【摘要】農(nóng)地流轉(zhuǎn)符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化和適度規(guī)模化的需求，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民的數(shù)量增加。由于我國社會(huì)保障制度體系尚不完善，失地農(nóng)民更是處于弱勢(shì)地位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下社會(huì)資本參與失地農(nóng)民社會(huì)保障有助于緩解這一現(xiàn)實(shí)問題。要通過積極的社會(huì)資本融入，形成失地農(nóng)民的有效利益聯(lián)結(jié)。為此，需注重社會(huì)資本參與的規(guī)范性，從法律規(guī)制層面切實(shí)保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 社會(huì)保障 社會(huì)資本 法律規(guī)制 【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，對(duì)于擴(kuò)大再生產(chǎn)和先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用有重要意義。農(nóng)地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；?、機(jī)械化方向轉(zhuǎn)變提供了可能，與此同時(shí)，也導(dǎo)致了大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制下，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性較大，新時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，都預(yù)示著失地農(nóng)民將作為一種新型群體而出現(xiàn)，需要政府、社會(huì)的廣泛關(guān)注。而從社會(huì)資本視角來看，需有效發(fā)揮好社會(huì)資本對(duì)失地農(nóng)民的保障作用。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下失地農(nóng)民社會(huì)保障的困境

在土地權(quán)益保障方面，目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能很好地保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益，且農(nóng)民在與政府或村集體的博弈中處于劣勢(shì)地位，被動(dòng)接受的過低征地補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)際上并不能有效解決其自身的生計(jì)問題。在土地流轉(zhuǎn)過程中，多元主體的加入，如集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本等的加入，出現(xiàn)的過度征用等行為實(shí)際上加大了失地農(nóng)民權(quán)益保障的難度。農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)難以得到有效保障。由于農(nóng)民自身的法律意識(shí)不強(qiáng)，很多時(shí)候很難通過法律途徑來保護(hù)自身的合法權(quán)益。

在就業(yè)方面，對(duì)于失地農(nóng)民而言，如何實(shí)現(xiàn)再就業(yè)是擺在他們面前的頭等大事。很多農(nóng)民失去土地之后需要謀求新的生計(jì)，多數(shù)農(nóng)民不得不開始到城鎮(zhèn)進(jìn)行打工來維持生活。雖然一部分農(nóng)民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了完全城市化，但尚有絕大部分農(nóng)民仍處于融入城市的艱難路程之中，當(dāng)然這與失地農(nóng)民自身的就業(yè)能力和外界對(duì)于其引導(dǎo)和支持等因素息息相關(guān)。從內(nèi)源視角來看，失地農(nóng)民的就業(yè)難問題主要是因?yàn)槠渥陨淼膶W(xué)歷水平低、年齡偏大的居多、缺乏眼光等；從外源的視角來看，失地農(nóng)民就業(yè)困境源于就業(yè)信息的不對(duì)稱、缺乏對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的專門培訓(xùn)等。

在社會(huì)保障方面，失地農(nóng)民對(duì)于社會(huì)保障的需求更為強(qiáng)烈，對(duì)于許多農(nóng)民來說，土地是其最好的“社會(huì)保障”，但失去了土地，也就意味著失去了這一層保障。實(shí)際上，目前的城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間確實(shí)存在較大差距，失地農(nóng)民面臨養(yǎng)老無保證、醫(yī)療保障力度不夠、最低生活保障不足的現(xiàn)實(shí)窘境。失地前，農(nóng)民可依靠農(nóng)地獲得一定的收入；失地后，農(nóng)民如果不能及時(shí)就業(yè)，將面臨較大的生計(jì)危機(jī)。

社會(huì)資本參與失地農(nóng)民社會(huì)保障的必要性和現(xiàn)實(shí)狀況

豐富的社會(huì)資本有助于縮小失地農(nóng)民個(gè)體收入差距。社會(huì)資本是指通過人際互動(dòng)建立起來的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以成為失地農(nóng)民的一種潛在社會(huì)資源。從類型上看，社會(huì)資本又可以分為同質(zhì)性和異質(zhì)性兩種。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，受信息不對(duì)稱等因素的影響，失地農(nóng)民獲得持久生計(jì)的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，更容易形成非正式的“利益聯(lián)盟”。在失地農(nóng)民聯(lián)盟中，具有較強(qiáng)社會(huì)資本的農(nóng)民會(huì)更傾向于幫助較弱的失地農(nóng)民。受異質(zhì)性資源的影響，不同地區(qū)失地農(nóng)民之間的利益聯(lián)結(jié)，能夠讓失地農(nóng)民獲得更多資源信息，有助于縮小收入差距。對(duì)于失地農(nóng)民就業(yè)而言，社會(huì)資本在很大程度上影響了失地農(nóng)民就業(yè)信息的獲取，基于失地農(nóng)民建立起來的抱團(tuán)式的社會(huì)資本是其解決就業(yè)信息，提升就業(yè)能力的重要途徑。同質(zhì)性的社會(huì)資本的穩(wěn)定性較高，能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民就業(yè)提供信息，幫助其把握就業(yè)機(jī)會(huì)。異質(zhì)性的社會(huì)資本關(guān)系比較豐富，且能夠打破地緣的限制，為農(nóng)民提供更為豐富的就業(yè)信息和更多的選擇，拓展失地農(nóng)民就業(yè)信息來源渠道，強(qiáng)化其就業(yè)意向，提高失地農(nóng)民的就業(yè)質(zhì)量?；谏鲜龇治隹芍?，社會(huì)資本參與失地農(nóng)民社會(huì)保障有助于緩解失地農(nóng)民面臨的生計(jì)困境，尤其是在就業(yè)扶助方面具有積極的促進(jìn)作用。

