當前，全面總結分析我國區(qū)域經濟發(fā)展和布局取得的成效及存在的問題，進而立足于適應新時代高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要求，展望開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的目標愿景，形成問題導向和目標導向相統(tǒng)籌的對策措施，對于進一步形成高質量的區(qū)域經濟布局具有重要意義。

區(qū)域經濟發(fā)展成效顯著

改革開放以來，我國先后實施東部沿海率先發(fā)展的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、東中西東北四大板塊差別化發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、進入新時代以來的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，促進了區(qū)域經濟的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，支撐了國家經濟和社會發(fā)展各階段戰(zhàn)略目標任務的完成。

區(qū)域間通達程度顯著改善。我國沿海內陸、城鄉(xiāng)、城市群、老少邊窮等特殊類型地區(qū)不同尺度區(qū)域間，鐵路、公路、航空、水運等不同類型交通基礎設施建設步伐全面加快，大幅提高了區(qū)域間人流、物流等要素流動規(guī)模和通達程度。

區(qū)域間基本公共服務均等化水平不斷提高。隨著我國相繼實施西部開發(fā)、精準脫貧、投資補短板等一系列戰(zhàn)略舉措，持續(xù)加大對基本公共服務領域的投資力度，沿海與內陸、城市與鄉(xiāng)村、核心與外圍、貧困地區(qū)與周邊地區(qū)等不同區(qū)域間基本公共服務均等化程度明顯提高，教育、衛(wèi)生、科技、文體、社保等領域總體差距不斷縮小。

區(qū)域間發(fā)展差距得到有效控制。國家持續(xù)加大對中西部地區(qū)的財政轉移支付力度，不斷增強欠發(fā)達地區(qū)的自我發(fā)展能力，新世紀以來，中西部地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)相比由于基數(shù)較小而保持較快的增速，東西部地區(qū)間發(fā)展差距有所縮小，扭轉了長期以來東西差距加劇擴大的勢頭。同時，不同地區(qū)間交通、能源、水利、市政等基礎設施在規(guī)模、密度和質量方面的差距也明顯縮小，教育、醫(yī)療、文體、社保等基本公共服務均等化程度不斷提高，城鄉(xiāng)區(qū)域居民的生活水平和質量呈現(xiàn)大致相當?shù)内厔菪蕴卣鳌?/p>

區(qū)域間分工協(xié)作格局逐步形成。東部沿海地區(qū)發(fā)揮區(qū)位和交通優(yōu)勢，率先設立經濟特區(qū)、經開區(qū)、高新區(qū)、自貿區(qū)，形成具有國際競爭力的產業(yè)集群，發(fā)揮對中西部內陸地區(qū)的輻射帶動作用，推動產業(yè)向中西部轉移。中西部地區(qū)發(fā)揮資源、市場和勞動力比較優(yōu)勢，強化能源、原材料、農業(yè)基地、生態(tài)屏障功能，加快發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，積極承接東部沿海產業(yè)轉移，不斷提升自我發(fā)展能力。圍繞產業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，依托各類產業(yè)園區(qū)和開放平臺，不同尺度區(qū)域、不同等級城市間分工協(xié)作、動態(tài)調整的發(fā)展格局日益形成。

區(qū)域間協(xié)同互動的機制模式不斷探索豐富。東部沿海發(fā)達省市對口幫扶西藏、新疆、青海等西部省區(qū)，開展與東北省市的對口合作，調動政府資源、各類企業(yè)和民間力量全面參與扶貧開發(fā)和老工業(yè)基地振興。圍繞大江大河、湖泊、濕地、森林等生態(tài)功能區(qū)，相關地市不斷探索流域上下游、生態(tài)保護區(qū)與受益區(qū)間的生態(tài)補償機制。受土地、勞動力、環(huán)境容量等成本因素制約，東部沿海加快向中西部地區(qū)產業(yè)轉移，安徽、湖南等省市建立了不同特征的承接產業(yè)轉移示范區(qū)，積極探索“飛地型”產業(yè)合作模式。長江、黃河沿岸上中下游省市設立了不同組合的省市聯(lián)盟、協(xié)作機構、聯(lián)席會議，晉陜內蒙古、滬蘇浙等交界地區(qū)開展了多樣化的共建共享機制探索。

