摘 要:基層治理是國家治理之基礎(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。鑒于基層社會的復(fù)雜性，基層治理的有效性需要建立在對其特有定位的充分認知上。當前，對基層治理的認知誤區(qū)主要體現(xiàn)在宏觀目標、屬地管理與人員定位等三方面。認知的誤區(qū)以及所導(dǎo)致的相關(guān)任務(wù)、制度空轉(zhuǎn)，是提升基層治理有效性要處理好的關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞:基層治理 基層治理誤區(qū) 治理現(xiàn)代化 治理有效性

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

2020年4月17日，中共中央政治局召開會議，會議首次提出“六保”，把基層運轉(zhuǎn)和糧食安全、基本民生等放在一起，充分體現(xiàn)了基層治理對國家治理的重要意義?；鶎又卫硎菄抑卫碇A(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。由于社會的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，基層治理不能被簡單視為國家縱向治理的基層體現(xiàn)。在不同的時期，基層治理有不同的任務(wù)導(dǎo)向，這一導(dǎo)向既是國家的，也是市場和社會的。復(fù)雜的多任務(wù)導(dǎo)向催生基層治理的能動性與適應(yīng)性，也影響國家治理的整體性發(fā)展。進一步說，如果無視基層治理的特有定位，就無法準確辨識基層治理的功能并可能導(dǎo)致任務(wù)的空轉(zhuǎn)。具體而言，基層治理中主要在宏觀目標、屬地管理與人員定位三大領(lǐng)域存在誤區(qū)，并導(dǎo)致基層相關(guān)任務(wù)甚至制度的空轉(zhuǎn)。

宏觀目標的誤區(qū)與機關(guān)任務(wù)的空轉(zhuǎn)

國家治理歸根到底要落實到基層，但國家治理與基層治理的目標存在差異。在國家治理中，確保秩序、穩(wěn)定是優(yōu)先考量和基本前提；在基層治理中，看似“雞毛蒜皮”的民生問題則需要大量的人力和資金投入?？傮w上看，這些社會問題的解決本身與國家治理的宏觀目標并不矛盾。國家治理是由“瑣碎”的基層治理構(gòu)成的，正是基層治理的有效性論證了國家治理的合法性。

中國是一個建立在“郡縣制”傳統(tǒng)之上的國家，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)確保了國家任務(wù)的快速下達，也使社會治理長期依附于國家主體。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會基層自治走上了法治軌道?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是基層群眾性自治組織，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》也規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。

在街鎮(zhèn)與村居之間，國家管理與社會自治成為中國特有的國家與社會關(guān)系。在這一關(guān)系中，街鎮(zhèn)是中國行政體系的末端，村居則是中國社會生長的觸須，國家治理的合法性與社會治理的有效性歸根到底是街鎮(zhèn)與村居的關(guān)系調(diào)適。因此，以國家治理的思維進行社會治理，于法于理都有不足。就國家治理的宏大目標來說，對于大量人力、資金的需求，以及對權(quán)力的分配等，決定了基層治理需要進行目標的分解?；鶎又卫碛袃?nèi)在的諸如辦理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安等任務(wù)，這些任務(wù)的完成有助于國家治理目標的實現(xiàn)。同時法律規(guī)定，基層組織可以協(xié)助地方政府推進公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作，但是這些行政任務(wù)本身屬國家宏觀治理的范疇，是政府機關(guān)的分內(nèi)事務(wù)，因此不能簡單轉(zhuǎn)發(fā)基層，否則機關(guān)任務(wù)有可能懸置在國家與基層之間，并引發(fā)相關(guān)機關(guān)任務(wù)的空轉(zhuǎn)。

屬地管理的誤區(qū)與縱向考核的空轉(zhuǎn)

