【摘要】政府治理中的“數(shù)目字管理”在促進政府管理的科學化和理性化、改進政府績效的同時，也可能產(chǎn)生“虛假流量”，從而扭曲信息，誤導決策。“虛假流量”的產(chǎn)生很可能是技術因素造成的，可以從責任認定、考核指標設計、考核方式等方面改進“數(shù)目字管理”，根除“虛假流量”。

【關鍵詞】數(shù)目字管理 虛假流量 技術 制度 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

對于數(shù)字指標的重視是現(xiàn)代經(jīng)濟和社會管理的重要特征。美籍華裔歷史學家黃仁宇先生在《萬歷十五年》里提出了“數(shù)目字管理”這一概念，以此作為現(xiàn)代化政府治理的標志。“數(shù)目字管理”至少需要兩個特點：第一，各種真實情況在技術上可以被度量、統(tǒng)計、形成數(shù)據(jù)；第二，不同層級、不同部門政府之間可以準確傳遞切實可信的數(shù)據(jù)，從而形成符合實際的決策。然而，“數(shù)目字管理”在促進政府管理的科學化和理性化、改進政府績效的同時，一定程度上也扭曲了政府部門的激勵。一些政府部門的目標變得相當單一，相關考核指標成為指揮棒，造成一些數(shù)據(jù)與真實情況的嚴重背離，形成“虛假流量”，從而扭曲總量指標的組成結構，誤導政府決策。

并非所有的信息都可以精確測量，“虛假流量”由此而生

技術因素是引致“虛假流量”的重要原因。理想化的“數(shù)目字管理”要求在政府管理決策相關的各個領域，真實情況都能以數(shù)據(jù)的方式被反映，形成“數(shù)字化信息”?，F(xiàn)實的社會和經(jīng)濟生活是一個復雜的系統(tǒng)，不同的數(shù)據(jù)采集方式可以生成不同的數(shù)據(jù)，并幫助衡量某些因素。但是，如美國著名投資家查理·芒格在《窮查理寶典》中強調(diào)，數(shù)據(jù)提供者和分析者通常會過度強調(diào)那些擁有相關數(shù)據(jù)的因素的重要性，卻忽略那些可能更加重要但沒有相關數(shù)據(jù)的因素。在技術層面上，并非所有的信息都可以精確測量。例如，空氣中PM10、PM2.5等不同污染物的濃度在現(xiàn)有技術條件下可以實時監(jiān)測，并按照一定方法合成計算空氣質(zhì)量指標；然而，由于成本或技術原因，二氧化硫、氮氧化物等各種污染物在一定時間段內(nèi)的排放量很難在排放源頭進行實時監(jiān)測，更無法抽樣統(tǒng)計加總，因此需要利用其他經(jīng)濟社會指標進行推算。

從科學研究的角度看，這些推算仍然可以描述事物的一些特征，本身不失其信息價值。但是“數(shù)目字管理”僅僅關注數(shù)字本身，而往往忽略了指標的構造過程。在管理過程中，如果數(shù)字信息反映了部門和員工的真實行為，那么就可以被用來厘清相關部門的責任，成為績效考核的基準。而指標的推算往往僅基于不同指標之間的歷史關系或者某些理論猜測進行，缺少堅實的理論基礎，難以核實認定，因此本質(zhì)上難以成為客觀的內(nèi)部考核管理依據(jù)。

但是，一些數(shù)據(jù)使用者卻在濫用這種估算指標，把這種估算數(shù)字當成統(tǒng)計數(shù)字，作為責任評價和決策的基礎。例如，每年公布的公路貨運量這一流量數(shù)據(jù)，交通部門只能通過過路收費站采集貨車載重量，對于非收費公路上的貨運情況則完全無法掌握，只能根據(jù)公路里程數(shù)等數(shù)據(jù)進行“二次加工”，估算公路貨運量。這一數(shù)據(jù)再被用來和相對比較準確的鐵路、航空貨運量等行政數(shù)據(jù)進行比較，很容易歪曲不同交通運輸方式之間的效率權衡。環(huán)保部門所公布的不同污染物排放量數(shù)據(jù)也是如此。例如，珠三角某地級市某年機動車上牌數(shù)量大增，按照統(tǒng)計推算方法，該市當年的大氣污染排放總量會顯著提高，但實際上機動車數(shù)量大增是因為鄰近的省會城市機動車“限牌”不“限行”，導致省會城市車主在地級市上牌，而仍在省會城市使用。因此，“流量思維”中對于流量數(shù)據(jù)的過分強調(diào)，結合現(xiàn)有的測量技術約束，產(chǎn)生出的往往是難以反映真實情況的“虛假流量”。