區(qū)域經濟布局存在瓶頸

我國區(qū)域經濟發(fā)展在結構、方式、動力、機制等方面仍然存在一些制約，空間布局相對不夠合理、分工尚不明確、功能相對不協(xié)調等，是影響我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步實施的重要因素。

區(qū)域開發(fā)缺乏空間有效管控，資源環(huán)境保護面臨較大壓力。地方各級政府發(fā)展經濟存在一定盲目和沖動，導致城鎮(zhèn)空間和工業(yè)空間快速擴張，生態(tài)空間和農業(yè)空間受到蠶食和擠占。各地競相發(fā)展各類產業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)，2018年全國共有552家國家級各類開發(fā)區(qū)，1991家各類省級開發(fā)區(qū)，還不包括數(shù)量眾多的省級以下各類開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)占用了大量耕地甚至基本農田，對于資源環(huán)境產生巨大壓力。國家自然資源部門啟動了“三區(qū)三線”特別是生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定和保護工作，但是真正實現(xiàn)三條控制線合理劃定特別是落實保護責任和目標，仍面臨嚴峻形勢和艱巨任務。

老少邊窮等特殊類型區(qū)域發(fā)展滯后，要素流失態(tài)勢難以扭轉。我國中西部內陸地區(qū)集中分布著革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)，這些地區(qū)同時大多也是貧困人口集中區(qū)域，很多又屬于生態(tài)敏感脆弱的退化地區(qū)，而且這幾類特殊類型地區(qū)空間上存在交叉重疊，共同存在的問題是經濟發(fā)展水平、基本公共服務水平、對外開放水平相對較低，缺乏人才、技術和資金等優(yōu)質生產要素，而且長期處于要素流失狀態(tài)，極大地制約自我發(fā)展能力的培育。盡管2020年后我國將消除絕對貧困，解決區(qū)域性整體貧困問題，但是集中連片貧困地區(qū)的深度貧困問題、因病因災因學返貧問題都對鞏固脫貧成效、縮小與發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距提出了更高要求。

城市群都市圈發(fā)展不平衡，城市分化態(tài)勢日趨加劇。長三角、粵港澳、京津冀三大世界級城市群產業(yè)和人口密度高，正在形成一批現(xiàn)代化、國際化都市圈，擁有發(fā)達的市場化水平和較強的創(chuàng)新能力，但同時也面臨環(huán)境惡化、交通擁堵、成本上升等“大城市病”。與此相對應的中西部城市群相對發(fā)展滯后，基礎設施和公共服務水平還不夠高效，特別是城市間的經濟聯(lián)系、要素流動仍然處于低層次，城市群的集聚和輻射能力難以有效發(fā)揮。我國城市發(fā)展呈現(xiàn)膨脹型、生長型、衰退型、收縮型等不同態(tài)勢，一些超大、特大城市面臨疏解功能和人口，一些中小城市正處于吸引聚集產業(yè)和人口階段，而一些資源枯竭型城市、老工業(yè)基地城市、邊境城市、都市圈外圍城市則出現(xiàn)人口外流，城市分化發(fā)展日益成為常態(tài)化。

鄉(xiāng)村地區(qū)衰落難以有效控制，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距日益成為決定區(qū)域差距的重要因素。城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村地區(qū)長期存在人口外流，“空心村”仍然大量存在，導致基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務建設缺乏動力，同時存在承包地撂荒、宅基地閑置、集體建設用地低效的現(xiàn)象，進一步加重了鄉(xiāng)村地區(qū)的功能退化和空間萎縮。我國的區(qū)域差距單純從城市間差距來看已經不很明顯，東西部的發(fā)達城市之間已經沒有根本性差距，但是東西部的鄉(xiāng)村之間卻是天壤之別，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距擴大成為導致區(qū)域差距擴大的重要因素。

