【摘要】 改革開放40年，既是經(jīng)濟體制改革的40年，也是社會轉(zhuǎn)型和社會政策改革的40年。在這40年中，我國政府根據(jù)各個階段的實際情況，不斷探索適合中國國情的社會政策的改革與發(fā)展道路。在改革開放40年的不同階段中，我國社會政策的發(fā)展呈現(xiàn)出較為鮮明的階段性特征。這些階段性特征既反映了各個不同時期經(jīng)濟與社會發(fā)展客觀條件的改變，也反映出政府保障和改善民生目標的不斷提升和手段的不斷完善。當前我國社會政策發(fā)展中還存在一些有待解決的問題。結(jié)合改革開放40年我國社會政策改革與發(fā)展的歷程及其各個階段的特點，總結(jié)改革開放40年我國社會政策改革與發(fā)展的經(jīng)驗，尤其是進入新世紀后我國社會政策持續(xù)的發(fā)展的經(jīng)驗，對于指導今后社會政策的發(fā)展將具有重要的意義。
【關(guān)鍵詞】社會政策 改革開放40年 保障和改善民生
【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.010
社會政策是政府和社會為保障和改善民生，加強社會建設(shè)而制定的各項政策的總和。改革開放40年以來，我國政府和學界通過實踐探索和理論總結(jié)而不斷尋找適合我國的社會政策體系，在指導思想上不斷明確社會政策在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略中重要性，在實踐上不斷改革和優(yōu)化各項社會政策，取得了顯著的成就?？偨Y(jié)過去40年我國社會政策發(fā)展的經(jīng)驗并分析當前存在的問題，不僅對我國以后的戰(zhàn)略發(fā)展具有重要的指導意義，而且對世界各國社會政策發(fā)展的理論與實踐都具有參考價值。
改革開放40年我國社會政策的發(fā)展軌跡
改革開放以來我國社會政策經(jīng)歷了重要的改革和發(fā)展過程。我國在“漸進性改革”的模式下，根據(jù)各個時期具體的需要制定了相應的社會政策戰(zhàn)略和策略，并不斷地從解決眼前問題的行動中發(fā)展出逐漸清晰的社會政策方向和戰(zhàn)略目標。概括起來，可以大致將改革開放以來我國社會政策的發(fā)展分為幾個各具特色的階段。
改革開放之初我國社會政策的歷史遺產(chǎn)。改革開放以后我國社會政策的改革與發(fā)展并不是從一窮二白的境地上起步的，而是在計劃經(jīng)濟時期已經(jīng)形成的一套社會政策基礎(chǔ)上改革與發(fā)展的。國內(nèi)學術(shù)界對于我國計劃經(jīng)濟體制下是否有社會政策還存在不同觀點，但如果將社會政策理解為政府保障和改善民生的政策的話，那在計劃經(jīng)濟體制下已經(jīng)有一套比較完整的社會政策體系了，盡管當時的政府和學者都不稱其為“社會政策”。事實上，從建國初期起，保障民眾基本生活就一直是政府工作的重要內(nèi)容之一。在當時經(jīng)濟發(fā)展很落后，物質(zhì)產(chǎn)品很匱乏和政府財政相當薄弱的情況下，僅靠政府很難完成這一任務，因此在計劃經(jīng)濟體制下采取了由國家制定政策和編制計劃，城市中主要由企事業(yè)單位負責，農(nóng)村中主要由集體經(jīng)濟組織負責福利供應的社會政策體制。
按照具體內(nèi)容看，當時社會政策包括了政府面對基本生活資料的低價定量供應體系，城市的充分就業(yè)制度和農(nóng)村的集體勞動制度，城市的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務體系和農(nóng)村集體的合作醫(yī)療制度，城市和農(nóng)村的公共基礎(chǔ)教育服務體系，國有企業(yè)的勞動保險（含退休、醫(yī)療及工傷等方面的待遇）和職工福利（含福利性分房、職工食堂、托幼服務等），以及城市和農(nóng)村的社會救濟制度，包括城市中針對“三無人員”的社會救濟和農(nóng)村依托集體經(jīng)濟的五保供養(yǎng)制度。
可以看出，當時我國已經(jīng)建立起一套比較完整的社會政策體系。但當時的社會政策也存在較為明顯的問題。后來的研究者對計劃經(jīng)濟體制下的社會政策詬病最多的問題之一是其福利不平等問題。在當時城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會二元結(jié)構(gòu)和全民與集體所有制并存的基本體制下，由單位和集體經(jīng)濟組織負責的福利供應制度勢必帶來較為明顯的福利不平等，城市全民所有制單位的福利供應明顯優(yōu)于城市集體所有制和農(nóng)村集體經(jīng)濟。盡管存在這些問題，但當時社會政策在保障基本民生方面的作用還是巨大的。在當時物質(zhì)產(chǎn)品非常匱乏、社會服務能力相當薄弱的情況下，比較全面和普惠的社會福利供應在很大程度上保障了民眾的基本生活，并在教育、健康等方面取得了與其他發(fā)展中國家中相比更加突出的成就。
