華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心主任 孫斌棟
【摘要】空間規(guī)劃作為對(duì)未來城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測和安排的公共政策，需要把握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，而規(guī)律獲取則離不開科學(xué)的研究。為了加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性，未來需要重點(diǎn)處理好八個(gè)方面的關(guān)系：處理好人民福祉與地方政府利益的關(guān)系，制度化約束政府價(jià)值取向；處理好規(guī)劃與市場關(guān)系，提高規(guī)劃彈性是規(guī)劃合法性的關(guān)鍵；均衡不同價(jià)值觀取向，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間發(fā)展；洞悉集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)理，處理好集聚與分散關(guān)系；把握信息化對(duì)空間的影響和機(jī)制，處理好信息化與城市化關(guān)系；辯證看待中外空間規(guī)劃理論關(guān)系，提煉中國城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)律；充分利用歷史與未來關(guān)系，做好規(guī)劃預(yù)測；規(guī)劃實(shí)踐與規(guī)劃研究相互銜接，重視規(guī)劃研究的學(xué)術(shù)規(guī)范性。
【關(guān)鍵詞】空間規(guī)劃 空間規(guī)律 科學(xué)性 城市化
【中圖分類號(hào)】TU984.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.009
科學(xué)性是規(guī)劃的本質(zhì)要求
現(xiàn)代空間規(guī)劃不再僅僅是擴(kuò)大的建筑形態(tài)設(shè)計(jì)，而是對(duì)未來城鄉(xiāng)發(fā)展作出空間上的安排。這里的兩個(gè)關(guān)鍵詞是未來和空間。對(duì)未來的安排必定涉及預(yù)測，預(yù)測的依據(jù)是客觀規(guī)律，而客觀規(guī)律是需要進(jìn)行科學(xué)研究才能獲取的知識(shí)?？臻g是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，空間有自身的秩序，同樣，空間秩序也只有通過科學(xué)研究才能獲取。因而，從空間規(guī)劃屬性的這兩個(gè)核心關(guān)鍵詞來講，科學(xué)性是空間規(guī)劃的本質(zhì)要求。習(xí)近平總書記指出，“城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，有其自身規(guī)律。必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實(shí)做好城市工作”，[1]“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。[2]對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的強(qiáng)調(diào)就是對(duì)科學(xué)性的要求，只有科學(xué)的規(guī)劃，才具有存在的合法性。
規(guī)劃實(shí)踐呼喚科學(xué)性。在規(guī)劃編制和管理過程中，拍腦袋決策現(xiàn)象不多了，但憑著熱情和經(jīng)驗(yàn)來作判斷的情況并不少見，不求甚解、科學(xué)依據(jù)缺失的問題依然突出。相比于“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”這一定位來講，科學(xué)性不足帶來的問題無論怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。習(xí)近平總書記在主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議研究經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革和城市工作時(shí)指出，要改革完善城市規(guī)劃，改革規(guī)劃管理體制?？梢哉f，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性就是改革完善空間規(guī)劃的最大任務(wù)。
規(guī)劃的科學(xué)屬性要求規(guī)劃必須遵照科學(xué)規(guī)律，實(shí)事求是；不但需要理想和激情，更需要理性和理智。當(dāng)前規(guī)劃科學(xué)性缺失問題，一方面，體現(xiàn)在規(guī)劃編制過程中受到了規(guī)劃實(shí)施主體地方政府的干擾；另一方面，是規(guī)劃原理和規(guī)劃技術(shù)自身的科學(xué)性亟待提高?？偨Y(jié)一下，處理好以下八個(gè)方面的關(guān)系對(duì)于提高規(guī)劃科學(xué)性至關(guān)重要。
人民福祉與地方政府利益關(guān)系：政府價(jià)值取向的制度化約束