“鄉(xiāng)村黨組織、鄉(xiāng)村民生、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展等一系列現(xiàn)實問題倒逼制度設(shè)計主體提供與現(xiàn)實需求相符的高質(zhì)量制度?；鶎由鐣卫淼闹贫荣Y源不同于國家和政府治理的制度資源。前者主要依靠立法和行政機關(guān)專門制定的憲法、法律、法規(guī)，后者主要依靠多元主體自發(fā)形成的社會規(guī)范。”（盧博，2020）國家治理與基層社會治理工作重心的差異建立在國家與社會的關(guān)系之上?？梢哉f，國家與社會是橫向的治理合作關(guān)系，而非縱向的命令服從關(guān)系。對于后者，國家治理往往通過“屬地管理”明確責任。但是正如前文所強調(diào)的邏輯，行政機關(guān)的屬地管理并不等同于基層管理。事實上，在常態(tài)的治理中，正是地方政府與基層社會組織的有效合作才解決了國家目標與社會目標的異步性。

在屬地管理中，圍繞特定的任務(wù)，地方政府與基層社區(qū)聯(lián)系緊密，在一定的條件下，業(yè)主委員會和物業(yè)公司也往往被納入這一聯(lián)系之中。但是在治理過程中，在共同的目標前提下，由于資金、人員和權(quán)力的差異，屬地管理中存在主體、行動的差異。總體上看，由于韋伯式的“官僚制”體系，位于“鐵籠”之中的國家治理的主體與任務(wù)是硬約束的，“鐵籠”之外的社會治理的主體與任務(wù)則是軟約束的。因此，如果要求后者進入“鐵籠”，就必須在法律、資金、權(quán)力設(shè)置上付出更大的成本，而錯誤地設(shè)想地方政府——基層社區(qū)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，則把后者納入了于法無據(jù)、于理不通的尷尬境地。

屬地管理主要是針對國家治理來說的，在“鐵籠”之中，國家治理是剛性的，而在基層社區(qū)這個“熟人”框架中，治理更多的是一種志愿性的行動，因此把社會治理簡單地納入國家治理，借屬地管理中的“屬地”二字，把所有地方政府行政部門的球都踢到基層，就有可能把志愿服務(wù)納入國家框架，并以“義務(wù)”逐步消耗“志愿”服務(wù)社會的熱情。

屬地管理在具體實踐中也存在諸多不足，在一些城市的精細化“屬地”管理中，地方政府曾邀請第三方拍攝問題照片并交由屬地整改，以期提升城市管理能力，但是，拍到的比如環(huán)衛(wèi)、綠化、違停等問題卻遠非基層社區(qū)所能解決。因此，在屬地管理中存在雙重悖論：一方面基層社區(qū)無權(quán)指揮政府部門；另一方面，政府部門還會對基層社區(qū)進行績效考核，嚴重打擊基層工作積極性。當這一現(xiàn)象成為普遍現(xiàn)象時，即使通過嚴厲的縱向考核也未必能夠阻止屬地任務(wù)在基層的空轉(zhuǎn)。

人員定位的誤區(qū)與日常制度的空轉(zhuǎn)

基層治理歸根到底是人的社會活動。在橫向的國家社會關(guān)系中，國家治理與社會治理任務(wù)不同。在省市縣鄉(xiāng)的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上，人員、資金等資源逐級遞減。而街鎮(zhèn)是國家行政體系的末端，體制內(nèi)的行政編制尤其稀缺，其包含的社區(qū)更無行政編制一說。同時在基層，從公益服務(wù)到公共衛(wèi)生，千頭萬緒的工作與體制外身份形成了張力。為了緩解這一困境，一些社區(qū)工作者獲得事業(yè)編制，一些城市的警察等公務(wù)員也下沉到社區(qū)進行前置管理，從而形成居委、基層黨組織、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)警察等基層治理主體。

為了彌補基層治理人員的匱乏，一些城市還通過建立諸如社區(qū)書記直通微信群等方式進行工作溝通，并試圖將基層任務(wù)直達區(qū)長案頭。區(qū)政府的工作人員通常加入微信群，但是在日常運作中，由于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的慣性，這些微信群難以發(fā)揮預(yù)期的作用，社區(qū)書記也不敢在群里說問題，如果有人提了問題，不但沒得到解決，最后還可能被批評“站位不高”。由于社區(qū)工作者待遇低，晉升通道窄，基層人員缺口普遍很大，如某市一個街道10個社區(qū)，一年之內(nèi)流失了五位社區(qū)書記。近年來，一些城市行政區(qū)劃調(diào)整，大量的市區(qū)合并后多出大量領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，這些干部和工作人員不但沒有積極充實到一線工作中去，反而給基層工作人員增加了更多的上級；一些機構(gòu)合并后產(chǎn)生的新的領(lǐng)導(dǎo)干部還需要一個工作適應(yīng)的過程，這些也增加了基層治理的變數(shù)。