但是，當時相對較高的福利水平畢竟是建立在脆弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)上，因此具有不穩(wěn)定性。并且當時的社會政策是鑲嵌在計劃經(jīng)濟體制中的，后者在“文革”結(jié)束之后被認為存在效率低下等嚴重的體制性問題，因此需要改革。而經(jīng)濟體制的改革不可避免地動搖了社會政策的制度基礎(chǔ)，迫使社會政策也作出相應的改革。因此，盡管計劃經(jīng)濟體制下的社會政策在保障和改善民生方面已經(jīng)取得了突出的成就，但在改革開放以后這種制度及其優(yōu)點并沒有保留下來，而是隨著經(jīng)濟體制改革而作出了重大的制度轉(zhuǎn)型。
20世紀70年代末到80年代改革開放初期階段我國社會政策面臨的挑戰(zhàn)及改革的起步。始于20世紀70年代后期的經(jīng)濟體制改革最初并沒有主動地考慮到社會政策改革的問題。但當時特殊的經(jīng)濟與社會條件和經(jīng)濟體制改革后帶來的制度改變給社會政策帶來了挑戰(zhàn)，迫使社會政策也進行改革。
改革開放以后我國社會政策的改革起源于20世紀70年代末城市中遇到的嚴重的就業(yè)和住房壓力。“無產(chǎn)階級文化大革命”結(jié)束后，大量的知青回到城市，導致嚴重的就業(yè)壓力和住房短缺。單靠過去計劃經(jīng)濟體制下的政府安置就業(yè)和福利分房難以應對嚴重的就業(yè)壓力。嚴重供應短缺的局面迫使政府不得不采用市場化的方式去解決就業(yè)壓力和住房短缺問題，由此啟動了社會政策領(lǐng)域的改革。緊接著，進入20世紀80年代以后，國有企業(yè)增大自主權(quán)和激發(fā)企業(yè)活力的改革嚴重沖擊了企業(yè)勞動保險制度的基礎(chǔ)，導致新老企業(yè)之間因退休職工負擔的不均衡而引發(fā)的“苦樂不均”問題。為此，各地不得不采取“統(tǒng)籌”等方式加以解決。雖然80年代的統(tǒng)籌改革最終并不成功，但由此開啟了國有企業(yè)勞動保險制度的改革，也具有其歷史意義。國有企業(yè)80年代中后期開始了勞動用工制度改革，從1986年起在新職工中全面推行勞動合同制，這項新制度使職工在未來就業(yè)中斷成為可能。為此必須要對以往建立在終身就業(yè)基礎(chǔ)上的勞動保險制度加以改革，以適應新的勞動合同制。
綜合起來看，從20世紀70年代末到80年代我國社會政策的改革基本上是針對當時出現(xiàn)的嚴重供應短缺和因國有企業(yè)經(jīng)濟體制改革而出現(xiàn)的制度失調(diào)而被迫作出的應對性反應，而不是面向未來有目的有計劃的主動改革行動。當時的改革并沒有涉及居民和職工的福利權(quán)利、國家和單位的福利供應責任，以及福利水平等社會政策的基本問題，這與進入90年代以后社會政策的改革有很大的不同。
20世紀90年代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中對社會政策的改革與轉(zhuǎn)型。20世紀90年代是我國社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，也是我國社會政策轉(zhuǎn)型的重要時期。從1992年起我國開始了新一輪的改革開放。1992年，黨的十四大報告中正式提出:“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，1993年，黨的十四屆三中全會作出的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》確定了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架和改革的各項任務。由此，我國全面開展了社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的工作。在此大背景下，我國社會政策的改革進入了一個新的階段。在這個階段中社會政策的改革不再是被動地應對眼前的問題，而是要通過改革建立起適應社會主義市場經(jīng)濟的社會政策體系。在此階段，社會政策改革的主要目標一是要使社會政策體系適應新的市場經(jīng)濟體制，二是要有利于經(jīng)濟發(fā)展，三是要有利于維護社會穩(wěn)定的政治目標。在這樣的目標下，社會政策改革的基本原則一是按照“小政府、大社會”的原則，將過去過分依賴國家和單位（集體）的社會福利供應體系改變?yōu)閲摇挝唬w）和個人（家庭）共同負責，并允許和鼓勵社會力量興辦社會服務項目。二是按照“適度福利水平”的原則降低過去相對較高的福利水平。三是按照市場化的原則，將過去主要采用福利機制的社會服務體系盡可能改為采用市場機制或福利與市場的混合機制，逐步減少普惠型的社會福利供給，增大市場機制在社會服務提供中的作用，并根據(jù)需要增大選擇型的社會救助項目，以保障最困難群眾的基本生活。