規(guī)劃作為公共政策是服務(wù)于人民利益最大化的。但按照這一要求，一些規(guī)劃方案看起來明顯科學(xué)性不夠，甚至違背了基本的科學(xué)規(guī)律，很多情況下是受到了規(guī)劃編制委托方地方政府的影響，這與政府的價(jià)值取向有關(guān)。政府本來屬性是代表廣大居民利益，其行為出發(fā)點(diǎn)是人民福祉最大化。但現(xiàn)實(shí)中，這一點(diǎn)并不能完全實(shí)現(xiàn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾斯曾經(jīng)提出諾斯悖論，從學(xué)術(shù)角度對(duì)此加以解釋。他認(rèn)為，地方政府行為經(jīng)常與大眾利益訴求不完全一致，這是因?yàn)檎灿凶陨韮r(jià)值取向。我國地方政府績效考核制就是一個(gè)例子。中央政府在改革開放后把一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策權(quán)放給地方政府，從而調(diào)動(dòng)了廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性和主動(dòng)性，這是積極的一面。但另一方面，在經(jīng)濟(jì)績效占主要考核權(quán)重的情況下，地方政府在經(jīng)濟(jì)績效追求過程中有可能會(huì)偏離人民福祉最大化的方向，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)不合作、環(huán)境污染和社會(huì)問題的出現(xiàn)都與此有關(guān)。也正是看到了這一點(diǎn)，黨中央一直強(qiáng)調(diào)，發(fā)展一定要以人民為中心，以人民獲取最大福祉為出發(fā)點(diǎn)。
從政府對(duì)規(guī)劃的影響引發(fā)出對(duì)規(guī)劃性質(zhì)的思考。從某種意義上來說，規(guī)劃（方案）可以看作是一個(gè)（公共）產(chǎn)品，存在供給方和需求方。供給方是規(guī)劃編制技術(shù)隊(duì)伍，最終需求方是人民群眾，需求方代理人是政府。從某種意義上說，政府是實(shí)踐操作中規(guī)劃（產(chǎn)品）的需求方和決定方。產(chǎn)品質(zhì)量固然與供給方水準(zhǔn)有關(guān)，但也與需求方密切相關(guān)。在當(dāng)前規(guī)劃市場競爭激烈的環(huán)境下，亦即規(guī)劃產(chǎn)品買方市場情況下，需求方具有決定權(quán)，是規(guī)劃產(chǎn)品水平的主要決定力量。因而，目前國內(nèi)規(guī)劃水準(zhǔn)提升，最迫切的還是提高需求方水準(zhǔn)，政府包括規(guī)劃管理部門的科學(xué)操守、視野、水準(zhǔn)是第一位的。如果僅憑規(guī)劃編制人員一廂情愿的理想和改革規(guī)劃的激情，得不到規(guī)劃需求方即規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，是無濟(jì)于事的。多年以前，一位非常敬業(yè)的教授在給一個(gè)城市作總體規(guī)劃之余還嘗試作了遠(yuǎn)景展望規(guī)劃，希望能從更長遠(yuǎn)的視角來為城市發(fā)展提供空間框架，在當(dāng)時(shí)可以看作是規(guī)劃的一個(gè)創(chuàng)新，但卻因?yàn)椴环暇幹埔?guī)范而不被認(rèn)可。規(guī)劃師的熱情被潑了一盆冷水。如果規(guī)劃需求方要求不高，可能會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃供給方為了降低成本而導(dǎo)致規(guī)劃水準(zhǔn)進(jìn)一步縮水的情況。
讓政府價(jià)值取向圍繞人民群眾福祉最大化這一中心，不能僅僅靠簡單說教，更需要制度規(guī)范，應(yīng)該在地方政府績效考核中增加相應(yīng)部分，體現(xiàn)出對(duì)政府規(guī)劃決策的約束和激勵(lì)。采用什么指標(biāo)進(jìn)行考核，需要專門、深入的研究，但目前看來這一事關(guān)規(guī)劃方向的頭等大事卻沒有得到充分關(guān)注。同時(shí)，需要公眾監(jiān)督。在中國特色社會(huì)主義體制下，合適的公眾參與是重要的。以往對(duì)公眾參與呼吁很多，但多數(shù)是介紹國外經(jīng)驗(yàn)，闡述公眾參與的意義和道理，設(shè)計(jì)符合國情的公眾參與制度研究卻是不多見的。
規(guī)劃與市場關(guān)系：規(guī)劃彈性是規(guī)劃合法性關(guān)鍵
科學(xué)規(guī)劃首先要清楚自己能干什么，明確起作用的邊界，超越邊界的行為不會(huì)起作用，是不科學(xué)的。規(guī)劃作為公共政策，是對(duì)市場失靈的糾正。不同國家的市場化程度不同，因而政府和市場關(guān)系不同，政府作用范圍不同，規(guī)劃邊界自然也就不同。超過邊界的規(guī)劃不僅無能為力，甚至?xí)偷姑?，?duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。比如，規(guī)劃中地方政府經(jīng)常要求能夠?qū)ξ磥懋a(chǎn)業(yè)選擇作出詳細(xì)判斷，這其實(shí)是勉為其難的。多數(shù)情況下，對(duì)未來產(chǎn)業(yè)門類給出的判斷越詳細(xì)越不科學(xué)，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展瞬息萬變，產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)測遠(yuǎn)不夠成熟，最多是原則性、方向性建議，更靠譜的策略是優(yōu)化本地投資環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的孕育做基礎(chǔ)性工作。目前正在構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，一個(gè)首要任務(wù)是要研究清楚國土空間規(guī)劃能做什么，在哪些領(lǐng)域可以發(fā)揮作用。
