摘 要:我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，要把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，需要提高制度的執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)。為此，要從為什么制度得不到執(zhí)行、如何衡量制度的執(zhí)行力以及如何提升制度的執(zhí)行力三方面來(lái)進(jìn)行思考和把握，從而為加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)、把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞:制度執(zhí)行力 制度優(yōu)勢(shì) 治理效能

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，要把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，取決于制度能否得到有效執(zhí)行。否則，制度不僅無(wú)法發(fā)揮作用，還會(huì)產(chǎn)生許多負(fù)面影響。

例如，一些地區(qū)和部門(mén)制度執(zhí)行不到位，把制度寫(xiě)在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，使其形同虛設(shè)，成為“紙老虎”，無(wú)法釋放制度本身所蘊(yùn)含的治理效能。除此之外，制度得不到有效執(zhí)行，會(huì)使人們逐漸喪失對(duì)制度的尊重和服從，損害制度的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致制度名存實(shí)亡。更為重要的是，制度執(zhí)行不到位還會(huì)誘發(fā)“潛規(guī)則”，使人們傾向于通過(guò)“走后門(mén)”“打擦邊球”“陽(yáng)奉陰違”等方式，而不是通過(guò)正規(guī)渠道解決問(wèn)題。因此，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，要加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)。

為什么制度得不到有效執(zhí)行

一些制度得不到有效執(zhí)行，其背后有多方面原因。這既同執(zhí)行部門(mén)和人員因素有關(guān)，也同制度本身的設(shè)計(jì)有關(guān)。

首先，如果制度本身設(shè)計(jì)存在缺陷或不足，那么在執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)暴露出來(lái)，并使制度無(wú)法有效執(zhí)行。一些制度得不到本地化、明確化、具體化和操作化，導(dǎo)致制度在執(zhí)行時(shí)模糊不清、抽象籠統(tǒng)、難以落地。一些政策采取“一刀切”的方式，簡(jiǎn)單粗暴地分解改革任務(wù)，而不顧及各地區(qū)和各部門(mén)的現(xiàn)實(shí)情況，出現(xiàn)“趕鴨子上架”的問(wèn)題，使制度執(zhí)行出現(xiàn)偏差。此外，新舊制度之間“打架”，不同部門(mén)制度之間沖突，使執(zhí)行部門(mén)左右為難，也會(huì)加大制度執(zhí)行難度。

其次，制度執(zhí)行力取決于能不能讓執(zhí)行者想執(zhí)行和能執(zhí)行，即制度執(zhí)行者的動(dòng)機(jī)和能力。如果執(zhí)行者缺乏執(zhí)行的動(dòng)機(jī)和意愿，那么就會(huì)出現(xiàn)“陽(yáng)奉陰違”式的制度執(zhí)行。比如，一些政府部門(mén)熱衷于轉(zhuǎn)發(fā)文件，卻不具體執(zhí)行政策，導(dǎo)致政策“空轉(zhuǎn)”。究其原因，是這些部門(mén)的既得利益受到制度執(zhí)行的沖擊，從而使其不愿意去真正執(zhí)行制度。

同時(shí)，執(zhí)行部門(mén)對(duì)制度的理解和認(rèn)識(shí)不到位，會(huì)使得制度被誤解和誤讀，導(dǎo)致制度執(zhí)行“念歪經(jīng)”。一些制度的原本初衷是好的，但是執(zhí)行部門(mén)在具體執(zhí)行時(shí)卻歪曲了制度初衷，使其南轅北轍或本末倒置。在一些政策領(lǐng)域，最初的政策目標(biāo)常常被替換，取而代之的是形式化和表面化的目標(biāo)，這就使得執(zhí)行部門(mén)在執(zhí)行制度政策時(shí)迷失了方向，甚至導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果可能適得其反。

此外，制度執(zhí)行的資源和能力也至關(guān)重要，因?yàn)閳?zhí)行制度往往需要投入必要的人員、財(cái)力和技術(shù)支持。執(zhí)行是硬道理，但沒(méi)有條件硬執(zhí)行就是沒(méi)道理。如果政府部門(mén)本身愿意執(zhí)行制度，但是卻缺少足夠的資源和能力，那么也會(huì)使制度執(zhí)行大打折扣，使之最終偏離制度運(yùn)行的既定軌道。特別是在基層部門(mén)，往往缺少執(zhí)行制度的行政權(quán)限、專(zhuān)業(yè)人員和技術(shù)設(shè)備，導(dǎo)致好的制度遲遲得不到執(zhí)行。

最后，對(duì)制度執(zhí)行的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督不夠，也使許多制度得不到有效執(zhí)行。由于政府管理的職能和行政層級(jí)較多，政府的注意力分散，往往會(huì)避重就輕地執(zhí)行各項(xiàng)制度。加之上級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)制度執(zhí)行的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督不到位，致使制度執(zhí)行與不執(zhí)行一個(gè)樣。比如，關(guān)于一項(xiàng)制度究竟執(zhí)行到什么程度，并沒(méi)有充分的信息公開(kāi)，也缺乏必要的事后評(píng)估，最終使制度執(zhí)行不了了之。

如何衡量制度的執(zhí)行力

制度執(zhí)行力指政府部門(mén)執(zhí)行制度并使其發(fā)揮既定作用的各方面能力，是一個(gè)包括多個(gè)維度的復(fù)雜概念。制度的執(zhí)行力好不好，關(guān)鍵看制度優(yōu)勢(shì)是否能轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)然，在此之前我們需要對(duì)執(zhí)行力進(jìn)行研判和預(yù)警，而不是等到治理效能不彰以后才去反思和追溯執(zhí)行力問(wèn)題。