“虛假流量”可能誘發(fā)與現(xiàn)實相悖的政策目標

多維度的考核指標體系是為了激勵和約束政府行為，以完成政府治理的目標。但是，具體指標的選擇方式影響著地方政府行為。例如，在環(huán)境保護層面，盡管有著被媒體曝光的地方政府安排霧炮車在國控監(jiān)測點附近噴霧，甚至直接干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測設備等案例，但是污染物濃度、空氣質(zhì)量等存量指標至少是一手的監(jiān)測數(shù)據(jù)，比污染物排放量這一二手數(shù)據(jù)更能真實可靠地反映生態(tài)環(huán)境。但是，如果基于污染物濃度，空氣質(zhì)量等存量指標的變化值來進行考核，那么由于無法對污染源進行直接監(jiān)測，只能對區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境變化進行評價，而仍然無法將責任分解落實到真正的行為主體層面上。因此，由于區(qū)分責任的制度需求，政績考核中有時忽視了推算指標在不同空間尺度上的效力，錯誤地進行指標層層分解，助長了推算指標在政府管理中的濫用，可能導致與現(xiàn)實相悖的政策目標。例如，污染物減排量很大程度上是推算數(shù)據(jù)，如果決策者以此作為政策目標，采取相應的社會經(jīng)濟治理手段，結果很可能是循環(huán)往復的文字游戲，而并不能產(chǎn)生實際的生態(tài)環(huán)境改善。例如2010年個別地方為了完成“十一五”規(guī)劃“節(jié)能減排”目標而采取的一刀切“拉閘限電”措施。由于難以直接監(jiān)控污染物排放端，污染排放量數(shù)據(jù)是基于其他投入和產(chǎn)出指標估算得到的。因此，在投入端進行限制就可以完成數(shù)字上的減排任務，而無需考慮污染程度究竟有無改善。

“數(shù)目字管理”要求基于相對統(tǒng)一、容易進行客觀測量和評估的任務指標對政府部門進行考核，實際上可能忽視了不同地方之間的實際情況差異。近年來黨中央和國務院強調(diào)“雙創(chuàng)”和“放管服”改革，以此推動營商環(huán)境優(yōu)化，促進經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展動能轉(zhuǎn)換。在具體落實中，有時會出現(xiàn)下達的任務指標與實際脫節(jié)，導致個別地方政府只關注本地新增企業(yè)數(shù)量指標，而對后續(xù)的企業(yè)經(jīng)營狀況缺少核實。由此產(chǎn)生的創(chuàng)業(yè)企業(yè)數(shù)量劇增中可能隱含著相當多的“虛假流量”。據(jù)廣東國際戰(zhàn)略研究院和北京大學企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心合作，對2010年以來新注冊的廣東省工商注冊企業(yè)進行的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，14500家樣本企業(yè)中僅有24%正在營業(yè)；其余企業(yè)中，16%實際停止了經(jīng)營；1%空殼企業(yè)，從未運營過；35%的注冊企業(yè)在注冊地址找不到該企業(yè)和注冊法人；21%的企業(yè)不能確定經(jīng)營狀態(tài)或不能判斷現(xiàn)狀。據(jù)此推斷，全國幾千萬家注冊企業(yè)中，可能有很多虛假注冊的企業(yè)。因此，只關注新增企業(yè)的數(shù)量變動，忽略企業(yè)的登記退出，缺乏對企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)的持續(xù)動態(tài)的追蹤和監(jiān)管，都導致政府難以獲取企業(yè)的真實營業(yè)狀況，由此可能造成市場信息的失真和“虛假繁榮”。這種數(shù)據(jù)失真在宏觀層面上甚至可能影響我們對于經(jīng)濟發(fā)展的整體結構判斷。

改進數(shù)目字管理，根除“虛假流量”

如何改善數(shù)據(jù)質(zhì)量，充分發(fā)揮“數(shù)目字管理”的積極作用呢？只要統(tǒng)計數(shù)據(jù)的生成過程清晰明白，那么其結果數(shù)字就是中性的，關鍵在于防止統(tǒng)計推算數(shù)據(jù)的濫用和誤用。首先需要厘清統(tǒng)計數(shù)據(jù)的作用，根據(jù)數(shù)據(jù)的生成過程決定其用途，區(qū)分統(tǒng)計數(shù)據(jù)描述現(xiàn)狀和分配責任的不同功效，謹慎依據(jù)推算數(shù)據(jù)進行縱向問責。此外，需要注意統(tǒng)計數(shù)據(jù)在不同尺度上的效力，有些從技術角度看僅僅能反映較大范圍內(nèi)情況的指標就不宜層層分解，成為基層工作的指揮棒。最后，除了依靠技術的進步之外，更關鍵的還是改變激勵結構。需要切實貫徹中央為基層減負的精神，堅持實事求是，破解形式主義?？己艘越Y果導向為主，解決督查檢查考核重“痕”不重“績”、留“痕”不留“心”等問題。在問責過程中改變政府部門既是“運動員”，又是“裁判員”的局面，通過引入民眾滿意度調(diào)查等手段，從政府服務對象角度評價政府工作績效，而避免政府部門只注重單一指標，“自拉自唱”的績效評估。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導；廣東外語外貿(mào)大學廣東國際戰(zhàn)略研究院副教授、專職研究員徐麗鶴對本文亦有貢獻）

【注：本文受到國家自然科學基金面上項目（項目編號：71973037）和教育部人文社科基地重大項目“創(chuàng)新發(fā)展與政府角色”（項目編號：16JJD630009）資助】

【參考文獻】

①黃晗、燕繼榮：《從政治指標到約束性指標：指標治理的變遷與問題》，《天津行政學院學報》，2018年第6期。

②黃仁宇：《萬歷十五年》，北京：三聯(lián)書店，1997年。

③[美]查理·芒格著、李繼宏譯：《窮查理寶典：查理·芒格的智慧箴言錄》，北京：中信出版社，2016年。

責編/張忠華 美編/王夢雅