規(guī)劃是以科學(xué)預(yù)測為前提的，因而預(yù)測能力范圍也就是規(guī)劃職責(zé)范圍。在市場經(jīng)濟(jì)主體分散決策體制下，準(zhǔn)確的預(yù)測是很難的，時(shí)空尺度越大，即長時(shí)期、大范圍空間的預(yù)測越困難。一些成熟的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家如德國，往往是對(duì)于近期、小尺度建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃安排。因而，對(duì)小尺度、近期的空間發(fā)展，規(guī)劃可以規(guī)定的細(xì)一點(diǎn)，對(duì)大尺度和長期的規(guī)劃預(yù)測更多是方向上指引。
達(dá)到最佳目標(biāo)的規(guī)劃方案往往不止一個(gè)，實(shí)踐中選擇了哪一種，取決于后期發(fā)展變化和需求。我們能做的是保證各種合理方案可能性的存在，即規(guī)劃要具有足夠彈性，在保證不違背規(guī)劃原則和遵守規(guī)劃目標(biāo)的前提下，要適應(yīng)市場多變需要，這才是規(guī)劃應(yīng)該具備的功能。從這個(gè)意義上說，規(guī)劃具備足夠彈性是規(guī)劃合法性的核心。當(dāng)前對(duì)規(guī)劃彈性研究的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更多的體現(xiàn)為一種標(biāo)簽意義和簡單的用地兼容性規(guī)定，未來研究潛力巨大。規(guī)劃實(shí)踐中，任何一個(gè)城市的規(guī)劃都不應(yīng)該是一種方案，而應(yīng)是方案群，具有各自適用條件。在規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃管理部門需要根據(jù)不斷變化的市場情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)把控和優(yōu)化調(diào)整，保證城市發(fā)展方向不偏離綜合收益最大化方向。這個(gè)要求非常高，規(guī)劃管理部門只有深刻洞悉規(guī)劃方案才能勝任，這對(duì)于當(dāng)前我國規(guī)劃管理部門是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)然，彈性不等于無原則的多變。有些用地功能安排具有一定排他性，一旦開始規(guī)劃建設(shè)，其周邊用地功能也基本隨之確定了。其次，一些規(guī)劃前提在一定時(shí)期內(nèi)是既定的，無法改變，比如，環(huán)境承載力，這些約束在規(guī)劃前就要明確固定下來。
不同價(jià)值觀關(guān)系：生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展
堅(jiān)持人民城市為人民的思想，就要考慮人民群眾全面發(fā)展的需要，權(quán)衡好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的關(guān)系，做到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合效益最大化。改革開放伊始，經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)是重中之重。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)維護(hù)挑戰(zhàn)越來越大，已經(jīng)影響到人民生活水平的提高。在黨中央重視下，生態(tài)文明建設(shè)被提到了前所未有的高度，國土空間規(guī)劃制定將為生態(tài)空間保護(hù)奠定基本保障。
從制度層面來講，目前重視不夠的是社會(huì)效益和生活空間的優(yōu)化。盡管有不少學(xué)者呼吁重視社會(huì)問題，但社會(huì)公平、身心健康、安全管理這些價(jià)值觀仍然被忽視，目前更多的是一種宣傳標(biāo)簽，相關(guān)的研究儲(chǔ)備不足，也沒有實(shí)質(zhì)性地落實(shí)在規(guī)劃實(shí)踐中。在社會(huì)公平方面，不同城市間的資源配置，城市行政級(jí)別起了主要作用，一些基本公共設(shè)施的公平布局考慮得較少。在同一個(gè)城市內(nèi)部也是如此，中小學(xué)義務(wù)教育資源的公平配置是被詬病最多的問題，學(xué)區(qū)房現(xiàn)象的出現(xiàn)使得優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源配置淪落為居民收入競爭問題。在居民身心健康方面，現(xiàn)代空間規(guī)劃誕生的最初動(dòng)力之一就是英國的公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，但今天的空間規(guī)劃對(duì)現(xiàn)代社會(huì)居民面臨的新的健康問題考慮的明顯不夠。空間組織和土地安排作為規(guī)劃的核心內(nèi)容，被證明會(huì)顯著影響人們的行為和心理，進(jìn)而影響身心健康。但對(duì)空間與健康的關(guān)系，尤其是基于我國國情的規(guī)律，我們知道的少之又少，未來研究空間十分巨大。這次新冠肺炎疫情再次暴露出，我們規(guī)劃對(duì)于傳染性疾病的防控意識(shí)是缺乏的，推而廣之對(duì)城市安全和應(yīng)急管理在空間上都關(guān)注不夠。