首先，制度的執(zhí)行力同政策能力密切相關(guān)，政策能力對(duì)于我們理解制度執(zhí)行力有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，并可以從政策能力角度衡量制度執(zhí)行力。政策能力是個(gè)人、組織和政策系統(tǒng)三個(gè)層面所具備的三種能力，包括分析能力、操作能力和政治能力。政策能力理論認(rèn)為，政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行取決于這三個(gè)層次的三種能力，而它們之間的匹配和兼容程度會(huì)影響政策的過(guò)程和結(jié)果。很多政策之所以得不到執(zhí)行，與不同層面的不同能力之間的不匹配和不兼容有關(guān)。

其次，國(guó)家能力和政府能力的研究也為制度執(zhí)行力評(píng)價(jià)提供了參考依據(jù)。國(guó)家能力涉及許多方面，包括維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序的能力、政府征稅和財(cái)政汲取的能力、制定和執(zhí)行行政程序的能力。鑒于政府對(duì)國(guó)家的至關(guān)重要性，國(guó)家能力的核心是政府主導(dǎo)社會(huì)并獲得社會(huì)服從的能力。

最后，已有研究表明，制度執(zhí)行力可以從制度能否得到全社會(huì)的普遍尊重和高度服從來(lái)加以衡量。當(dāng)然，我們也可以反過(guò)來(lái)從執(zhí)行偏差來(lái)對(duì)執(zhí)行力進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。比如，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的目標(biāo)群體是創(chuàng)業(yè)企業(yè)和創(chuàng)新人員，但如果政府補(bǔ)貼和支持的對(duì)象同其不一致，那么就表明政策執(zhí)行存在偏差。

如何提升制度的執(zhí)行力

制度的執(zhí)行力受許多因素的影響，提升制度執(zhí)行力也需要從這些方面入手。

首先，制度執(zhí)行需要一套完善的制度或運(yùn)行機(jī)制，使制度自身的優(yōu)越性能夠得到發(fā)揮。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。”對(duì)此，特別是要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果的評(píng)估、監(jiān)測(cè)和問(wèn)責(zé)，使制度執(zhí)行能夠在透明公開(kāi)、公眾參與和多元監(jiān)督的環(huán)境下得到強(qiáng)化。制度是否得到執(zhí)行，執(zhí)行是否有偏差、變通和打折扣的問(wèn)題，都需要納入監(jiān)督之下，使相關(guān)部門(mén)擁有更強(qiáng)的執(zhí)行動(dòng)力。

其次，各項(xiàng)制度能否得到有效執(zhí)行，取決于黨委和政府部門(mén)是否可以率先垂范，對(duì)全社會(huì)產(chǎn)生引領(lǐng)作用和示范效應(yīng)。之所以很多制度在過(guò)去無(wú)法得到有效執(zhí)行，同一些黨政部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭違規(guī)有關(guān)。只有黨政部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部率先帶頭執(zhí)行制度，才能讓全社會(huì)都尊重和執(zhí)行制度，形成制度主導(dǎo)治理的社會(huì)風(fēng)氣。

第三，制度執(zhí)行離不開(kāi)具體的執(zhí)行人員的執(zhí)行力。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持黨管干部原則，落實(shí)好干部標(biāo)準(zhǔn)，樹(shù)立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。”在選人用人時(shí)要任人唯賢，按照制度執(zhí)行力來(lái)考核評(píng)價(jià)和選拔任用；對(duì)于不能有效執(zhí)行制度的人，要堅(jiān)決說(shuō)“不”。一旦基于制度執(zhí)行力去選人用人的干部人事管理導(dǎo)向樹(shù)立起來(lái)，制度執(zhí)行也就有了人力保障，執(zhí)行不力的問(wèn)題也就會(huì)越來(lái)越少。

第四，執(zhí)行是一種行為，制度執(zhí)行離不開(kāi)政策對(duì)象的理解、配合和參與。要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行行為的研究，探究執(zhí)行行為背后的內(nèi)在規(guī)律，并有針對(duì)性地予以干預(yù)。近些年來(lái)，行為科學(xué)和循證政策發(fā)展迅猛，恰恰說(shuō)明我們需要關(guān)注政策執(zhí)行的行為轉(zhuǎn)向，通過(guò)科學(xué)研究去理解政府、個(gè)人和企業(yè)為什么執(zhí)行和遵從制度，以及如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)激活執(zhí)行力。比如，一些制度如果進(jìn)行創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，通過(guò)“助推”等政策加以引導(dǎo)，可以使制度得到更好更快的執(zhí)行。隨著我們對(duì)制度執(zhí)行行為背后的邏輯越來(lái)越了解，對(duì)癥下藥地塑造執(zhí)行力的政策也就更為有效。

最后，制度的執(zhí)行不是政府去唱獨(dú)角戲，否則就會(huì)導(dǎo)致政府“一家獨(dú)大”。制度執(zhí)行要靠黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和政府的率先垂范，但是也有賴(lài)于發(fā)揮社會(huì)的力量，使社會(huì)各界都能夠參與到制度執(zhí)行之中。比如在“放管服”改革中，至關(guān)重要的是把政府職能轉(zhuǎn)變落實(shí)到位，將一些市場(chǎng)和社會(huì)能夠勝任的職能予以下放或轉(zhuǎn)移，讓專(zhuān)業(yè)的組織負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)的事情。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中需要扶持和培育社會(huì)組織，進(jìn)一步加快事業(yè)單位改革，從而使其能夠接得住政府轉(zhuǎn)移或下放的職能，而不至于職能真空或執(zhí)行空心化。

【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授】

責(zé)編：司文君 / 楊 陽(yáng)

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