在這種目標和原則下，具體改革的結(jié)果一是將過去國有企業(yè)中完全由企業(yè)負責的勞動保險制度改為了包括所有類型企業(yè)職工，由政府、企業(yè)和職工三方共同負責的社會保險體系。二是在城鎮(zhèn)就業(yè)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域大幅度引入了市場機制，將過去的福利性供給模式改為了商業(yè)化或準商業(yè)化模式。三是建立并逐步加強了城市居民最低生活保障制度。經(jīng)過這些改革，我國的社會政策基本目標、體制、具體制度安排及總體福利水平都與過去有了明顯的不同?？梢哉f，90年代我國社會政策發(fā)生了較為全面的轉(zhuǎn)型。
20世紀90年代社會政策的改革與轉(zhuǎn)型既有積極的成就，也有較大的問題。從積極的一面看，當時的社會政策改革與轉(zhuǎn)型對我國經(jīng)濟體制改革與經(jīng)濟發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。一是通過改革將社會政策從經(jīng)濟體制中剝離了出來，形成了相對獨立的制度和政策體系，并且在此過程中降低了企業(yè)的福利責任和負擔，增強了企業(yè)的活力和競爭力，使企業(yè)能夠更加專注市場經(jīng)營。二是通過建立新型的社會保險和城市居民最低生活保障等社會救助制度，為企業(yè)職工（包括下崗職工）構(gòu)建了基本的保障網(wǎng)，為國有企業(yè)當時的“減員增效”改革提供了基本的保障。三是總體福利水平的相對下降在總體上控制了勞動力成本，為我國發(fā)展勞動密集型的外向型經(jīng)濟提供了可能。
但是，20世紀90年代社會政策的改革與轉(zhuǎn)型也存在較嚴重的問題，并帶來了明顯的負面后果。一是當時雖然政府在“小政府、大社會”的原則下減少自己的社會福利責任，但卻沒有相應地培育起能夠有效承擔社會福利供應職能的社會力量，以至于在企業(yè)社會福利責任退卻以后，政府和社會都沒能有效地填補起社會福利供應的空缺，導致社會福利體系出現(xiàn)較大的漏洞。二是市場機制的快速引入雖然促進了醫(yī)療、住房等方面服務供應和質(zhì)量提升，但在總體福利水平下降的情況下導致這些領(lǐng)域服務供應可及性的相對降低，直接引發(fā)了較為嚴重的“看病難、看病貴”等問題，不僅沒有對縮小收入差距、緩和社會矛盾作出貢獻，反而對我國收入差距的拉大和社會矛盾的加劇起到了推波助瀾的作用。三是當時社會政策改革主要發(fā)生在城市地區(qū)，國家在農(nóng)村地區(qū)的社會政策基本上沒有什么進展。農(nóng)村原有的合作醫(yī)療體系大部分解體，導致農(nóng)民缺醫(yī)少藥情況相當嚴重。農(nóng)村從80年代開始試行建立養(yǎng)老保險體系，但到90年代基本上停滯下來。農(nóng)村基層教育體系雖然得以維持，但許多經(jīng)濟困難地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育舉步維艱，不僅教育質(zhì)量低下，而且學生的輟學率較高，“普九”任務遲遲難以完成。在反貧困方面，雖然從80年代中期起開展了扶貧開發(fā)，但只針對部分貧困地區(qū)；過去的“五保供養(yǎng)”制度基本上保留了下來，卻沒有建立更加廣泛覆蓋面的低保制度。不但農(nóng)村的社會政策缺失，而且進入城市的農(nóng)民工也基本上被排除在社會政策的覆蓋范圍之外。
從總體上看，20世紀90年代我國出臺的經(jīng)濟政策較多，但少有社會政策。[1]并且對已有社會政策改革的主要目標是要配合經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和促進經(jīng)濟發(fā)展，在保障和改善民生方面存在明顯的不足。其不足之處導致的負面社會影響在90年代持續(xù)發(fā)酵，最終在進入新世紀以后引發(fā)較為嚴重的社會問題，迫使政府不得不對社會政策作出重大調(diào)整。
進入21世紀后社會主義和諧社會建設(shè)目標下社會政策的新發(fā)展。進入21世紀以來，特別是從2003年至今的15年是改革開放以來我國社會政策發(fā)展最快的時期。此時期社會政策大發(fā)展的原因，一是90年代社會政策的相對下滑導致的社會問題積累到一定程度，引發(fā)了政府和社會的高度關(guān)注。二是在進入新世紀后，隨著我國經(jīng)濟的快速持續(xù)發(fā)展，我國逐漸獲得世界大國的地位，需要站在更高的高度審視未來中國的發(fā)展道路。在這一背景下，黨的十六屆四中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務，黨的十六屆六中全會作出了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，黨的十七大進一步明確提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，形成了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”總體發(fā)展思路，后來又加上“生態(tài)文明建設(shè)”，形成了當前“五位一體”的國家建設(shè)發(fā)展格局。