集聚與分散關(guān)系：洞悉集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)理
集聚與分散是最基本的空間特征，也是空間規(guī)劃應(yīng)該洞悉的最基本的規(guī)律。北美發(fā)達(dá)國家低密度蔓延的郊區(qū)化方式，破壞了資源和環(huán)境，不利于社區(qū)關(guān)系建設(shè)，被多數(shù)規(guī)劃學(xué)者詬病，但由于北美國家自身資源多、人口少，目前階段還能承受。但對(duì)于人多地少國度來說，集聚發(fā)展是普遍共識(shí)。集聚具體可以分為單中心集聚和多中心集聚兩種形態(tài)。單中心集聚的好處在于集聚經(jīng)濟(jì)最大化，但過度集聚會(huì)適得其反，導(dǎo)致?lián)矶?、污染、高地價(jià)甚至疾病易傳染等集聚不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。這也是為什么作為自由市場經(jīng)濟(jì)最充分的美國，也沒有將所有人都集中到一個(gè)大城市去，甚至?xí)榱嘶乇芗蹘碡?fù)效應(yīng)而走向郊區(qū)化。而多中心集聚不僅具有一定的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還可以緩解集聚不經(jīng)濟(jì)，所以理論上應(yīng)該存在一個(gè)空間集聚與分散的最優(yōu)狀態(tài)。
多數(shù)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)集聚經(jīng)濟(jì)，對(duì)集聚經(jīng)濟(jì)研究比較充分，但卻忽視了集聚不經(jīng)濟(jì)，或者是由于集聚不經(jīng)濟(jì)異常復(fù)雜性而探討得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠充分。規(guī)劃學(xué)者則出于解決問題的美好愿望，在歷史上理想主義般地相繼提出花園城市、衛(wèi)星城、新城等多中心理念，波及歐洲、亞洲等主要國家和地區(qū)，影響至今。我國不少特大、超大城市也為了緩解市中心擁擠，在規(guī)劃中提出了多中心思路。但從古今中外實(shí)踐來看，多中心效果參差不齊。多中心是否合理成為一個(gè)需要澄清的問題，但相關(guān)實(shí)證研究還很匱乏，相關(guān)理論探討也不夠深入。
筆者的科研團(tuán)隊(duì)從不同空間尺度對(duì)多中心空間結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、交通績效做了一系列實(shí)證檢驗(yàn)，得出了對(duì)空間規(guī)劃實(shí)踐具有參考價(jià)值的結(jié)論。在我國城市市區(qū)或者準(zhǔn)都市區(qū)尺度，多中心的就業(yè)分布較單中心具有更好的經(jīng)濟(jì)績效、通勤效率和更低的熱島效應(yīng)。[3][4]在我國市域尺度，人口分布的單中心結(jié)構(gòu)會(huì)帶來更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率和更低的收入差距，[5][6]但多中心分布對(duì)于降低碳排放最有利。在我國城市群尺度，多中心的城市規(guī)模分布具有更好的經(jīng)濟(jì)績效。[7]在國家尺度，以全球100多個(gè)主要國家為樣本的計(jì)量分析顯示，符合zipf法則的城市規(guī)模分布的經(jīng)濟(jì)績效最佳。
信息化與城市化關(guān)系：把握信息化對(duì)空間的影響和機(jī)制
以ICT為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)作為近幾十年最大的科技創(chuàng)新正在深刻改變著人類社會(huì)。由于信息技術(shù)使得信息傳播突破了空間限制，因而對(duì)空間結(jié)構(gòu)的影響勢(shì)必是深遠(yuǎn)的。這種影響到底是怎樣的，相關(guān)研究很多，但主要是理論層面的討論，多數(shù)停留在分散還是集聚的爭論上，實(shí)證證據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于規(guī)劃實(shí)踐的指導(dǎo)作用非常有限，這與信息化對(duì)人類社會(huì)影響的深遠(yuǎn)程度是不匹配的。如果不能洞悉信息化對(duì)空間結(jié)構(gòu)的影響，不能做到未雨綢繆，規(guī)劃科學(xué)性就無法保證，空間規(guī)劃實(shí)踐也勢(shì)必是被動(dòng)的。
