摘 要:借鑒美國、日本、歐洲、亞洲等地對區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管與立法，本文認為我國對數(shù)字貨幣應(yīng)化“堵”為“疏”，在“ 監(jiān)管沙盒”內(nèi)允許數(shù)字貨幣的發(fā)行和實驗，對區(qū)塊鏈企業(yè)和參與投資者進行監(jiān)管；區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的企業(yè)資質(zhì)需要審核并設(shè)定準入制度，按照金融屬性實施“穿透定性”監(jiān)管，投資者準入則需要滿足投資者適當(dāng)性原則；此外，在國家層面要設(shè)立區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)并分工實施。

關(guān)鍵詞:區(qū)塊鏈 數(shù)字貨幣 “中國之治”

【中圖分類號】F49 【文獻標(biāo)識碼】A

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣治理的國際經(jīng)驗

目前，世界各國的貨幣基本上都屬于信用貨幣，且貨幣的非現(xiàn)金化、數(shù)字化趨勢越來越明顯。最早的加密數(shù)字貨幣比特幣基于區(qū)塊鏈技術(shù)，自2009年誕生以來價格漲了百萬倍，同時波幅巨大。2019年6月?lián)碛薪?7億用戶的臉書（Facebook）發(fā)布其加密數(shù)字貨幣“天秤座”（Libra）項目白皮書，其愿景是建立無國界的貨幣和為數(shù)十億人服務(wù)的金融基礎(chǔ)設(shè)施。不管是比特幣還是“天秤座”，由于穿越了國界，將對一國的金融穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響，關(guān)于非主權(quán)國家發(fā)行的虛擬數(shù)字貨幣應(yīng)該如何監(jiān)管成為各國考慮的重要問題。

2017年12月，美國商品期貨交易委員會允許芝加哥商品交易所及芝加哥期權(quán)交易所推出比特幣期貨。2019年10月，美國商品期貨交易委員會、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、證券交易委員會聯(lián)合發(fā)文，要求從事涉及數(shù)字資產(chǎn)活動的主體需履行反洗錢義務(wù)，并有根據(jù)《銀行保密法》打擊資助恐怖主義的義務(wù)。

2016年6月，歐洲證券和市場管理局發(fā)布《分布式賬簿技術(shù)應(yīng)用評估》報告，討論在證券市場使用區(qū)塊鏈技術(shù)的可能性；歐盟各國監(jiān)管機構(gòu)普遍遵循“技術(shù)中立”原則，按照金融本質(zhì)而不是技術(shù)形式實施“穿透定性”監(jiān)管。

在亞洲，2016年5月，日本國會通過了《資金結(jié)算法》修正案并于次年實施，正式承認虛擬貨幣為合法支付手段并將其納入法律規(guī)制體系之內(nèi)，從而成為全球第一個為虛擬貨幣交易提供法律保障的國家。此后，日本還通過了《關(guān)于虛擬貨幣交換業(yè)者的內(nèi)閣府令》等配套行政法規(guī)。2017年8月新加坡金融監(jiān)管局發(fā)布《新加坡貨幣管理局澄清在新加坡提供數(shù)字代幣的監(jiān)管立場》，表示數(shù)字代幣在新加坡的發(fā)行將受其監(jiān)管。我國香港證監(jiān)會于2017年9月發(fā)布《有關(guān)首次代幣發(fā)行的聲明》，表示數(shù)碼代幣若符合《證券及期貨條例》的“證券”特征，則需接受香港證券法規(guī)監(jiān)管。2019年10月，香港證監(jiān)會發(fā)布《適用于管理投資于虛擬資產(chǎn)的投資組合的持牌法團的標(biāo)準條款及條件》，為管理將虛擬資產(chǎn)作為投資組合的公司提供了法律指南。

可以發(fā)現(xiàn)，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣誕生的十多年間，世界各國（地區(qū)）都認真應(yīng)對，對跨境流動的數(shù)字資產(chǎn)進行監(jiān)管和立法，其中中央銀行和證券監(jiān)管機構(gòu)發(fā)揮了主導(dǎo)作用，這對我國具有重要的借鑒意義。

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣監(jiān)管的中國現(xiàn)實

由于數(shù)字資產(chǎn)在全球廣泛流動，一些國家如日本、德國、英國、澳大利亞、瑞典、印度、瑞士、韓國等均已宣布承認比特幣可以作為一種支付方式的貨幣地位。在我國，2013年12月中國人民銀行等五部委發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》，將數(shù)字貨幣認定為“特定的虛擬商品”，但同時禁止金融機構(gòu)從事數(shù)字貨幣業(yè)務(wù)。

2017年9月4日，中國人民銀行、中央網(wǎng)信辦等七部委發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》，認定數(shù)字代幣發(fā)行本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準非法公開融資的行為，一夜之間國內(nèi)的數(shù)字貨幣開發(fā)平臺和交易商遷到境外。表面上看，我國采取的是一種嚴厲禁止的態(tài)度，但實際上一味地采取“堵”而非“疏”的效果并不理想。在國內(nèi)需求不減的情況之下，諸多平臺依然以通過海外注冊的方式來繼續(xù)向國內(nèi)用戶提供相關(guān)業(yè)務(wù)，使得與數(shù)字貨幣相關(guān)的金融活動處于監(jiān)管真空狀態(tài)。

