策本部負(fù)責(zé)制定針對性、操作性強的對策。對策本部長由總理大臣擔(dān)任，厚生勞動大臣及其他大臣擔(dān)任對策本部成員。同時，在內(nèi)閣設(shè)立內(nèi)閣危機管理中心。此次新冠肺炎疫情發(fā)生后，日本政府嚴(yán)格按照《傳染病法》《檢疫法》《新冠病毒等對策特別措施法》，設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)，采取相應(yīng)對策。同時，制定了標(biāo)準(zhǔn)化的公共衛(wèi)生危機管理行動方案。這一方案沿用了應(yīng)對SARS疫情的方案，只是根據(jù)疫情的嚴(yán)重性，做出了相應(yīng)調(diào)整。從SARS到新冠肺炎疫情，方式方法具有程序化。因此，兩次危機采取的很多措施幾乎相同。例如，及時向國民、企業(yè)及社區(qū)提供信息；準(zhǔn)確掌握國內(nèi)疫情情況；完善醫(yī)療保障（咨詢中心、門診及住院）措施；對受疫情影響的中小企業(yè)提供低息貸款及對家庭提供現(xiàn)金補貼等。
第二，公共衛(wèi)生危機管理體制的專門化和科學(xué)化。日本政府嚴(yán)格按照客觀數(shù)據(jù)和專家意見科學(xué)決策。日本政府在內(nèi)閣設(shè)立信息集約中心，及時收集并分析處理國內(nèi)外疫情信息，并直接提供給對策本部成員及新冠病毒對策專家會議。對策本部為了聽取醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，啟動新冠病毒對策專家會議，專家會議會長由國立傳染病研究所所長擔(dān)任，成員由大學(xué)和研究機構(gòu)的相關(guān)研究人員組成。對策本部每次決策之前都要聽取專家會議的意見，避免決策失誤引起財力物力人力浪費，實現(xiàn)有效、科學(xué)的決策和施策。這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，安倍首相充分聽取專家意見后才制定“重點救治重癥患者，最大限度減少死者，防止醫(yī)療體制崩潰”的應(yīng)對疫情基本方針。日本政府根據(jù)上述方針，通過在咨詢、檢測及治療上設(shè)定較高門檻，排除輕癥患者，重點救治重癥患者。同時，通過呼吁國民保持自律，盡量不聚集、不參加大型活動，有效管控了疫情，保障了社會活動和經(jīng)濟活動正常進(jìn)行。
第三，公共衛(wèi)生危機管理體制的系統(tǒng)化和信息化。日本公共衛(wèi)生危機管理體制具有快速反應(yīng)的縱橫交錯的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。在內(nèi)閣統(tǒng)一指揮下，涵蓋厚生勞動省、地區(qū)分局、保健所、綜合醫(yī)院、國立傳染病研究所等國家級應(yīng)急管理系統(tǒng)和由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗所、保健所、縣立醫(yī)院、市町村保健中心等組成的地方管理系統(tǒng)。值得一提的是，系統(tǒng)內(nèi)各部門都建立了各自的應(yīng)急管理機制。因此，當(dāng)公共衛(wèi)生危機發(fā)生時，系統(tǒng)內(nèi)的各部門按照各自的危機管理機制，恪盡職守，并同其他部門相互配合，保證系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)。日本政府為了提高應(yīng)對危機的能力，將最新技術(shù)應(yīng)用于政府危機管理系統(tǒng)。信息化建設(shè)一直是日本政府危機治理機制建設(shè)的重點所在。在這次新冠肺炎疫情防控當(dāng)中，信息圖像的收集與匯總、新冠肺炎疫情的預(yù)測、救助及流行病學(xué)調(diào)查等方面，信息技術(shù)發(fā)揮了重要作用。
（作者為天津社會科學(xué)院日本研究所所長、研究員，東北亞區(qū)域合作研究中心研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①李靜、徐萬清：《日本“慢半拍”的疫情防控》，《中國新聞周刊》，2020年第939期。
責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰
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