根據(jù)以往文獻(xiàn)觀點(diǎn)，信息化對(duì)空間的影響結(jié)果可以歸納為分散作用、集聚作用和雙向作用共存三種，[8][9][10]但其中運(yùn)行機(jī)制非常復(fù)雜。首先，信息化對(duì)空間的影響具有空間依賴性。信息技術(shù)使得信息傳播克服了距離，因而對(duì)不同的空間尺度亦即不同距離，信息技術(shù)影響機(jī)理也是不同的。其次，信息技術(shù)對(duì)空間影響具有時(shí)間和發(fā)展階段敏感性，通常認(rèn)為以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)具有門檻效應(yīng)或網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，即互聯(lián)網(wǎng)滲透率越高，其作用越大。再次，信息技術(shù)對(duì)空間影響具有產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性。相比于需要面對(duì)面知識(shí)交流的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，主要依賴于編碼知識(shí)的成熟制造業(yè)，信息化的分散作用更大。又次，信息技術(shù)對(duì)空間影響還可以分為直接效應(yīng)和間接效應(yīng)。前者是指信息技術(shù)通過信息傳播來影響企業(yè)和個(gè)人的區(qū)位，而后者則是通過影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而間接的作用于市場主體的選址。最后，信息技術(shù)作為一種工具，不是空間變化源動(dòng)力，其自身影響應(yīng)該是中性的，或者只是為集聚或分散提供了技術(shù)上的可能。
上述學(xué)術(shù)探討還需要落腳到空間規(guī)劃所涉及的具體問題中進(jìn)行討論才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。根據(jù)實(shí)踐需要，筆者指導(dǎo)科研團(tuán)隊(duì)從城市、城市群、國家三個(gè)尺度展開了信息技術(shù)對(duì)空間影響的實(shí)證研究，其結(jié)論顯示了問題復(fù)雜性和深入研究必要性。在城市尺度，對(duì)中國200多個(gè)地級(jí)及以上城市市域的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，包括移動(dòng)電話、固定電話、互聯(lián)網(wǎng)等信息通訊技術(shù)的普及推動(dòng)了工業(yè)就業(yè)崗位的空間分散化。在以國內(nèi)13個(gè)相對(duì)成熟城市群為樣本的定量研究則顯示，互聯(lián)網(wǎng)的普及促進(jìn)了城市群內(nèi)城市規(guī)模分布的分散化。而基于全球100多個(gè)國家的數(shù)據(jù)分析表明，隨著互聯(lián)網(wǎng)滲透率的提高，國家城市規(guī)模分布呈現(xiàn)先分散再集中的趨勢(shì)。這些結(jié)論對(duì)不同尺度的國土空間規(guī)劃決策具有一定參考價(jià)值。
中外空間規(guī)劃理論關(guān)系：提煉中國城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)律
空間規(guī)劃所依據(jù)的空間規(guī)律有適用于所有國家的一般性規(guī)律，也有適用于特定國情的特殊規(guī)律。比如，在北美發(fā)達(dá)國家，中產(chǎn)階級(jí)郊區(qū)化是常態(tài)；而在中國，大城市的市中心是最搶手地段。不同現(xiàn)象背后都有其特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。因而，我們?cè)诮梃b學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家規(guī)劃理念時(shí)，不能簡單照搬，要注意理念的適用性和前提條件；更要在一般規(guī)律指導(dǎo)下，挖掘本國自身空間規(guī)律，從而能夠更有針對(duì)性地指導(dǎo)本國規(guī)劃實(shí)踐，這是規(guī)劃科學(xué)性的現(xiàn)實(shí)要求。
區(qū)別于北美發(fā)達(dá)國家，我國具有兩個(gè)突出特點(diǎn)。一是城市人口密度高、規(guī)模大。北美國家低密度蔓延的城市郊區(qū)化帶來了生態(tài)問題、環(huán)境問題和健康問題。為了降低這些負(fù)效應(yīng)，北美國家提暢緊湊發(fā)展，這是理性的。但中國大多數(shù)城市相比于北美城市都是高密度發(fā)展，是否還需要再緊湊呢？是否過度緊湊了呢？筆者的科研團(tuán)隊(duì)一系列實(shí)證研究結(jié)果顯示，適度緊湊更加適合我國實(shí)際，過高密度不利于環(huán)保、健康和幸福感的提升。在環(huán)境保護(hù)方面，北美國家提高社區(qū)密度是為了減少小汽車出行，從而改善空氣質(zhì)量。但物極必反，當(dāng)密度過高時(shí)，交通擁堵會(huì)加劇，汽車尾氣排放會(huì)上升；即使高密度會(huì)降低個(gè)人機(jī)動(dòng)化出行概率，但總體上還是在一定地域空間集中了更多的機(jī)動(dòng)化工具，污染排放濃度無疑會(huì)上升。我們通過對(duì)上海PM2.5濃度的影響因素研究證明了這一點(diǎn)。[11]在健康方面，中國人的超重和肥胖問題以及與此相關(guān)的心血管疾病發(fā)病率問題越來越嚴(yán)重。西方發(fā)達(dá)國家研究認(rèn)為提高人口密度會(huì)減少小汽車出行，體力活動(dòng)的增加會(huì)降低肥胖風(fēng)險(xiǎn)。但這一經(jīng)驗(yàn)并不適用于我國，對(duì)中國的實(shí)證研究顯示，過高密度反倒會(huì)提高超重和肥胖可能性。[12]原因在于我國城市建成區(qū)密度已經(jīng)很高，進(jìn)一步提高密度所帶來的交通方式轉(zhuǎn)換效應(yīng)遞減，而高密度帶來的運(yùn)動(dòng)空間減少反倒會(huì)增加肥胖概率。在主觀幸福感方面，低人口密度會(huì)導(dǎo)致社會(huì)交流減少，降低個(gè)體幸福感；但密度過高，同樣會(huì)因居住環(huán)境嘈雜、交通擁擠和社會(huì)治安下降而降低個(gè)體幸福感。我們的實(shí)證研究表明，中國城市正處于高密度降低幸福感的階段。[13]