在構(gòu)建社會主義和諧社會和重視社會建設(shè)的大背景下，保障和改善民生的任務受到中央和地方各級政府的重視，帶動了我國社會政策的快速發(fā)展。第一，在90年代嚴重市場化的住房、醫(yī)療和就業(yè)領(lǐng)域，政府加大了公共資金的投入，增大了公共服務的比例，在一定程度上彌補了市場化所帶來的可及性降低的負面影響，保障了困難群眾基本的住房、醫(yī)療和就業(yè)的需要。第二，在社會保險、社會救助等領(lǐng)域擴大了覆蓋面，使這些領(lǐng)域的政策惠及了更多的民眾。其中，養(yǎng)老和醫(yī)療保險基本實現(xiàn)了“制度全覆蓋”和“事實全覆蓋”，社會救助對象（低保對象）在2002年后有較大幅度的增加。第三，農(nóng)村社會政策有較大發(fā)展，從2003年以來，農(nóng)村相繼建立了醫(yī)療救助制度、教育領(lǐng)域的“兩免一補”制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度?；旧辖⒘溯^為完整的農(nóng)村社會政策體系，并且使城鄉(xiāng)之間的社會政策更加均衡。第四，農(nóng)村扶貧開發(fā)進入一個新的階段。從2011年以后農(nóng)村扶貧開發(fā)的力度加大。黨和政府設(shè)立了在2020年完成脫貧攻堅任務的目標，投入更多的資金，調(diào)動各方面力量的參與，積極開展了以精準脫貧為特征的脫貧攻堅行動。第五，各項社會政策的運行機制更加完善。進入新世紀后，先后開展了完善城市社會養(yǎng)老保險制度的試點（東北試點）和在此基礎(chǔ)上的完善職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的工作，制定了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度，改革完善了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，完善了社會救助制度體系。第六，進入新世紀以后我國社會政策發(fā)展最主要的表現(xiàn)是全社會總體福利水平不斷提高。國際上普遍采用“社會支出占GDP的比例”來衡量一個國家和地區(qū)的總體社會福利水平。我國迄今為止仍未采用這一指標。但將我國各級政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、住房保障和扶貧開發(fā)幾方面的財政支出加在一起，可以類似于國際上的“社會支出”。根據(jù)財政部和國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)加以計算，我國在這幾個方面的財政預算支出占GDP的比例從2003年的5.27%上升到2016年的9.47%；占財政預算總支出的比例從2003年的25.8%上升到2017年的38.6%。[2]這些數(shù)據(jù)清楚地說明我國各級政府在社會政策方面的財政支出水平有了明顯上升。
從總體上看，改革開放40年我國社會政策經(jīng)歷了不斷探索和起伏發(fā)展的過程。在進入21世紀以后，我國社會政策基本呈穩(wěn)步上升的路徑，在完善制度體系、擴大社會服務、提升總體福利水平等方面都有明顯的發(fā)展，在保障和改善民生方面發(fā)揮了很大的作用。因此這一階段被一些學者稱為“社會政策時代”。[3]此外，中央提出了“社會政策要托底”等重要的要求，為社會政策的繼續(xù)發(fā)展規(guī)定了方向。在黨的十九大報告中又強調(diào)要補足“民生短板”，提高保障和改善民生的水平，并對社會政策若干方面提出了具體的要求，預示著我國的社會政策將繼續(xù)朝著擴大福利供給、提高民生保障質(zhì)量和水平的方向發(fā)展。
改革開放40年我國社會政策發(fā)展之經(jīng)驗
改革開放以來，我國的社會政策配合改革與發(fā)展的大目標，在保障和改善民生中總體上取得了良好的成就，并具有階段性的特征?？偨Y(jié)改革開放40年我國社會政策發(fā)展，可以看到以下一些方面的經(jīng)驗。
堅持在改革和發(fā)展中保障和改善民生的大目標。保障和改善民生是國家發(fā)展的重要目標之一，也是黨和國家制定和實施社會政策的基本目標。但是，保障和改善民生的具體方式要基于改革和發(fā)展的基本條件和基本要求，要根據(jù)特定時期的經(jīng)濟、政治和社會情況具體安排。改革開放以來的各個時期中，黨和國家根據(jù)不同階段的基本目標與任務，制定和實施了相應的社會政策。改革開放之前雖然總體福利水平相對較高，但在經(jīng)濟發(fā)展很落后的情況下，全社會的實際民生水平是難以提高的。因此不得不打破過去的平衡，引入市場機制，實行“讓一部分人先富起來”的政策，以刺激經(jīng)濟快速發(fā)展。改革開放的初期，經(jīng)濟體制的改革不可避免地導致當時社會政策的體制性失衡。在當時保證經(jīng)濟體制改革大目標的情況下，對相關(guān)的社會政策作出了調(diào)整，以保障勞動者的基本社會權(quán)益。