事實上，我國是數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域唯一能夠和美國抗衡的大國。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議2019年9月發(fā)布的《2019年數(shù)字經(jīng)濟報告》指出：美中兩國占了區(qū)塊鏈技術(shù)相關(guān)專利的75%，全球物聯(lián)網(wǎng)支出的50%，以及全球公共云計算市場的75%以上，占全球70個最大數(shù)字平臺市值的90%，而歐洲在其中的份額為4%；全球七個“超級平臺”——微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊、阿里巴巴——占據(jù)了總市值的三分之二；在數(shù)字技術(shù)發(fā)展方面，世界其他地區(qū)遠遠落后于美國和中國。而據(jù)中國人民銀行《中國普惠金融指標(biāo)分析報告（2018年）》，截至2018年末使用電子支付的成年人比例為82.39%，在全世界遙遙領(lǐng)先。中國數(shù)字經(jīng)濟和電子支付一枝獨秀的實踐和只堵不疏的數(shù)字貨幣監(jiān)管之間形成巨大反差。

習(xí)近平總書記強調(diào)，要“努力讓我國在區(qū)塊鏈這個新興領(lǐng)域走在理論最前沿、占據(jù)創(chuàng)新制高點、取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢”，“要加強對區(qū)塊鏈技術(shù)的引導(dǎo)和規(guī)范”，“要把依法治網(wǎng)落實到區(qū)塊鏈管理中，推動區(qū)塊鏈安全有序發(fā)展”。因此，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣治理中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系多方面的顯著優(yōu)勢，化“堵”為“疏”，從而體現(xiàn)“中國之治”。

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣監(jiān)管“中國之治”的著力點

第一，明確指導(dǎo)思想，加強對區(qū)塊鏈技術(shù)的引導(dǎo)和規(guī)范。區(qū)塊鏈技術(shù)和數(shù)字貨幣伴生，技術(shù)核心在分布式賬本和工作量證明機制。分布式賬本如同微信群里每個群友都有的搶紅包記錄，時間戳和金額根本無法更改，真正解決了“不做假賬”的問題。而工作量證明的最佳模式就是獎勵通證（Token），即數(shù)字貨幣，這也是區(qū)塊鏈發(fā)展的激勵機制之源。一些“無幣區(qū)塊鏈”或許可以采取其他激勵機制，但正如對企業(yè)家的激勵是盈利一樣，區(qū)塊鏈技術(shù)的規(guī)范中理應(yīng)有數(shù)字貨幣一席之地。

第二，完善數(shù)字貨幣監(jiān)管，把依法治網(wǎng)落實到區(qū)塊鏈管理中。數(shù)字貨幣是對于金融安全和創(chuàng)新能力的平衡，金融行業(yè)都應(yīng)當(dāng)有明確的準入門檻，既然基于區(qū)塊鏈的數(shù)字貨幣涉及金融，就必須明確準入門檻。區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的企業(yè)資質(zhì)需要審核并設(shè)定準入制度，監(jiān)管的核心之一區(qū)塊鏈企業(yè)必須有合格的技術(shù)人員。如建筑行業(yè)不同級別的企業(yè)需要不同級別和數(shù)量的注冊結(jié)構(gòu)工程師，以此確保為客戶蓋的樓、修的橋是安全的，這一點在數(shù)字貨幣監(jiān)管中同樣可以借鑒。此外，自有資本也需要有滿足類似商業(yè)銀行資本充足率要求的相關(guān)規(guī)定，按照金融屬性實施“穿透定性”監(jiān)管。投資者準入則需要參照證監(jiān)會發(fā)布的《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》要求，滿足一定條件的投資者才可以參與投資。

第三，創(chuàng)新監(jiān)管方式?？梢越梃b英國2015年開始試行的“監(jiān)管沙盒”來監(jiān)管數(shù)字金融資產(chǎn)。沙盒是監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立的一種框架，使相關(guān)企業(yè)能在監(jiān)督受控環(huán)境中，一定時期內(nèi)對創(chuàng)新進行小規(guī)模的實地測試，享受特殊的豁免、默許以及其他有限的例外。“監(jiān)管沙盒”可以使監(jiān)管機構(gòu)與數(shù)字金融服務(wù)提供者之間更加開放和對話，也可以使監(jiān)管機構(gòu)能夠敏捷地修改和制定監(jiān)管框架。立法和執(zhí)法部門有必要在現(xiàn)行法律規(guī)則的基礎(chǔ)上牽頭制定相關(guān)區(qū)塊鏈準則，同時也要考慮如何將傳統(tǒng)的法律規(guī)則與現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)則相結(jié)合，分別發(fā)揮法律規(guī)則與技術(shù)規(guī)則各自的優(yōu)勢，將執(zhí)行力與靈活性更好地結(jié)合起來。

第四，區(qū)塊鏈及數(shù)字貨幣監(jiān)管機構(gòu)的分工與協(xié)作。我國區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、網(wǎng)信辦、工信部、公安部等部門。對區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)汲取P2P的教訓(xùn)，在發(fā)展之初就由這些部門協(xié)作通過立法、修法的形式制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。由網(wǎng)信辦、工信部負責(zé)區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準和技術(shù)規(guī)則的執(zhí)行，由人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負責(zé)基于區(qū)塊鏈數(shù)字貨幣的準入和監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行，由公安部協(xié)助配合上述部門對不法行為進行懲戒，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管中切實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，真正體現(xiàn)“中國之治”。

【本文作者為中國政法大學(xué)商學(xué)院教授、區(qū)塊鏈金融法治研究中心主任；本文系北京市法學(xué)會2019年市級法學(xué)研究招標(biāo)課題“金融科技背景下北京市預(yù)防和化解金融風(fēng)險規(guī)制研究”（項目編號：BLS[2019]B002）、國家網(wǎng)信辦計算機網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理中心招標(biāo)課題“數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)立法與監(jiān)管研究”（項目編號：ZLC-XXYJ-201925）階段性成果】

責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠

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