第二個(gè)與北美發(fā)達(dá)國家顯著不同的特點(diǎn)是，中國城市政府在城市發(fā)展中發(fā)揮更積極作用，甚至是中國城市空間結(jié)構(gòu)的主要決定因素。忽視了政府作用就不能夠把握中國城市空間的運(yùn)行機(jī)制，也就談不上規(guī)劃科學(xué)性。說到經(jīng)典的城市空間結(jié)構(gòu)理論，不得不提及芝加哥學(xué)派的同心圓、扇形、多核模式。上世紀(jì)末美國加州洛杉磯的地理學(xué)者又提出了洛杉磯學(xué)派，認(rèn)為多中心大都市區(qū)是未來大城市空間結(jié)構(gòu)典型特征。那么中國城市空間結(jié)構(gòu)典型模式又是怎樣的呢？我們針對(duì)上海的初步探索結(jié)果顯示，與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)的“大主中心、小次中心”是中國城市空間結(jié)構(gòu)的典型特征，這正是中國地方政府在城市發(fā)展中的決策作用所決定的。[14]在以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的地方官員“晉升錦標(biāo)賽”過程中，為了使得整個(gè)城市獲得競爭優(yōu)勢(shì)，城市政府傾向于建設(shè)更大的主中心；但區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣希望通過工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等次中心建設(shè)帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而為地方官員爭取更多的晉升機(jī)會(huì)。知悉了政府在城市空間運(yùn)行中的作用機(jī)制，制定空間規(guī)劃才能更具有針對(duì)性和可行性。
歷史與未來關(guān)系：從過往預(yù)測未來
筆者研究生期間專業(yè)方向是城市規(guī)劃史，但最初卻對(duì)歷史不感興趣。后來導(dǎo)師教導(dǎo)我們，只有知道了城市是怎么發(fā)展過來的，才能更好地規(guī)劃城市的未來，自此才真正認(rèn)識(shí)到歷史的意義。這么樸素的道理用學(xué)術(shù)術(shù)語表達(dá)就是路徑依賴。起源于奧地利學(xué)派的演化經(jīng)濟(jì)學(xué)，其核心思想之一就是路徑依賴。后來的演化經(jīng)濟(jì)地理學(xué)進(jìn)一步給出了路徑鎖定和路徑創(chuàng)造的概念。用在城市研究上，就是指要重視歷史的力量，城市未來發(fā)展成什么樣，很大程度上取決于它的歷史軌跡，城市越大越是如此。廣義來說，以尋找規(guī)律作為最終目的的任何社會(huì)科學(xué)研究，都是建立在路徑依賴的假設(shè)之上，因?yàn)閷?shí)證研究依據(jù)都是歷史資料和數(shù)據(jù)。
規(guī)劃的科學(xué)性要求一定要對(duì)城市歷史有準(zhǔn)確深入的把握。要研究城市空間演化史，尤其是演化機(jī)理，以此為基礎(chǔ)來預(yù)測未來發(fā)展方向，為規(guī)劃提供依據(jù)。筆者曾經(jīng)在1997年《城市規(guī)劃》舉行的一次筆談中提出加強(qiáng)城市規(guī)劃的后評(píng)價(jià)工作，[15]在國內(nèi)比較早地強(qiáng)調(diào)了對(duì)城市發(fā)展歷程作總結(jié)的重要性?，F(xiàn)在編制總體規(guī)劃一般都會(huì)回顧以往幾版規(guī)劃，也會(huì)作一些總結(jié)，但多數(shù)流于形式化，對(duì)于城市演化軌跡和動(dòng)力機(jī)制剖析不夠，其實(shí)是喪失了把握城市發(fā)展趨勢(shì)的一個(gè)最重要的機(jī)會(huì)。目前幾個(gè)超大城市都面臨過分擁擠局面，新城政策沒有達(dá)到預(yù)期效果，時(shí)機(jī)滯后是主要原因。其實(shí)在改革開放之后的快速城市化之際，如果能對(duì)城市快速擴(kuò)張的趨勢(shì)有敏感的認(rèn)識(shí)，就可以及早出臺(tái)疏解政策。而今天通州副中心建設(shè)要起到疏解作用，難度和代價(jià)就比較大了。
重視歷史不僅僅是把握城市發(fā)展軌跡，還要善于從歷史中尋找經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做到古為今用。為了避免城市過于集中帶來擁擠，北京歷史上曾有過梁陳方案，上海在解放前也有大上海都市計(jì)劃，都是以多中心為基本思想的，盡管限于當(dāng)時(shí)發(fā)展規(guī)模，多中心尺度跟今天有所不同。幾十年后我們又回到多中心戰(zhàn)略上來，其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得深思。