在20世紀深化改革和全面對外開放的情況下，為了支持勞動密集型為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟發(fā)展，我國不得不約束勞動力成本，因而在一定時期內(nèi)導致總體福利水平相對下降，產(chǎn)生了較為明顯的負面后果。但即使在這一時期中，政府仍然通過建立城市居民最低生活保障制度，強調(diào)“兩個確保”和“三條保障線”，從而在保障民生方面設(shè)立了底線。進入新世紀以后，隨著改革開放和經(jīng)濟發(fā)展取得初步的成就，黨和國家及時地調(diào)整了發(fā)展思路，更加注重保障和改善民生，重視完善社會政策體系，出現(xiàn)了長達十多年的福利水平上升期。
通過這些實踐方略可以總結(jié)的經(jīng)驗有：第一，對于我國這樣的發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展是最基本的要求，沒有較高的經(jīng)濟發(fā)展速度和質(zhì)量，保障和改善民生將無從談起。因此，社會政策的發(fā)展要與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，要有利于經(jīng)濟發(fā)展。第二，經(jīng)濟發(fā)展是手段，保障和改善民生才是目標。因此，盡管在一定的時期內(nèi)可以為促進經(jīng)濟發(fā)展而約束福利水平，但從長期來看，應該及時將經(jīng)濟發(fā)展的成果轉(zhuǎn)化為保障和改善民生的成果。在國家發(fā)展的總體規(guī)劃上，經(jīng)濟發(fā)展與社會政策二者之間可以有階段性的重點，但從長期發(fā)展看應該是二者并重的。因此，在20世紀80～90年代我國突出強調(diào)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，體現(xiàn)了當時急需加快經(jīng)濟發(fā)展的突出矛盾，而進入新世紀以后我國制定的“五位一體”的發(fā)展格局則更體現(xiàn)了均衡發(fā)展的長期性要求。第三，能否實現(xiàn)社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于能否找到二者之間協(xié)調(diào)運行的體制機制。這種體制機制應既具有一般性的規(guī)律，又要根據(jù)各國具體的經(jīng)濟、政治和社會背景和條件來制定。因此既要學習社會政策的一般理論和參考他國的經(jīng)驗，又要有扎實的本土探索。
正確處理社會政策與市場機制的關(guān)系。正確處理社會政策與市場機制之間的關(guān)系是社會政策發(fā)展中的重大和核心議題之一。[4]在此問題上過去國際上曾經(jīng)有過曲折的經(jīng)驗教訓。經(jīng)濟和社會理論中的左右兩派都將社會政策與市場機制對立起來。極端的左派只推崇福利機制而不相信市場機制；極端的右派則只相信市場機制而質(zhì)疑社會政策。我國改革開放以來也通過自己的實踐而不斷探尋市場機制與社會政策的合理關(guān)系。在改革開放之前，我國靠政府、國有企業(yè)和集體經(jīng)濟而實行普惠型的民生保障，但缺失市場機制，因而經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力。改革開放后的一段時間里，我們越來越重視市場機制的作用。不僅在經(jīng)濟活動領(lǐng)域全面引入市場機制，而且在社會服務（如醫(yī)療、就業(yè)、住房）等領(lǐng)域里也在很大程度上引入了市場機制。市場機制的引入確實促進了效率和質(zhì)量的提升，但也導致社會服務可及性的降低，大量普通民眾獲得基本社會服務越發(fā)困難。進入新世紀以后，我國在市場機制與社會政策的關(guān)系方面逐漸找到一種較為合理的協(xié)調(diào)關(guān)系。一方面，按照黨的十八屆三中全會的要求，凡是市場機制能夠有效發(fā)揮作用的地方要讓市場機制發(fā)揮作用。另一方面，要通過更多更好的公共服務而切實保障和改善民生，不斷提高保障和改善民生的水平，并且社會政策要在保障和改善民生方面發(fā)揮積極的托底作用。下一步還需要繼續(xù)探索優(yōu)化社會政策與市場機制之間的合理分工和各司其責，而且還要積極探索在社會政策的運行中如何合理引入市場機制，使社會政策能夠更加高效地完成其保障和改善民生的任務。
根據(jù)保障和改善民生的需要和經(jīng)濟與社會發(fā)展的實際，合理確定總體福利水平。如何確定總體福利水平是當代各國制定和實施社會政策的核心議題之一，也是在社會政策的理論與實踐中爭論最多的問題。戰(zhàn)后西方“福利國家”理論與實踐曾經(jīng)提出社會政策的水平要通過“充足性原則”加以確定，即社會福利水平要達到足夠保障民眾的基本需要，而對“基本需要”標準的界定又越來越高，因而推動政府的社會支出不斷攀升。后來新自由主義則反對高福利水平，強調(diào)應該將總體福利水平控制在相對較低的水平，以防止高福利對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