社會(huì)資本參與失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要性和必要性是不言而喻的，但目前來看，失地農(nóng)民的社會(huì)資本積累不足，主要面臨信任資本、規(guī)范資本和網(wǎng)絡(luò)資本缺失的問題。首先，在現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，失地農(nóng)民的信任資本尚未充分建立。一方面，政府工作人員與失地農(nóng)民之間沒有建立完全信任關(guān)系，尤其體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，許多糾紛和問題難以得到有效解決。另一方面，失地農(nóng)民在與政府、用人單位等的溝通和互動(dòng)中往往處于被動(dòng)地位。

其次，社會(huì)資本參與失地農(nóng)民社會(huì)保障需要有相關(guān)的法律、法規(guī)、制度、程序等的規(guī)定，或基于文化、鄉(xiāng)村規(guī)約等的非正式制度形式，但目前制度和法律規(guī)制中缺少對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的細(xì)致描述，很多法律規(guī)定和制度的可操作性不強(qiáng)，特別是當(dāng)前城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系還存在很大差距，導(dǎo)致很多失地農(nóng)民的訴求得不到有效滿足。具體而言，失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的立法不健全，缺乏統(tǒng)一的失地農(nóng)民的社會(huì)保障法律；失地農(nóng)民社會(huì)保障存在地域差異，失地農(nóng)民之間的連接不緊密，社會(huì)資本的作用難以得到有效發(fā)揮；當(dāng)前社會(huì)保障體制存在各自為政的局面，基于原有地緣、血緣優(yōu)勢(shì)的互惠性規(guī)范弱化，失地農(nóng)民在融入城市文明的過程中面臨更多阻礙。

最后，人們?cè)谏鐣?huì)交往過程中建立的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資本缺失，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的宗族關(guān)系在新的角色治理環(huán)境下處于弱勢(shì)地位，失地農(nóng)民在城市中建構(gòu)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的難度較大。從這個(gè)意義上來講，農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下，失地農(nóng)民逐漸失去了原有土地基礎(chǔ)上建立起來的互惠關(guān)系，舊有的社會(huì)資本失效，失地農(nóng)民必須要在新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中重構(gòu)社會(huì)資本。

社會(huì)資本參與失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律規(guī)制及對(duì)策

完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，明確公共利益解釋權(quán)的歸屬級(jí)別，強(qiáng)化規(guī)范資本。國家應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的屬性變更問題應(yīng)該在法律層面上予以更加明確，特別是要切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民的生存權(quán)，具體的流轉(zhuǎn)事項(xiàng)和程序需要進(jìn)一步細(xì)化和完善，政府相關(guān)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變服務(wù)職能，對(duì)失地農(nóng)民的具體情況加以詳細(xì)了解，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供信息、平臺(tái)、法律合同簽訂等方面的服務(wù)和指導(dǎo)。同時(shí)，建立完善針對(duì)失地農(nóng)民的行政和司法救濟(jì)制度，除了司法訴訟等途徑外，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的形式有助于更為全面保障失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益。在法律層面，應(yīng)賦予失地農(nóng)民復(fù)議或申請(qǐng)仲裁的權(quán)利。

完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，并為其提供法律保障，增強(qiáng)信任資本?，F(xiàn)階段應(yīng)針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)原有的農(nóng)民社會(huì)保障制度進(jìn)行完善和調(diào)整，盡快出臺(tái)更為規(guī)范的失地農(nóng)民社會(huì)保障管理體制。健全社會(huì)保障制度，一方面能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民順利過渡提供支持，另一方面也能夠?yàn)樯鐣?huì)資本助力失地農(nóng)民就業(yè)提供保障。此外，還可采取一些非正式規(guī)范的措施，引導(dǎo)失地農(nóng)民融入城市生活，如建立職業(yè)培訓(xùn)制度，基于不同就業(yè)崗位建立的失地農(nóng)民網(wǎng)絡(luò)群體，發(fā)揮其互惠和協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，形成就業(yè)支撐和扶助體系等。

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，優(yōu)化失地農(nóng)民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，積累網(wǎng)絡(luò)資本。鑒于失地農(nóng)民網(wǎng)絡(luò)資本缺失的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民的內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，建立起利益共同者之間的連接紐帶，如通過公益項(xiàng)目、文體活動(dòng)等，讓更多的人加入到失地農(nóng)民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。具體而言，一要?jiǎng)訂T政府和社會(huì)力量為失地農(nóng)民提供社會(huì)服務(wù)，鼓勵(lì)非營利性組織的發(fā)展，形成失地農(nóng)民的良好生存與發(fā)展氛圍。政府部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過政策扶持等方式為失地農(nóng)民搭建社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二要發(fā)揮失地農(nóng)民的主動(dòng)性和積極性，使其積極參與社區(qū)活動(dòng)等，拓展人脈和生活圈，主動(dòng)積累人際關(guān)系，同時(shí)積極尋找失地農(nóng)民互助組織等的幫助，獲得有效的就業(yè)信息和就業(yè)渠道等。

（作者為貴州民族大學(xué)法學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①公茂剛、王學(xué)真、李彩月：《“三權(quán)分置”改革背景下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其影響因素研究》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2019年第1期。

責(zé)編/于洪清 美編/陳琳（見習(xí)）