規(guī)劃實(shí)踐與規(guī)劃研究關(guān)系：重視規(guī)劃研究的學(xué)術(shù)規(guī)范性
規(guī)劃實(shí)踐是應(yīng)用，規(guī)劃研究是依據(jù)，兩者共同構(gòu)成了規(guī)劃的完整體系。規(guī)劃的科學(xué)性要求兩者密切銜接，不能教學(xué)科研一套，實(shí)踐應(yīng)用另一套。規(guī)劃實(shí)踐要多學(xué)習(xí)、多運(yùn)用已經(jīng)取得的科學(xué)研究成果，不能總守著一成不變、放之四海而皆準(zhǔn)的幾個(gè)原理。科學(xué)研究不是空中樓閣，要多從實(shí)踐中尋找科研攻關(guān)主題，也要從實(shí)踐約束中探求科研成果適用性。
為了能給實(shí)踐提供有價(jià)值的科學(xué)規(guī)律，科學(xué)研究必須遵守嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)規(guī)范。在這方面國內(nèi)學(xué)術(shù)研究存在很大不足，甚至對(duì)科學(xué)研究的本質(zhì)是什么并不十分清楚。從規(guī)劃領(lǐng)域來看，表現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是理想色彩濃，理念多，扎實(shí)的實(shí)證研究少。往往在討論中，應(yīng)該怎樣做談的多，為什么這么做涉及的少。“高大上”的道理人人都懂，不需要大家都把精力和注意力放在這上面，更關(guān)鍵的是提供科學(xué)依據(jù)，保證規(guī)劃措施的科學(xué)性和有效性。規(guī)劃不僅僅是理想，更是科學(xué)。二是淺嘗輒止多，深入的科學(xué)研究少。經(jīng)常是一個(gè)命題或一個(gè)理念提出后，大家紛紛對(duì)其重要性、意義大加贊揚(yáng)推崇，或者是簡單談一下個(gè)人感想、體會(huì)，后續(xù)研究就虎頭蛇尾了。三是開會(huì)和論壇多，趕熱點(diǎn)，湊人氣，后續(xù)就沒有動(dòng)靜了。
一個(gè)健康、科學(xué)的學(xué)術(shù)界，學(xué)者應(yīng)該根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、自己偏好和優(yōu)勢(shì)，選擇自己長期研究跟蹤方向，持之以恒，積累知識(shí)，成為某個(gè)領(lǐng)域真正的專家，國家和社會(huì)需要時(shí)隨時(shí)出力。每個(gè)學(xué)科都有自己價(jià)值，都有機(jī)會(huì)為國家發(fā)展貢獻(xiàn)自己的一份力量，但不會(huì)總是熱點(diǎn)。因而學(xué)者要甘于坐冷板凳，積累真知灼見，不要被熱點(diǎn)牽著鼻子走。政府和科學(xué)研究界都應(yīng)該提倡這種風(fēng)氣，要杜絕推崇信口開河的所謂的專家大家，要讓真正的專家有話語權(quán)。否則，劣幣驅(qū)逐良幣，貽害無窮。年輕學(xué)者和學(xué)生會(huì)把不正確的科學(xué)態(tài)度和作風(fēng)當(dāng)作是科研本來的樣子。事實(shí)上，國內(nèi)不少學(xué)科研究范式距離科學(xué)模式差的太遠(yuǎn)，不在少數(shù)的科研人員并不理解科學(xué)研究的本質(zhì)，固步自封的自我認(rèn)知是我國科技創(chuàng)新最大的阻力。規(guī)范的學(xué)術(shù)研究不僅有理論假設(shè)，更要實(shí)證支持，任何理念不是想當(dāng)然正確的；科學(xué)研究不僅是簡單現(xiàn)象描述和相關(guān)分析，更核心的是因果關(guān)系求證和機(jī)制探尋，實(shí)踐的復(fù)雜性在很多時(shí)候遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了簡單的直覺認(rèn)知。
（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“中國城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間優(yōu)化研究”的成果，項(xiàng)目編號(hào)：17ZDA068；感謝張婷麟、李琬、王妤、尹春、韓帥帥對(duì)本文的貢獻(xiàn)）
注釋
[1]《中央城市工作會(huì)議規(guī)劃中國特色城市發(fā)展道路——六管齊下做好城市工作》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》，2015年12月23日，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2015-12/23/content_1642540.htm。
[2]何雨欣、韓潔、王立彬：《走進(jìn)習(xí)近平心中“那座城”》，新華網(wǎng)，2015年12月20日，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-12/20/c_128549102.htm。
[3]Zhang, T.L.; Sun, B.D. and Li, W., "The Economic Performance of Urban Structure: from the Perspective of Polycentricity and Monocentricity", Cities, 2017, 68, pp. 18-24.