我國改革開放以后的社會政策發(fā)展在確定總體福利水平的問題上也經(jīng)歷了一個不斷探索的過程。在上世紀80～90年代，政府和學術(shù)界對過去計劃經(jīng)濟體制下總體福利水平過高的情況進行了反思，認為這是導致當時經(jīng)濟效率低下的原因之一，并據(jù)此提出了“適度福利”理論，在實踐上也出現(xiàn)了總體福利水平相對下降的情況。由于此期的福利水平下降帶來了一系列的社會問題，后來社會政策研究者對此多有詬病。但當時總體福利水平相對下降是在多種因素影響下的后果。除了指導思想上受崇尚市場機制，排斥福利機制和受“適度福利”理論的影響之外，在實踐上還受到當時勞動密集型—外向型經(jīng)濟發(fā)展模式的影響。當時總體福利水平相對下降也并非是因為政府直接降低了社會支出，而是在單位制和集體經(jīng)濟組織福利功能失效或弱化過程中政府“接棒”不力而導致的，在一定程度上具有轉(zhuǎn)型期制度失調(diào)的特點。并且，市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期民眾收入水平普遍提高和最低生活保障等社會救助制度的建立也在一定程度上掩蓋和緩和了總體福利水平降低的負面后果，使當時的政府對總體福利水平降低的負面影響認識不足。
進入新世紀后，社會政策的主客觀條件都發(fā)生了較大的變化。一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展較為強勁，政府財力汲取能力的提升，為政府社會支出的快速提高打下了重要的基礎(chǔ)。[5]另一方面更重要的是，在新的發(fā)展理念指導下，政府較深入地分析了過去發(fā)展中的問題，不再盲目相信市場萬能，認識到加強社會政策的干預、增加公共服務供給是保障和改善民生的重要途徑。為此，政府重新回到保障和改善民生第一責任人的角色，調(diào)整了社會政策的方向并不斷提高總體福利水平。
在總結(jié)了過去正反兩方面理論與實踐發(fā)展經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，黨的十九大報告提出了要提高保障和改善民生水平的要求，以及“既要盡力而為，又要量力而行”的原則。這為今后一段時間我國總體福利水平提出了基本的要求。但目前圍繞著社會政策發(fā)展和總體福利水平的問題仍然存在著“建設(shè)福利社會”和“警惕高福利陷阱”兩種不同的聲音和觀點。[6]在當前全面建成小康社會的背景下以及未來全面建設(shè)社會主義強國的過程中，我國應具有多高的總體福利水平仍然是社會政策及相關(guān)學科需要認真研究的重要議題之一。
在保障和改善民生方面正確處理國家、家庭與社會的關(guān)系。社會政策是政府為保障和改善民生而制定和實施的公共行動體系，但政府并非保障和改善民生的唯一責任人。除了政府之外，家庭與社會也應該發(fā)揮各自的作用。事實上，工業(yè)社會以后政府才全面承擔其保障和改善民生的職責，而家庭和社會在此方面承擔責任的歷史遠早于政府。但進入工業(yè)社會以后，國家在保障民生和提供社會服務方面的責任逐漸擴大，尤其在二戰(zhàn)以后西方“福利國家”體制下國家曾經(jīng)包攬民生保障，向民眾提供“從搖籃到墳墓”的各類社會服務。但這種國家包攬一切的社會政策模式后來受到很多批評。迄今為止，在民生保障的國家責任問題上仍有不同的觀點，左派的“制度主義”觀點認為國家應該擔當?shù)谝回熑稳说慕巧⑷娴纳鐣唧w系，凡是適合政府做的都應該納入政府的社會政策體系中。而右派的“補缺主義”則強調(diào)應該首先讓家庭和社會發(fā)揮作用，政府應該扮演補缺的作用，只是在其他所有行動者都難以承擔責任的地方才最后出臺政府政策。
在保障和改善民生中政府與家庭和社會的責任關(guān)系是一個復雜的問題，其中既有一定的普遍性規(guī)律，又有需要根據(jù)各國不同的制度和文化而定。一般認為，中國文化傳統(tǒng)更有利于發(fā)揮家庭和社會的作用。但事實上在改革開放之前的計劃經(jīng)濟體制下，民生保障的事務主要是由國家制定相關(guān)規(guī)則，具體由工作單位和集體經(jīng)濟組織負責。尤其是在城市的國有部門里，單位幾乎包攬了職工及其家屬的基本生活保障，并向其提供全方位的社會服務。家庭在民生保障中的作用被大大弱化，也沒有完整意義上的“社會力量”。改革開放以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟解體、城市國有企業(yè)的單位制也發(fā)生很大的變化，不再像過去那樣承擔全方位的民生保障責任。在這種情況下，原來主要在后臺操控的政府自然就會被推到前臺。但政府并沒有一開始就完全承擔起國企單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卸掉的責任，而是探索政府與家庭和社會相結(jié)合的民生保障模式，鼓勵家庭和社會更多地承擔責任。一方面，各項社會服務的市場化轉(zhuǎn)向?qū)⒓彝ネ葡蛄说谝回熑稳说慕巧?，并且國家通過法律和宣傳教育強化了家庭在養(yǎng)老、育兒、照顧殘疾人等方面的責任。另一方面，政府提出了“小政府、大社會”和“社會福利社會化”等原則，積極鼓勵社區(qū)組織、社會組織等社會力量參與民生保障和提供各種社會服務。