基層治理現(xiàn)代化需要立足制度建設(shè)。對于政治學來說，制度有設(shè)計和演化兩種。而對于制度演化來說，至少又存在兩種社會學回答：一是認為制度蘊含在古老習俗、宗教觀念等中世代傳承；二是認為制度是在微觀互動中自發(fā)演化生成。這兩種觀點從不同角度回答了基層治理中的制度定位問題，即基層治理是一種宏觀的制度敘事，更是“接地氣”的治理模式。在鄉(xiāng)村地區(qū)，這種接地氣的制度內(nèi)化在熟人社區(qū)之中，因此多體現(xiàn)為第一種制度；在城鎮(zhèn)區(qū)域，志愿服務(wù)等制度也有促進鄰里互助的作用。然而在具體基層治理中，對于基層治理人員身份定位的不明確干擾了制度的運行，從國家治理的層面，地方政府出臺了一個又一個制度，從基層治理的層面，這些制度往往過于抽象而難以實施。為了應(yīng)付地方政府的檢查，基層社區(qū)增加了一本又一本的臺賬，為了應(yīng)付上級的制度檢查，一些村居的“文化長廊”時而稱為“普法長廊”，時而具有其他功能，而醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等迫在眉睫的問題卻往往束之高閣。

基層治理的流程再造

2020年3月，習近平總書記到武漢市東湖新城社區(qū)，實地察看社區(qū)衛(wèi)生防疫、社區(qū)服務(wù)、群眾生活保障等情況。總書記指出，“堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的重要作用，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量要向社區(qū)下沉，加強社區(qū)防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。”基層治理與民眾的日常生活息息相關(guān)，瑣碎的民生工作需要基層工作者全過程參與。因此基層治理是國家治理的神經(jīng)末梢，是社會問題的最早“發(fā)現(xiàn)者”；地方街鎮(zhèn)治理是國家治理的末端，是社會問題的“解決者”。

發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提。正是治理末端與治理末梢的顯著差異，在日常基層治理中，要防范正式機構(gòu)對于基層組織的擠壓，以及基層治理對于行政管理的逃逸。這次疫情暴露出很多值得反思的問題，武漢市對社區(qū)先后兩次“拉網(wǎng)式”排查才摸清新冠病毒感染者的數(shù)據(jù)充分說明，依靠有限的基層工作人員發(fā)現(xiàn)社會問題是容易的，但是完全依賴基層進行全市感染人群的核查甚至相關(guān)工作運轉(zhuǎn)實屬困難，更遑論其他任務(wù)的達成。

在風險社會中，為了防止基層治理的空轉(zhuǎn)，我們要重新反思“上有千根線，下有一根針”的意義，要積極總結(jié)本輪疫情防控中大量行政部門人員下沉社區(qū)對于基層治理的補充性、示范性作用；要充分認識到基層治理這根“針”對行政部門眾多“線”的信息傳導(dǎo)作用，通過治理流程的再造，強化基層治理在國家治理中的基礎(chǔ)性、預(yù)警性功能，并通過基層治理與國家治理的聯(lián)動，切實解決社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性、緊迫性問題，增強廣大民眾的獲得感，增強國家治理的有效性。

【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金項目“中國特色特大城市貧困治理研究”（19BZZ085）的階段性成果】

參考文獻

[1]盧博：《專項治理的實施效果與法治前景——基于安鎮(zhèn)脫貧攻堅行動的實證考察》，《河北法學》，2020年第5期。

[2]喬天宇、邱澤奇：《復(fù)雜性研究與拓展社會學邊界的機會》，《社會學研究》，2020年第2期。

[3]《習近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，新華網(wǎng)，2020年3月10日。

責編：李 懿 / 楊 陽

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