[4]尹春、孫斌棟、何舟、林杰：《城市建成環(huán)境對(duì)通勤時(shí)耗的影響及規(guī)劃啟示》，《城市規(guī)劃》，2018年第42卷第8期，第83～89頁。
[5]Li, W. and Sun, B.D., "Spatial structure and labor productivity: Evidence from prefectures in China", Urban Studies, 2019, 56(8), pp. 1516–1532.
[6]Sun, B.D.; Li, W.; Zhang, Z.Q. and Zhang, T.L., "Is polycentricity a promising tool to reduce regional economic disparities? Evidence from China's prefectural regions", Landscape and Urban Planning, 2019, 192, pp. 103-667.
[7]孫斌棟、郭睿、陳玉：《中國城市群的空間結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)績效——對(duì)城市群空間規(guī)劃的政策啟示》，《城市規(guī)劃》，2019年第43卷第9期，第37～42、85頁。
[8]Tayyaran, M.R. and Khan, A.M., "The effects of telecommuting and intelligent transportation systems on urban development", Journal of Urban Technology, 2012 , 10, pp. 87-100.
[9]Panayides, A. and Kern, C., "Information technology and the future of cities: an alternative analysis", Urban Studies, 2005, 42, pp. 263-267.
[10]Gottmann, J. and Harper, R.A., Since Megalopolis: The urban writings of Jean Gottmann, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1990.
[11]Han, S.S. and Sun, B.D., "Impact of Population Density on PM2.5 Concentrations: A Case Study in Shanghai, China", Sustainability, 2019, 11(7), pp. 1968.
[12]孫斌棟、閻宏：《社區(qū)建成環(huán)境對(duì)健康的影響——基于居民個(gè)體超重的實(shí)證研究》，《地理學(xué)報(bào)》，2016年第10期，第1721～1730頁。
[13]林杰、孫斌棟：《建成環(huán)境對(duì)城市居民主觀幸福感的影響——來自中國勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查的證據(jù)》，《城市發(fā)展研究》，2017年第12期，第69～75頁。
[14]Zhang, T.L.; Sun, B.D.; Li, W.; Dan, B.; and Wang, C.X., "Polycentricity or dispersal? The spatial transformation of metropolitan Shanghai", Cities, published online, doi: 10.1016/j.cities.2019.05.021.
[15]孫斌棟：《加強(qiáng)城市規(guī)劃的后評(píng)價(jià)工作》，《城市規(guī)劃》，1997年第5期。
責(zé) 編／張 曉
孫斌棟，民政部重點(diǎn)研究基地-華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心主任，城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授。研究方向?yàn)槌鞘幸?guī)劃、城市地理、經(jīng)濟(jì)地理。主要著作有《中國城市區(qū)域的多中心空間結(jié)構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略》《中國城市經(jīng)濟(jì)空間》《我國特大城市交通發(fā)展的空間戰(zhàn)略研究——以上海為例》《制度變遷與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長》等。
Highlighting the Scientific Concept in the Future Spatial Planning
Sun Bindong
Abstract: As a public policy tool for forecasting and arranging the future urban-rural development, spatial planning need to take into account the law governing it, and scientific research is required for knowing the law. To make the planning more scientific, the following eight issues should be paid attention to in the future. We need to properly deal with the relationship between people's well-being and local government's interests, and restrain the government's value orientation institutionally; deal with the relationship between planning and market, and improve the planning flexibility is the key to the legitimacy of planning; balance the relationship between different values, and coordinate the development of production, life and ecological space; understand the mechanism of agglomeration economy and agglomeration diseconomy, and deal with the relationship between spatial concentration and dispersion; grasp the mechanism about how information influences space, and handle the relationship between informatization and urbanization; draw on the foreign experiences, and discover the law of urban spatial structure in China; make full use of the relationship between history and future, and predict the future with the past; and connect planning practice and planning research, and emphasize the academic norms of planning research.
Keywords: spatial planning, spatial law, scientific, urbanization