20世紀80～90年代，我國在民生保障方面雖然重視了政府、家庭和社會的合作，并且進行了探索行動，但這種探索行動總體上并不十分成功。由于城市國有單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟的“福利卸任”留下了巨大的福利供給空缺，而政府填補福利空缺方面的行動太薄弱，客觀上給家庭和社會帶來了很大的民生保障壓力，而當時的家庭和社會本身能力較弱，難以承擔起如此重責。就家庭方面而言，家庭承擔其成員的生活保障責任至少需要兩個方面的條件：一是家庭經(jīng)濟要達到一定的水平，二是家庭要有足夠多的儲蓄。但事實上相當多的中低收入家庭難以承擔起相應的家庭福利責任，導致許多家庭成員在醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、助殘、育兒等方面出現(xiàn)嚴重困難。并且，在國家福利水平低下的情況下，普通家庭不得不大量儲蓄，以應對將來的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、購房、以及其他各種不測，從而不僅導致大量家庭消費水平低下、生活水平提升緩慢，而且導致我國民眾總體儲蓄率很高、消費水平偏低，抑制了內(nèi)需的增長及其對經(jīng)濟的拉動。就社會力量而言，要承擔民生保障責任必須有足夠的資源調(diào)動能力和服務提供能力，同時需要系統(tǒng)的規(guī)劃和周密的安排，以實現(xiàn)系統(tǒng)化的而不是碎片化的服務提供。但是，當時我國的“社會力量”在這兩個方面都很弱，難以承擔起民生保障的主體責任。
盡管在20世紀80～90年代“社會福利社會化”的改革并不十分成功，但畢竟開啟了這方面探索的行動，并且也從實踐中總結(jié)了經(jīng)驗教訓。進入新世紀以后社會政策的發(fā)展既是加強政府行動的過程，也是進一步調(diào)整和加強政府、家庭和社會之間關(guān)系的過程。在政府與家庭的責任分工方面，一方面繼續(xù)強調(diào)家庭的責任，并沒有以政府的公共服務去完全替代家庭的責任。另一方面也根據(jù)家庭承擔民生保障責任的不足，適時地出臺政府干預的社會政策，以確保民眾的基本需要能夠得到滿足。例如，根據(jù)人口老齡化背景下家庭養(yǎng)老服務功能的不足而適時地提出了推動社會化養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策，以及根據(jù)許多家庭在幼兒服務支付能力方面的不足情況，提出了“幼有所育”的要求。目前在此方面還需要進一步研究的主要問題一是基于我國社會的實際，按照公平、質(zhì)量和效率等原則仔細分析在養(yǎng)老、育幼、助殘、健康等方面由政府或家庭為主承擔付費責任的相對優(yōu)劣。也就是說，政府不僅僅要在家庭功能完全失效的地方承擔起責任，而且還應該在由家庭承擔責任實際效果不好的地方適時地加以彌補和取代，以確保不斷提高保障和改善民生的水平。二是應該認真研究在民生保障領(lǐng)域優(yōu)化政府社會政策與家庭責任之間的銜接和促進，以便能夠跳出二者傳統(tǒng)上“此消彼長”的關(guān)系，實現(xiàn)共同提升。
在政府與社會力量的分工合作方面，進入新世紀后政府不僅繼續(xù)強調(diào)發(fā)揮社會力量在保障和改善民生方面的作用，而且通過各種方式實質(zhì)性地探索了推動社區(qū)和社會組織能力建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，并積極探索政府與社會力量合作的具體方式。一是大力開展社區(qū)建設(shè)，并強調(diào)“激發(fā)社會組織活力”。二是通過政府購買服務等方式探索政府與社會組織合作和加強社會組織能力和作用的實際途徑。三是積極推動專業(yè)社會工作的發(fā)展，并通過“三社聯(lián)動”等方式將專業(yè)社會工作嵌入到社區(qū)和社會組織之中。四是通過《慈善法》和其他系列法規(guī)和政策推動慈善事業(yè)的發(fā)展，并加強了社會組織的規(guī)范化建設(shè)。這些舉措明顯推動了社區(qū)能力的提升和社會組織的發(fā)展，使我國的社會力量參與保障和改善民生呈現(xiàn)出初步發(fā)展的勢頭。
在政府與社會分工合作方面今后還有許多需進一步研究的問題。其中最重要的一是要積極探索如何在政府支持下恢復和提升社區(qū)的自治性，使社區(qū)組織成為既具有足夠的治理和服務能力，又能夠依法獨立開展居民自治工作的基層居民自治組織。二是要積極探索進一步優(yōu)化政府向社會力量購買服務的制度框架，使之在有利于轉(zhuǎn)變政府公共服務提供方式的同時，也有利于進一步提高社會組織的能力，包括其自主性、創(chuàng)新性和服務的質(zhì)量和水平。