遠近兼顧 綜合施策

一是推動完善主體功能區(qū)制度，切實加強國土空間開發(fā)管控。嚴格控制新增開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)數(shù)量和規(guī)模擴張，提高已規(guī)劃和設立的開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)開發(fā)集約程度，切實把住城鎮(zhèn)發(fā)展邊界這條控制線。堅決落實劃定的永久基本農田保護區(qū)控制線，嚴格執(zhí)行開發(fā)建設占用基本農田和耕地的法定程序、補償標準和懲罰辦法，為保障糧食和農業(yè)安全提供充分農業(yè)空間。全面加強生態(tài)文明建設，堅持山水林田湖草系統(tǒng)化保護，嚴守生態(tài)紅線，為全國性或區(qū)域性生態(tài)功能保護以及城鄉(xiāng)居民優(yōu)美宜居生態(tài)環(huán)境提供多樣化生態(tài)產品和服務。

二是加快實施國土空間規(guī)劃，通過“多規(guī)合一”促進國土空間高效利用。利用“十四五”規(guī)劃編制時機，加快整合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃三大空間性規(guī)劃，強化空間性規(guī)劃與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的銜接支撐，推動生態(tài)環(huán)保、資源開發(fā)、交通運輸?shù)葘ｍ椧?guī)劃納入國土空間規(guī)劃，切實實現(xiàn)國土空間的集約高效、合理均衡開發(fā)利用。加強重點功能區(qū)、戰(zhàn)略引領區(qū)、開放平臺區(qū)等區(qū)域性規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接協(xié)調，構建分工合理、銜接順暢、支撐有力的空間規(guī)劃體系。

三是構建測度區(qū)域協(xié)調發(fā)展的指標體系，強化區(qū)域協(xié)調發(fā)展監(jiān)管和評估實效。重點從基本公共服務、基礎設施通達、城鄉(xiāng)居民生活質量、資源環(huán)境可持續(xù)利用等領域，按照可得性、可比性、實用性基本原則，確立不同層面區(qū)域協(xié)調發(fā)展指標體系，既可測算分領域區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平，也可測算綜合性區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平。應用構建的指標體系加強區(qū)域協(xié)調發(fā)展動態(tài)監(jiān)測和管控，適時開展績效評估、中間評估、后評估，及時總結經驗發(fā)現(xiàn)問題調整政策方向，為配套實行考評獎懲提供科學精準支撐。

四是健全支持區(qū)域協(xié)調發(fā)展的配套機制，保障區(qū)域協(xié)調發(fā)展的規(guī)范化和長效化。優(yōu)化改進現(xiàn)有財政轉移支付機制、區(qū)際對口幫扶合作機制，減少行政干預帶來的不穩(wěn)定性，提高機制運行效率和精準性。加快建立區(qū)際利益分配、補償?shù)日{節(jié)機制，明確主體、對象、方式、標準等關鍵要素和權重，保持機制動態(tài)調整的連續(xù)性和靈活性。建立健全區(qū)域發(fā)展失衡失序預警防范機制，明確核心指標和紅黃燈標志，形成及時有效的預警報警體系。建立完善區(qū)域發(fā)展重大事件應急響應處置機制，明確相關責任部門和崗位，暢通應急處置渠道和鏈條，構建人、財、物、信息發(fā)布等協(xié)同支撐體系，最大程度降低損失危害程度。

五是加強區(qū)域協(xié)調發(fā)展法治保障，增強區(qū)域經濟布局嚴肅性和權威性。根據區(qū)域協(xié)調發(fā)展的問題導向和目標需求，適時啟動區(qū)域協(xié)調發(fā)展法、國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施保障法、特殊類型地區(qū)振興法、生態(tài)環(huán)境補償法等重大法律的立法工作，鼓勵分階段先行制定有關領域的條例，支持各部門和地方出臺區(qū)域協(xié)調發(fā)展有關的行政法規(guī)、規(guī)則、辦法等，構建有利于區(qū)域協(xié)調發(fā)展的法律體系。重點解決土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護法等執(zhí)法不嚴、違法成本低的問題，加強執(zhí)法監(jiān)督檢查，提高違法經濟處罰和黨政處罰力度，推行信用黑名單、離任審計、終身追責等制度，嚴懲違法者、違法必究，充分發(fā)揮法律的威懾力。

（作者系中國宏觀經濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長）