（本文系中信改革發(fā)展研究基金會重大項目“經(jīng)濟新常態(tài)下我國社會政策發(fā)展的戰(zhàn)略方向及實踐方略研究”的階段性成果）
注釋
[1]郁建興、何子英：《走向社會政策時代：從發(fā)展主義到發(fā)展型社會政策體系建設(shè)》，《社會科學》，2010年第7期，第19～26頁。
[2]相關(guān)原始數(shù)據(jù)的來源：財政部預算司每年度的《全國財政一般公共預算支出決算表》和國家統(tǒng)計局相關(guān)年度的《中國統(tǒng)計年鑒》。
[3]王思斌：《社會政策時代:中國社會發(fā)展的選擇》，《中國社會科學報》，2010年3月23日，第1版。
[4]李迎生：《國家、市場與社會政策：中國社會政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，《社會科學》，2012年第9期，第50～64頁。
[5]王紹光：《從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性轉(zhuǎn)變》，《中國經(jīng)濟時報》，2007年4月6日，第5版。
[6]景天魁：《民生建設(shè)的‘中國夢’：中國特色福利社會》，《探索與爭鳴》，2013年第8期，第4～10頁；樓繼偉：《建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度》，《人民日報》，2015年12月16日，第7版。
責 編／周于琬
Exploration and Development of China's Social Policy
in the 40 Years of Reform and Opening up
Guan Xinping
Abstract: The 40 years of reform and opening up are not only 40 years of economic system reform, but also 40 years of social transformation and social policy reform. In these 40 years, the Chinese government has continuously explored the path of reform and development of social policies suited to China's conditions based on the actual circumstances at various stages. In each of these stages, China's social policy has shown distinctive characteristics, which not only reflected the changes in the objective conditions of economic and social development in different periods, but also reflected that the government was more capable of guaranteeing and improving people's livelihood through better means. There are still some problems to be solved in the current development of China's social policy. Taking into account the process of the reform and development of China's social policies and the characteristics at various stages in the 40 years of reform and opening up, reviewing the experience thereof, especially the experience after entry into the new century, will be of great significance to guide the development of future social policies.
Keywords: social policy, 40 years of reform and opening up, guarantee and improve livelihood
關(guān)信平，南開大學社會建設(shè)與管理研究院教授。研究方向為中國社會政策的理論與實踐、中國城鄉(xiāng)貧困問題及反貧困政策、經(jīng)濟全球化背景下各國社會政策的發(fā)展。主要著作有《中國城市貧困問題研究》《社會保障制度》等。
